全球海洋治理中非政府組織的角色
——基于實證的研究

陳曦笛 張海文

（1.清華大學，北京 100088；2.自然資源部海洋發展戰略研究所，北京 100860）

一、全球海洋治理困境與非政府組織的勃興

當前，全球海洋生態系統正在面臨一系列挑戰。除了傳統的陸源和海上污染外，氣候變化、過度和非法捕撈、海洋酸化與海洋塑料污染等問題所造成的威脅也不斷凸顯。①張海文：“百年未有之大變局下的國家海洋安全及其法治應對”，《理論探索》，2022年第1期，第5頁。同時，海洋的流動性與連通性往往導致某一區域的海洋危機擴散為全球性危機，也使得任何一個國家都很難獨力解決自身所面臨的海洋治理危機。在這種“利弊共享”背景下，倡導“各國共治”的全球海洋治理概念逐漸在國際社會得到接受，并被視為人類維持海洋生態系統結構和功能的必要路徑。②Dorota Pyc，“Global Ocean Governance，”TransNav：International Journal on Marine Navigation and Safety of Sea Transportation，Vol.10，No.1，2016，p.159.全球海洋“善治”的實現仰賴基于國家間共識建立的國際規則和秩序，且需要各國誠意地據此推進國內海洋治理與區域合作治理。

然而，在現實圖景中，決策環節的阻滯、實際行動的不足和監督機制的失靈使得海洋“公地悲劇”仍在全球范圍內不斷上演，全球海洋治理目標的實現正面臨困境。①UN，“Global Marine Governance and Oceans Management for the Achievement of SDG 14，”May 2017，https：／／www.un.org／en／chronicle／article／global－marine－governance－and－oceans－management－achievement－sdg－14；G20，“Improving Future Ocean Governance-Governance of Global Goods in an Age of Global Shifts，”March 31，2019，https：／／www.g20－insights.org／wp－content／uploads／2019／05／t20－japan－tf6－5－improving－future－ocean－governance－1.pdf.首先，國家利益分化下的立場對抗嚴重阻礙全球海洋治理決策。治理規則的磋商不僅是法律問題，更是直接影響各國利益分配的政治議題。因此，各國不同的發展水平與政治背景，決定其參與海洋治理的動機與目標，并造就差異化的理念和立場。②Donald R.Rothwell＆David L.Vanderzwaag，eds.，Towards Principled Oceans Governance，Routledge，2006，pp.349－365.例如，發展中國家考慮到自身經濟發展需求和實際治理能力，普遍強調國際社會應當穩妥推進海洋治理行動，往往反對設置強制性目標。而以歐洲國家為代表的部分國家則傾向于試圖設置相對激進的目標，以海洋保護為名，行“圈地運動”之實③付玉：“歐盟公海保護區政策論析”，《太平洋學報》，2021年第2期，第29－30頁；桂靜：“不同維度下ABNJ海洋保護區現狀及其趨勢研究”，《太平洋學報》，2015年第5期，第5頁。。國家對于各自訴求的堅持，導致在諸如公海保護區建設、國家管轄海域外生物多樣性（BBNJ）養護與可持續利用等亟待世界各國共同決策的問題上，一般性規則的形成舉步維艱。其次，以政府為中心的治理機制對全球海洋治理實施的貢獻能力有限，難以應對廣泛存在的海洋挑戰。全球海洋治理的實施很大程度上是國際社會協同提供，“成本高昂、受益周期漫長、管理方式復雜”的全球公共產品的過程。要將全球海洋治理的各方共識轉化為治理實效工作浩繁，需要在寬廣的海域中投入資金、技術、人力、組織等資源，故絕大多數的發展中國家難以提供決定性的貢獻。同時，原本起關鍵作用的海洋大國貢獻近年受到逆全球化思潮和國內經濟形勢的影響，呈現出“供給意愿和供給能力持續減退的現象”。④崔野、王琪：“全球公共產品視角下的全球海洋治理困境：表現、成因與應對”，《太平洋學報》，2019年第1期，第65頁。最后，全球海洋治理缺乏有效的外部監督。當前全球海洋治理規則體系仍缺乏在實施過程中對主權國家的有效監督，本應發揮此種作用的國際組織及其他條約機制，往往受制于授權范圍和大國主導的現象。國家間的相互監督亦很難對主權國家，尤其是對海洋大國造成實質性的制約。

鑒于“政府間”模式的局限性，非政府組織在全球海洋治理中重要性日益顯現。截至目前，各國及國際組織⑤如無特別說明，本文中的“國際組織”指政府間國際組織，即“由兩個以上國家組成的一種國家聯盟或國家聯合體”，而不包括非政府組織。參見王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社，1995年版，第379頁。對“非政府組織”尚無統一的定義，而是各有側重。經濟合作與發展組織（OECD）認為，非政府組織可廣泛地包括，非由國家機構建立的營利性組織、基金會、志愿機構、教育機構和教會等組織。⑥OECD，Voluntary Aid for Development：The Role of Nongovernmental Organizations Report，1988.與此不同，聯合國經濟及社會理事會（ECOSOC）指出，非政府組織是不由政府實體或政府間協議建立，但目的及宗旨（aims and purposes）同《聯合國憲章》保持一致的組織。⑦ECOSOC，Arrangements for Consultation with Non-Governmental Organizations，Resolution 1996／31，para.1－10.相比之下，歐洲議會（COE）的界定更強調非政府組織成立的法律基礎、跨國性和公益性。⑧COE，European Convention on the Recognition of the Legal Personality of International Non-Governmental Organisations，ETS No.123，Art.1.綜合考慮現有定義⑨Stephan Hobe，“Non-governmental Organizations，”Max Planck Encyclopedia of Public International Law，2010，pp.1－2.和研究主旨，本文中的非政府組織是指，由非國家機構或個人依照一國國內法建立的，以公共目標為主要追求的基金會和志愿機構等形式的跨國組織。

非政府組織的獨立性與公益性，使它們在一定程度上能夠擺脫以自我利益為基礎的立場，而將全球海洋“善治”作為其活動的核心追求。這種定位讓非政府組織能夠在治理政策形成與“國際造法”進程中被視為中立一方，也令其成為各國及國際組織海洋治理活動的適格監督者。同時，自20世紀60年代初“世界環境保護運動”①John McCormick，Reclaiming Paradise：The Global Environmental Movement，Indiana University Press，1991，pp.47－52.興起至今，關注海洋生態環境非政府組織的數量和影響力一直在迅速增長。②Baird Straughan and Thomas Pollak，The Broader Movement：Nonprofit Environmental and Conservation Organizations（1989－2005），The Urban Institute，2008，p.1.大量的非政府組織行動有助于彌補各國政府治理能力的缺口。通過在不同領域和議題上的細分工作，非政府組織有效促進全球海洋治理，不但提出新理念、新概念，并且推動其落實，避免全球海洋治理停滯在口號之上。在實踐中，非政府組織已經同國家及國際組織一樣，成為保護和恢復海洋生態不可或缺的力量，深刻影響著全球海洋治理的發展進程。但值得注意的是，非政府組織不總是處于中立的地位，而是難以避免地有時為部分國家或利益集團所控制，并服務于它們的特定利益訴求。③Carolyn A.Islam，“Non－Governmental Organization Vulnerabilities：Donors and Resource Dependence，”CMC Senior Theses，2015.如何認識和處理全球海洋治理進程中同非政府組織的互動關系，緊密地關涉著我國國際話語權的獲取與國家海洋利益的維護。

國內研究對于非政府組織的一般性關注主要始于2000年以后。④王勇、方建偉：“非政府間國際組織略探”，《當代法學》，2002年第7期，第89－91頁；何艷梅：“非政府組織與國際環境法的發展”，《環境保護》，2002年第12期，第10－12頁。在國際政治領域內，非政府組織被認為因其龐大的數量、廣泛的全球參與和強烈的道義性，正在從不同角度影響主權國家的外交活動。⑤徐瑩、李寶?。骸皣H非政府組織的治理外交及其對中國的啟示”，《國際關系學院學報》，2004年第3期，第30－33頁。在國際法視野下，非政府組織也開始被視為國際社會中有別于國家和政府間國際組織的“第三種力量”，起到促進國際法的編纂和發展，監督國際法實施等作用，且有助于推動國際法律制度的民主化。⑥黃志雄：“非政府組織：國際法律秩序中的第三種力量”，《法學研究》，2003年第4期，第122－131頁。盡管國內研究已經對于非政府組織的地位和作用有一些闡釋⑦于宏源：“非國家行為體在全球治理中權力的變化：以環境氣候領域國際非政府組織為分析中心”，《國際論壇》，2018年第2期，第1－6頁；王怡然：“非政府組織參與南極國際治理的地位與作用”，《太平洋學報》，第2022第3期，第85－89頁。，但其中仍存在補充、完善之空間。一方面，聚焦特定領域中非政府組織活動的研究尚不充分。就全球海洋治理而言，該領域中理念沖突顯著、各方利益交織和涉及客體混雜等情況對非政府組織參與所造成的特殊影響⑧Lisa Campbell et al.，“Global Oceans Governance：New and Emerging Issues，”Annual Review of Environment and Resources，Vol.41，No.1，2016，pp.517－543.，在不少研究中未能得到充分考慮。另一方面，部分研究僅著眼于理論闡釋，而缺乏充分的實證支撐。這往往導致研究結論不符合實際情況，對策建議脫離我國現實需求的疏漏。有鑒于此，本文在梳理132個非政府組織既有涉海實踐的基礎上，歸納其在全球海洋治理中發揮的作用，分析非政府組織影響治理進程的主要路徑，并立足于我國現實情況，結合當前非政府組織實踐的發展趨向，提出具有針對性的因應建議。

二、非政府組織參與全球海洋治理的既有實踐

在過去的數十年間，非政府組織之活動已經逐漸滲入全球海洋治理的幾乎所有層面?！白韵露稀钡貙⑷蚝Ｑ笾卫砝砟钆c個人、企業及社會關聯起來，仍是非政府組織參與全球海洋治理的主要方式。但隨著非政府組織在全球海洋治理結構中變得愈發重要，其“自上而下”地影響治理決策的實踐也正在變得更為普遍。⑨本文統計了共132個非政府組織的相關信息，主要整理自國際組織提供的公開資料，包括聯合國教科文組織公布的《全球海洋科學報告》、布魯塞爾國際學會聯合會和國際商務局公布的《國際組織年鑒》、2017年以來聯合國海洋大會參會名單以及出席BBNJ國際磋商會議名單等。在統計的非政府組織中，歸屬國為美國的有49個，歸屬國為英國的有11個，歸屬國為瑞典的有9個，歸屬國為加拿大的有8個，歸屬國為德國的有6個，歸屬國為其他國家的共計49個。

2.1 海洋研究與管理

平衡短期海洋利用需求與長遠生態利益的必要性，使得海洋管理與養護成為一項日益復雜的工作。以海洋劃區管理為例，確定某一海洋區域是否有必要或適宜被作為海洋保護區，首先要建立在科學證據與經濟可行性評估之上。就科學證據而言，現階段海洋保護區劃設的主要依據通常被認為包括，生態價值上的稀缺性、對特定物種生活的重要性、生物多樣性與自然性四個方面。①IUCN，“An International Instrument on Conservation and Sustainable Use of Biodiversity in Marine Areas beyond National Jurisdiction VI，”https：／／www.iucn.org／sites／dev／files／import／downloads／paper＿vi＿options＿and＿approaches＿for＿establishing＿and＿managing＿marine＿mpas.pdf，訪問時間：2022年6月12日。這些要求均非“不證自明”，而只有在深入的科學研究與反復驗證后才能得出結論。將特定海域設為海洋保護區的價值，即這種保護能否對于生態起到維持或修復作用，必須經過專業評估。特定海洋區域的保護或保育是否會嚴重影響特定人群的基本生計，也需要得到經濟上的衡量。不僅如此，海洋保護區在得到建立后，仍有待評估、管理與恢復等工作持續推進。

不難想見，任何國家和政府間組織都沒有能力，在廣袤海洋區域內包攬所有工作。因此，非政府組織在實踐中承擔大量的海洋研究與管理事務，有力地支持了“政府間”機制的決策及其落實。在海洋研究方面，在統計樣本中近三分之二的非政府組織都將相關研究視為其工作的重要部分。例言之，保護國際基金會（Conservation International）就致力于幫助各國監測和管理其水域，防止海產行業的破壞性捕撈或養殖做法，并通過研究提供科學證據，促使各國沿海的棲息地被納入海洋保護政策之中。僅在2020年，保護國際基金會就在公海區域內，識別并標記了超過116個此前不為人所知的珊瑚礁。②“Conservation International，”https：／／www.conservation.org／，訪問時間：2022年6月12日。顯然，這些新發現的珊瑚礁區域就很可能在未來成為海洋劃區管理的重要依據。

在海洋管理方面，非政府組織也承擔了相當一部分傳統意義上被認為屬于國家職能的工作。成立于1895年的野生動物保護協會（Wildlife Conservation Society），在近60個國家管理著數百個保護項目，并協助這些國家在全球建立了超過245個保護區。近年來，野生動物保護協會也將目光轉向了海洋治理。協助政府及社區保護和管理世界海洋保護區網絡，已被視為該協會“海洋長期保護戰略”的重要組成部分。該協會參與建設的古巴蕾娜海洋公園項目和肯尼亞的基斯特·普蓬古蒂海洋國家公園均被視為海洋公園建設的典范。除直接參與海洋管理外，諸如世界野生動物基金會（World Wildlife Fund）這樣的非政府組織更致力于在海洋捕撈、觀賞水族領域創建具有廣泛影響力的行業標準，以此強化可持續利用目標下的海洋管理。

總體來看，非政府組織開展大量海洋科研工作，為全球治理決策提供了相對客觀可信的信息來源。這些來源“中立”的海洋研究成果，被認為有助于促進政策制定者、資源利用者、媒體及公眾之間認知共識的形成。③Alexandra Vance and Robert Rangeley，“Non－Governmental Organization Roles in Shaping Future Ocean Governance and Management，”in Dirk Werle et al.，The Future of Ocean Governance and Capacity Development，Brill Nijhoff，2019，p.56.不僅如此，非政府組織在很多場合完成了全球海洋治理中的管理事務，分擔國家和國際組織力有不逮或缺乏動力承擔的工作。

2.2 政策游說

不同于國家與基于國家間協議行動的國際組織，全球海洋治理中的非政府組織不天然地享有權力去決定某項政策。但從既往實踐中不難看出，非政府組織正在通過不同的方式游說政策制定者，以改變他們的認知與決策。

南極及南大洋聯盟（Antarctic and Southern Ocean Coalition）由世界自然基金會和綠色和平組織等21個環保組織以聯合支持的形式建立。該組織專注于南極和南大洋生態系統保護，已經獲得了南極條約制度內的官方觀察員身份。在較短的時間內，該組織就向南極海洋生物資源保護委員會提交了《審查旅游政策的戰略方法的關鍵問題》《管理和控制在南大洋作業的漁船和漁業支持船的提案》《圈定海洋保護區和海洋保護區的主要原則》等大量提案和建議，并向南極條約協商會議提交了“南極旅游的適用約束性規則倡議”“馬德里議定書審查報告”等文件，深入地參與到規則的制定過程之中。

應當指出，這種非政府組織的參與實踐，并非因為南極地區特殊治理機制而形成的個例。例如，地球法律中心（Earth Law Center）就在世界范圍內，游說各國政府制定和實施自然權利法，包括墨西哥科利馬州的憲法修正案、菲律賓的自然權利法案、加利福尼亞州圣莫尼卡市的可持續性權利條例和科羅拉多州克雷斯頓鎮的決議。在國際論壇上，地球法律中心啟動海洋權利計劃，倡導非人類權利的保護，且該計劃已經獲得來自32個國家的官方與非官方組織的簽署。海龜島修復網絡（Turtle Island Restoration Network）則成功游說20個國家，在國內法中納入強制性配備海龜排除裝置的規定，以使得捕蝦活動不會傷及海龜。

在海洋保護區問題上，公海聯盟（High Seas Alliance）作為主要國際協調機構，推動了“3030”倡議，即在2030年前將全球海洋的30%部分作為海洋保護區。當前該倡議已經得到了超過80個國家或地區的認可或支持，并成為《生物多樣性公約》締約方大會的核心議題之一。在深海礦產開發問題上，全球抉擇（Global Choices）協同組織了“阻止深海采礦（Stop Deep－Seabed Mining）”活動，游說臨近礦區國家禁絕深海采礦。在漁業問題上，國際可持續發展研究所（The International Institute for Sustainable Development）致力于通過研究和公眾宣傳支持世界貿易組織目前的漁業補貼談判，呼吁盡快終結有害的漁業補貼（end harmful fisheries subsidies），助力制定支持可持續漁業的多邊和區域貿易規則和政策。值得注意的是，部分非政府組織的“游說”活動甚至體現出更為強硬的特征，其中的著名代表就是綠色和平組織（Green Peace）。該組織以在海上阻礙漁業捕撈、干擾海洋開發活動的激進海洋保護運動聞名。

非政府組織在國家和國際兩個層面，都廣泛地開展了政策游說工作。非政府組織由于其公益性和獨立性帶來的道義優越性，借助當前發達的網絡媒體傳播，往往能夠迅速引發各國公眾的關注，從而對于政策制定者形成輿論壓力，使其被迫審視以至接納該組織提出的方案。盡管一些既有實踐顯得較為激進，或本質上是為實現某些利益集團的特定訴求服務，但應當承認，非政府組織的政策游說在不少情況下，的確為決策者提供了更為客觀的視角和智識上的支持——尤其是對一些后發國家而言，客觀上有助于促進全球海洋治理的科學化與專業化。

2.3 產業發展與能力建設

盡管非政府組織大多不以營利為目的，但借助資金、經驗與技術的輸出，這些組織在產業層面大大推動了全球海洋可持續利用的實現。首先，面向產業界，非政府組織通過傳播科學知識和鼓勵公眾作出“更環保的決定”，從市場層面增加對可持續發展產品的需求，開拓新的市場。這種市場需求的出現也相應地刺激了生產者轉型。海洋管理委員會（Marine Stewardship Council）就推出了生態標簽與可持續發展漁業認證計劃，為可持續捕撈獲得的海產品提供認證和獎勵，進而影響人們購買海鮮時的選擇。目前已經有超過34 500個營業場所、20 000種海產品和280多個漁業產業鏈，獲得海洋管理委員會的生態標簽和可持續捕撈認證。這種策略無形地提高了受認證產品的附加值，而對于其余產品造成了社會責任層面的譴責，行之有效地倒逼生產者采取符合海洋治理要求的方式進行生產。

其次，有能力的非政府組織傾向于直接參與海洋產業的可持續發展建設。美國的羅薩利亞項目（Rozalia Project）就組織研究團隊，研發了世界上首個超細纖維捕捉洗衣球，并尋求將該發明投入生產，以實現對海洋和人類食物鏈的保護。海洋風險與復原力行動聯盟（The Ocean Risk and Resilience Action Alliance）致力于通過開創性的產品，釋放和激勵更多的私人投資和混合融資進入海洋可持續發展領域。荷蘭的海洋清理組織（The Ocean Cleanup）則利用取樣、遙感、建模和循環技術，繪制海洋塑料流向圖，量化世界海洋中的塑料污染，并研發海洋清理系統，以實現更高效率捕撈并回收海洋塑料。

最后，和傳統觀念中非政府組織活動不同，部分組織已經開始為國家或國際組織實施海洋治理提供能力支持和建設保障。保護國際基金會就已經幫助了十多個國家，實現漁業社區的可持續發展，并指導沿海社區通過漁業管理和紅樹林養護，緩解和適應氣候變化。大自然保護協會（The Nature Conservancy）參與了全球70多個國家和地區的數百個項目。在海洋治理方面，該協會在近年為保護黑山共和國澤塔河水域和克羅地亞的克魯帕河水域提供了專業支持。此外，海洋法律守護者協會（Sea Shepherd Legal）與加蓬國家公園國家機構開展能力建設合作，為西非中部加蓬打擊漁業犯罪的多個政府機構提供法律和政策支持。該協會還與帕勞政府結成聯盟，提供海洋保護法律問題方面的培訓和咨詢，以提高當地檢察官、法官和執法人員的專業能力。

2.4 公眾教育

雖然國家在制定海洋治理政策時的復雜態度是全球海洋治理頻頻受阻的直接原因，但從根本上看，不可持續的人類活動和資源利用才是海洋生態環境惡化的最終原因。個人及企業對海洋治理問題的認識和看法將決定他們采取的行動。因此，促進公眾參與海洋問題的解決被大多數非政府組織視為關鍵工作?？梢哉f，非政府組織在全球海洋治理中最常承擔的工作仍是公眾教育與宣傳。在統計樣本中除了少數一些專業性較強的組織外，非政府組織大都將公眾教育視為重要責任。從現實的角度看，公眾教育不僅有助于非政府組織傳播自身觀點，更是吸引募捐，維持組織運轉的重要途徑。隨著傳播手段的改變，非政府組織開展公眾教育與推廣的方式也愈發具備影響力。

海洋基金會（The Ocean Foundation）就推出了“誰拯救了鯨魚潟湖（Who Saved The Whale Lagoon）”的宣傳紀錄片。該項目詳實地記錄人類與鯨魚在圣伊格納西奧湖的互動過程，并傳播該組織從三菱公司建設工業鹽廠計劃中拯救了一個灰鯨種群的紀實故事。通過這種宣傳，一開始僅有幾位科學家和環保倡導者參與的運動，迅速通過網絡和傳統媒體發酵，發展為一項覆蓋數百萬人的全球運動，從而被認為是環境保護歷史上最成功的案例之一。藍色使命組織（Mission Blue）多次籌辦實地考察活動，組織公眾參觀生態和諧的“希望之地”，希望借此令大眾認識更多值得受到保護的生態系統、人類、動物和植物。同時，藍色使命組織也積極通過紀錄片、社交媒體、傳統媒體和各類新型媒介開展宣傳活動，快速將“希望之地”活動推向世界。為野生動物而工作組織（Let’s Work for Wildlife）在2019年發起了關于解決海洋塑料問題的倡議，旨在提高國際社會對于塑料危害的意識，改變消費者的行為，希望促使公眾停止購買一次性塑料產品。

當前，大量非政府組織頻繁的活動和推廣，使得海洋生態保護相關信息得以快速傳播。這種傳播中共同的信息潛移默化地在全球范圍內建立起了認知共識，并間接地影響政府和行業的政策選擇。通過講述引人注目的“故事”，參與全球海洋治理的非政府組織能夠借由信息化時代便捷的傳播渠道，在廣泛的潛在受眾中引發共鳴，促進公眾對海洋保護和海洋治理的支持。

表1 132個非政府組織參與全球海洋治理的主要活動類型

三、非政府組織實踐影響全球海洋治理進程的路徑分析

在國際事務中，行為者的長期參與往往意味著相應影響力和話語權形成。盡管非政府組織尚未能像此前部分研究預想一般，獲得國際法上的主體地位①黃世席：“非政府間國際組織的國際法主體資格探討”，《當代法學》，2000年第5期，第69－71頁。，但非政府組織的既有實踐在當下已然嵌入全球海洋治理的發展之中，并通過直接與間接的方式，補充國家及國際組織海洋治理之闕如，有力地影響了治理進程。一方面，非政府組織全面參與到全球海洋治理的規則制定、具體實施與監督機制之中。另一方面，非政府組織的活動能夠引導國際輿論，建構自身難以替代的“專家”地位，并通過資金與人員的流轉將自己的立場反映于該進程之中。

3.1 直接路徑

（1）推動規則政策的制定

盡管全球海洋治理的首要決策者仍然是各個國家，但非政府組織在規則形成與政策制定過程中，正在取得越來越多的話語權。當前，非政府組織并未能在國際法上取得同國家一樣的“正式地位”。這意味著在全球海洋治理“立法”過程中，非政府組織往往并不能通過“贊成”或“反對”左右結果。然而，非政府組織并未因此被阻隔于該領域的國際造法進程之外。相反，非政府組織能夠與部分國家或國際組織建立長期協作關系的組織，或是與此相反，成為有力的“施壓者”，從而影響全球海洋治理規則與政策的走向，而且這種情況正在變得愈發普遍。②Arnold Pronto，“Some Thoughts on the Making of International Law，”The European Journal of International Law，Vol.19，No.3，2008，pp.604－607.

近年以來，在包括聯合國機構在內的政府間組織中，獲得觀察員或咨詢地位的非政府組織數量大幅增加。③Felicity Vabulas，“Consultative and Observer Status of NGOs in Intergovernmental Organizations，”in Bob Reinalda，Routledge Handbook of International Organization，Routledge，2013，pp.215－228謹就統計樣本而言，保護海洋咨詢委員會（Advisory Committee on Protection of the Sea）取得了國際海事組織觀察員地位；塔拉海洋基金會（Tara Ocean Foundation）和國際環境 法理事會（International Council of Environmental Law）分別取得了聯合國經濟及社會理事會觀察員和咨詢地位；南極和南大洋聯合體為《南極洲條約》機制下的官方觀察員。這種“官方身份”使得非政府組織能夠通過提供信息、觀點和支持性論點（supporting arguments）來游說國際組織官員和各國代表。

除了此類正式的地位外，非政府組織也早已成為國際會議中的?？?。海洋之神（Oceanus）組織在格拉斯哥舉行的26屆聯合國氣候變化大會場外會議上，就以“恢復和保護菲律賓的紅樹林與公眾參與氣候行動的必要性”為題發表專題講話。事實上，僅在每年的聯合國海洋大會上，就有相當多具備海洋治理經驗的非政府組織被邀請參加會議并發言，例如統計樣本中的珊瑚礁天文臺（Observatorio Pro Arrecifes）、安必維安全與合作研究所（Ambivium Institute on Security and Cooperation）和公海聯盟等組織。同時，非政府組織與國際組織也建立了緊密聯系。如深海保護聯盟就與國際海底管理局接觸頻繁。僅在2021年底，深海保護聯盟就兩次致函國際海底管理局，強調對環境影響評估的關注，對公眾咨詢程序中的缺陷表示嚴重關切。在BBNJ養護和可持續利用規制制定進程中，公海聯盟、海洋基金會和藍色海洋基金會等非政府組織全階段地深度參與談判，并積極爭取在國際海洋法法庭提起咨詢管轄權的法律地位。①施余兵：“國家管轄外區域海洋生物多樣性談判的挑戰與中國方案——以海洋命運共同體為研究視角”，《亞太安全與海洋研究》，2022年第1期，第41頁。除此之外，一項加拿大學者的研究也表明，多個美國非政府組織自2013年以來越發顯著地影響著國際海底管理局的深海海底環境管理體制建構進程，有效地強化“地緣政治權力的持有者”的掌控。②［加］安娜·扎利克、張大川：“海底礦產開采，對“區域”的圈占——海洋攫取、專有知識與國家管轄范圍之外采掘邊疆的地緣政治”，《國際社會科學雜志（中文版）》，2020年第1期，第168頁。

在國家海洋治理政策的形成中，非政府組織的影響也不容小覷。鑒于非政府組織在各國國內法上普遍享有法律主體地位，諸如地球之友（Friends of the Earth International）的非政府組織可以利用一國的立法程序、司法制度和公眾輿論等多種途徑造成政治上的壓力，迫使國家改變海洋治理選擇，轉向與該組織訴求更為貼近的政策。新西蘭全球環境和養護組織（Environment and Conservation Organizations of Aotearoa，New Zealand）③“Environment and Conservation Organizations of Aotearoa，New Zealand，”http：／／www.eco.org.nz／，訪問時間：2022年6月12日。也以提交新西蘭漁業和其他海洋物種可持續性的審查報告等方式，持續敦促新西蘭海洋政策的制定與修改。

特別值得注意的是，充分的先行科學研究也賦予了非政府組織觀點，在規則政策的制定過程中突出的“權威性”。在很多時候，國家反而沒有動力進行與海洋生態保護相關的科學研究，而非政府組織受其設立與資助目的之影響，反而主導了大量基礎海洋研究工作。這些先行研究產生的科學證據使得其觀點具有科學上的說服力。盡管這些研究所得出的一部分結論可能并非完全正確，但往往因為工作量的負擔和動機的缺乏而難有后續研究予以檢驗。

（2）參與海洋治理的實施

任何規則與政策的效果最終都在于實施情況，全球海洋治理亦是如此。在規則并不清晰的情況下，通過承擔全球海洋治理進程中的具體工作，非政府組織有機會在實踐中將自身的愿景轉化為現實圖景。以海洋劃區管理為例，“2020后全球生物多樣性框架初稿”將保護30%海洋的建議性目標納入了案文。④“2020后全球生物多樣性框架初稿（共同主席說明）”，聯合國環境環境規劃署網站，https：／／www.cbd.int／doc／c／9e0f／a29d／239fa63d18a9544caee005b5／wg2020－03－03－zh.pdf，訪問時間：2022年6月12日。盡管已經得到了一些國際支持和討論，但迄今為止，國際社會并沒有就該目標及其具體內涵達成共識。然而，非政府組織已經廣泛地參與到這一目標的實施之中，在全球幾乎所有的海洋保護區建設中，都可以發現非政府組織的身影。

在此情況下，非政府組織除了能夠在很大程度上影響哪些區域能夠被作為海洋保護區保護，它們作為管理者還能夠決定哪些具體保護措施應當得到采取，并調用資源加以實施。以印度尼西亞四王群島海洋保護區為例，被授權參與該保護區管理的多個非政府組織就被給予了很大的自主性。這些非政府組織靈活地使用了包括旅游費用分區收取、巡邏體系和藍色支持基金在內的管理工具。⑤Casey White et al.，“The Bridging Role of Non－governmental Organizations in the Planning，Adoption，and Management of the Marine Protected Area Network in Raja Ampat，Indonesia，”Marine Policy，Vol.141，2022，p.10.在加勒比海地區，波浪之下組織（Beneath the Waves）長期與巴哈馬的漁業和農業部以及旅游部合作，為巴哈馬專屬經濟區的持續管理提出建議?；陂L期工作中的數據和研究，波浪之下組織公布了3個關鍵生物熱點區，并認定這些區位具有海洋生態保護價值，最終促使巴哈馬政府同意在專屬經濟區范圍內重新考慮海洋空間區劃，并建立相應的保護機制。換言之，基于與政府及國際組織的合作或它們的授權，非政府組織在相當一部分海洋區域內成為海洋治理項目的實際運營方，故它們可以在委托意旨和權限范圍內，較為靈活自主地選用自身認為妥當的海洋生態保護和恢復措施。

可見，協同或獨立承擔區域管理工作已經成為非政府組織影響全球海洋治理進程的重要方式之一。不僅如此，長期的實踐又循環地增長各國和國際組織對于非政府組織參與和知識貢獻的依賴，從而鞏固這些組織在全球海洋治理中的地位。

（3）監督治理目標的實現

阻礙全球海洋“善治”實現的重要因素之一就是缺乏有效的監督機制。相同背景的國家對于彼此的治理缺陷往往表現出相互“容忍”的態度，而即便持有不同立場的國家也很可能受到相互間外交關系的約束。更令人擔憂的情況是，一些國家可能出于政治原因無端指責另一些國家違反了全球海洋治理目標。

由于具備獨立的資金和專業知識來源，參與全球海洋治理的非政府組織往往不受國家利益的約束，故非政府組織相比政府或由政府支持的國際組織被認為“更直接、更有力地擁護高尚的倫理或道德價值或生態原則”，故自20世紀90年代開始，監督各個國家的行動和遵守國際協議或標準，就已被作為非政府組織參與全球海洋生態保護的重要路徑。①Grant Hewison，“The Role of Environmental Non-governmental Organizations in Ocean Governance，”Ocean Yearbook Online，Vol.12，No.1，1996，p.47.具體而言，非政府組織監督治理目標實現的路徑大致有三。首先，非政府組織在認為相關國家未充分承擔海洋治理責任時，可以通過信息披露和發布獨立報告等方式，影響國際輿論以及相關國家的國內民意，用“公開羞辱”等方式向該國政府施加壓力。其次，非政府組織能夠借助國際組織機制，發起針對特定國家活動的審查，要求相關國家作出改變或補救。最后，非政府組織可以利用相關國家的國內法制度，以法律機制或政治訴愿的途徑監督該國政府的決策和行動。

可以說，非政府組織作為中立監督者的地位在當下已經得到廣泛承認，并成為各國及國際組織提高聲譽和證明政策制定和實施透明度的重要途徑。例如，在全球漁業治理中，非政府組織向區域漁業組織提出了多項審查要求。這些要求廣泛地得到了12個區域漁業管理組織成員國的回應，即便一些區域漁業管理組織在涉及敏感和有爭議的問題時有限制非政府組織參與的傾向。②Matilda Petersson，“Transparency in Global Fisheries Governance：The Role of Non-governmental Organizations，”Marine Policy，Vol.136，2020，pp.5－8.南極和南大洋聯合體更是將審查生態保護情況作為其日常工作之一。近年來，該組織陸續發布包括《南極海洋生物資源保護委員會表現評估》《磷蝦漁業管理30年——挑戰依然存在》和《審查馬德里議定書的實施情況：締約方的檢查（第14條）》在內的治理現狀審查結論，充分發揮了對相關國際組織和公約締約國的監督作用。非政府組織還要求在BBNJ未來的環境影響評估程序中占據一席之地，對各國的環評進行“監督、審議和審查”。③施余兵：“國家管轄外區域海洋生物多樣性談判的挑戰與中國方案——以海洋命運共同體為研究視角”，《亞太安全與海洋研究》，2022年第1期，第40頁。

然而，在實踐觀察中也不難發現，具備特定構成背景的非政府組織在發揮其監督功能時，并非對某一海洋治理問題的所有涉及方一視同仁，而是傾向于繞開自身的利益攸關方，選擇性地發表觀點和開展行動，甚至刻意“抹黑”部分國家。例如，我國就在不久前通報了一起境內某海洋公益組織選擇性搜集和公布所謂我國“沿海海洋垃圾統計數據”，故意炒作我國海洋治理問題，以“監督”之名損害我國國際形象。④參見“監測數據‘虛胖’，這個組織暗中干著怎樣的勾當？”，人民網，2021年11月2日，http：／／finance.people.com.cn／n1／2021／1102／c1004－32271152.html。

3.2 間接路徑

（1）國際輿論走向的引導

在直接影響國際海洋治理之外，非政府組織在一定程度上塑造了世界各國公眾、政要乃至國際組織官員對于海洋生態問題的看法。非政府組織可稱當前最積極的海洋治理信息傳播者。統計樣本中的絕大部分非政府組織都參與了公眾宣傳工作。這些宣傳活動的形式包括但不限于媒體文章、生態宣傳片、調研報告、生態競賽和社區教育。更值得關注的是，非政府組織借助傳播手段，在國際輿論中灌輸的實質內容——其中包括一些誤導性的信息。

其一，非政府組織強調海洋生態危機的嚴峻程度，而極端的海洋生態破壞后果被選擇性地反復呈現，為公眾塑造了強烈的刻板影響。事實上，盡管全球海洋治理仍然面臨很大挑戰，但在相當多地區，海洋生態環境的破壞在各國的努力之下已經得到制止與恢復。①“中國生態修復典型案例集”，中華人民共和國自然資源部網站，2021年10月29日，http：／／www.mnr.gov.cn／dt／ywbb／202110／t20211029＿2700323.html。其二，非政府組織慣常將生態環境問題歸結于特定政策或國家活動。應當認識到，海洋生態并非維持恒定狀態而是處于動態的平衡之中。但非政府組織往往在缺乏實質證據的情況下，將海洋環境惡化或物種數量減少與人類活動建立因果關系，造成“所有海洋生態衰退均由人類活動造成”的錯誤印象。其三，非政府組織夸大治理的效用。為吸引公眾注意及募集活動資金，非政府組織往往夸大自身治理活動以及其倡導路徑的“重要性”，而對海洋治理的局限性避而不談。這種具備迷惑性的信息有時源自非政府組織對于特定問題認知和調查的局限性，但在不少時候，這種傳播的原因則更為復雜和具有目的性：由于非政府組織大多需要捐助以維持自身運轉，這也為部分作為出資方的利益集團影響和操縱非政府組織扭曲事實，煽動輿論以實現不正當訴求提供了機會。②Carolyn A.Islam，“Non－Governmental Organization Vulnerabilities：Donors and Resource Dependence，”CMC Senior Theses，2015.例言之，公海聯盟就是非政府組織有傾向性鼓吹擴張公海保護區的典型代表。該組織在國際宣傳中極力強調公?！吧鷳B至關重要，受到嚴重威脅”，且公海上的生物多樣性熱點地區必須“得到優先保護”，但往往對保護所涉區域的緊迫性、可行性、可持續性以及對當地社區經濟生活的潛在影響避而不談。

總體而言，非政府組織在數十年間，將保護、攝影和通信的經驗與最新的數字和社會技術相結合，利用媒體、社群和故事的力量，領導公眾參與海洋治理。鑒于存在募資需求和缺乏追責機制，數量可觀的非政府組織所開展的這些活動，正在成為全球海洋治理進程中最主要的信息傳播出口。非政府組織在提出目標和推廣計劃時更為激進，但也讓這些組織具備了更強的影響力和號召力。無論這些信息是否屬實，它們都在客觀上引導了國際輿論，使之傾向于非政府組織的預期。

（2）“專家”地位的建設

全球海洋治理是專業化的工作，故“專家”的必要參與貫穿從決策到實施的整個過程。例言之，藍色氣候方案（Blue Climate Solutions）致力于提高對海岸和海洋在減緩和適應氣候變化中作用的認識，消除海洋生物碳循環方面的“知溝”，并推動藍色碳捕獲和儲存，為藍色經濟的可持續發展提供信息。經過多年發展，藍色氣候方案已經在海洋碳循環問題上卓有聲譽，故聯合國環境署在啟動“藍森林”項目也將其作為創始合作伙伴，為項目提供支持與指導。

氣候分析組織（Climate Analytics）成員則包括政府間氣候變化專門委員會成員、氣候金融、氣候談判和氣候政策分析等方面的專家。除發布多份極富影響力的氣候報告外，氣候分析組織通過塔拉諾阿對話（Talanoa Dialogue）、巴黎協定跟蹤調查等為國際組織和各國政府提供科學、政策和分析支持，并協助小島嶼發展中國家和最不發達國家參加海洋氣候談判和論壇，向談判者提供按需的技術、政治、戰略和法律簡報和建議。

由此可見，在實踐中相當一部分的非政府組織扮演了“科學、政策和經濟知識的創造者和編輯者”的角色，通過鏈接、協調這些跨區域和跨學科的工作，為自己建構起具備權威性的“專家”之地位。③Alexandra Vance and Robert Rangeley，“Non－Governmental Organization Roles in Shaping Future Ocean Governance and Management，”in Dirk Werle et al.，The Future of Ocean Governance and Capacity Development，Brill Nijhoff，2019，p.56.如前所述，非政府組織一方面承擔了大量的研究工作，并在管理實踐中積累數據與經驗，建構自身在特定議題上的專業性。另一方面，非政府組織與學界的聯系極為密切，甚至如德國的氣候保護、能源和交通研究所（IKEM）這樣的非政府組織，就是由從事海洋研究的專業研究人員為主體建成的。這種智識上的優勢地位使得國家及國際組織在海洋治理問題上往往與其形成長期協作甚至依賴關系。

（3）項目資助與人才培養

非政府組織在過去二十余年來，已經成為全球海洋治理相關出版物的主要資助方之一。盡管科學研究可能是客觀的，但其進展方向和討論內容難免受到資助來源的影響。海洋饋贈組織（Sea Legacy）就專門成立捐贈項目“波濤（The Tide）”，以“在世界各地擴展和資助各種可持續項目”。該項目至今已經資助了包括巴哈馬社區海洋科學家的認證監督機制、防止塑料進入海洋的關鍵捕獲研究、泰國紅樹林養蜂業促進項目、法屬波利尼西亞的“超級珊瑚”托管及研究項目以及東帝汶珊瑚礁監測項目在內的全球研究及調研工作。而這些項目資助顯然均有助于轉化為支持其立場，但有時并非完全符合事實的“科學性結論”。

非政府組織對于人才培養的重視也值得關注。在這種情況下，非政府組織正在世界范圍內，同科研院所與機構合作，幫助培訓并雇傭下一代海洋治理管理者。例如，加拿大戴爾豪斯大學的海洋管理碩士項目2008年至2015年畢業生中，僅受雇于海洋環保組織就有11人，占該項目所有畢業生總數的12.5%。①Alexandra Vance and Robert Rangeley，“Non－Governmental Organization Roles in Shaping Future Ocean Governance and Management，”in Dirk Werle et al.，The Future of Ocean Governance and Capacity Development，Brill Nijhoff，2019，p.55.除此之外，非政府組織對年輕的海洋研究者提供了比政府或國際組織更為開放的資助渠道，注重與之建立良好的長期合作關系。項目資助和人才培養并不能在短期內，強化非政府組織在全球海洋治理中的地位，但這種潛移默化的影響很可能在未來提供源于治理制度之外的、更為深層次的影響力。

總體來看，非政府組織正在傳統上以主權國家為中心的全球海洋治理中，扮演愈發重要和多元的角色。隨著國際社會深刻地認識到多主體參與對于解決海洋治理挑戰的必要性②Heloise Berkowitz et al.，“Organizational Perspectives on Sustainable Ocean Governance：A Multi－stakeholder，Metaorganization Model of Collective Action，”Marine Policy，Vol.118，2020，p.8.，非政府組織在當下不僅繼續著發揮連接公眾和企業的功能，更是被世界各國和國際組織接納為全球海洋治理決策與實施過程的協同方，并逐漸成為不可或缺的一環，也因此能夠直接和間接地獲取更多“權力”。然而，出于追求自身利益的動機，非政府組織活動同樣可能出現過度夸大海洋治理危機、盲目推進絕對化海洋保護乃至惡意攻擊特定國家等問題。無論如何，非政府組織影響力不斷擴大的趨勢，在未來相當長一段時間內不太可能受到阻遏，反而會因為海洋問題的加劇和治理需求的增加而將得到進一步加強。非政府組織的選擇和行動將更為顯著地影響各國現實和潛在的國家利益，這也要求各國更為審慎和妥當地處理與非政府組織的互動關系。

四、我國視角下的啟示與反思

既往實踐表明，非政府組織正在從多個維度影響著全球海洋治理進程的發展方向。盡管如此，在全球海洋治理領域，至今還沒有形成十分成熟且真正具備全球影響力的非政府組織。相當一部分相關非政府組織的生命周期極短，而傳統的大型環境保護組織又大多尚未將重心轉向海洋事務。因此，對我國而言，在這一領域培育和發展非政府組織的“窗口期”仍然具備。從現實情況出發，協助我國當前處于活躍中的非政府組織，衍生、支持和指導更多的非政府組織參與國際海洋治理，可能是較為合理的路徑。

4.1 重視非政府組織對全球海洋治理的影響

從自然條件看，我國是海洋大國，但從參與全球海洋治理的實踐經驗看，在國際海洋事務上的參與度和話語權等方面，我國相較美國和歐洲國家尚處于不利地位。但近年來，海洋對于我國發展與安全重要性的認識已經得到長足的提升，建設海洋強國已成為我國“實現中華民族偉大復興的重大戰略任務?！雹邸跋蚝D強 總書記心系海洋”，求是網，2022年4月22日，http：／／www.qstheory.cn／zhuanqu／2022－04／14／c＿1128560837.htm。在海洋命運共同體理念的指引下，更充分地參與全球海洋治理不僅是國家利益的必然要求，也是我國作為“負責任大國”的主動擔當。

考慮到大國博弈背景下，國家間外交在當前面臨的阻力，非政府組織可以被視為我國參與全球海洋治理，并在其中獲取話語權的補充路徑。非政府組織在全球海洋治理進程中，不僅扮演著建議者、管理者和公眾媒介的角色影響政策路線，還可作為監督者，利用國際聲譽評價“對抗”國家和國際組織權力。然而，長期以來，我國往往對于非政府組織可能對國內政策帶來的擾動與不穩定性較為關注，而輕視了國家與非政府組織之間“建設性互動關系”的重要作用。

事實上，作為后發的海洋國家，我國更有必要正視非政府組織在全球海洋治理中的寶貴價值。首先，與非政府組織的協作能夠增加我國在國際討論中的發聲渠道。非政府組織的獨立性與公益性也可以為我國合理科學的提案與觀點提供背書，避免其遭到部分國家或特定利益集團的無理打壓。其次，非政府組織作為公眾與“國家間”機制的溝通橋梁，能夠很好地紓解我國在現階段，仍舊作為發展中國家代表所面臨的國際輿論壓力。借助非政府組織渠道，我國政策和立場得以更全面、舒緩地為各國公眾所理解。最后，非政府組織的專業性有助于彌補我國海洋治理，尤其是遠洋治理實踐不足、缺乏管理經驗的弱項，全面提升我國海洋治理的決策與實施能力。

4.2 警惕非政府組織的“政府化”與傳統海洋強國的“壟斷”

盡管公益性、獨立性是非政府組織的特點，區別于“政府間”機制的組織構成并不意味著，非政府組織天然地具有以海洋生態為先的中立超然地位。

一方面，非政府組織的全球海洋治理既有實踐，呈現出與各國政府及國際組織協同、耦合的特點。從活動開展情況上看，相當一部分非政府組織執行的項目是在部分政府支持下進行，或者跟隨某種“政府間”倡議，因為政府的委托始終是非政府組織資金的重要來源。從人員組成來看，參與海洋治理的非政府組織人員常常來自國家政府官員。經由“旋轉門”機制，非政府組織成員也很容易地就能被吸納入政府機制。這種人員的雙邊交流在使得非政府組織對于國家海洋治理政策制定與實施更具影響的同時，也構造了政府與非政府組織的合作、指導甚至控制關系。在美國，非政府組織中的合格人員就常常被吸引進入政府管理部門，并形成了一種“受人歡迎”的傳統。①Andrew Hurrell and Benedict Kingsbury，The International Politics of the Environment：Actors，Interests，and Institutions，Oxford University Press，1992，pp.223－224.該問題在對統計樣本的分析中也不斷被發現。例如海洋行動之友、南極和南大洋聯合體等非政府組織的多名核心成員，都曾有赴政府或國際組織任職經歷。簡言之，非政府組織的“政府化”不僅包括在某些國家或國際組織提供大量資源支持與項目委托時，完全根據這些政府之需求或指示開展特定活動的情況，還包括在人員構成上與政府官員的頻繁交換和高度融合。此種“政府化”趨勢往往使得非政府組織從實質上喪失所謂“獨立性”，而成為部分國家“如臂指使”的工具。在非政府組織在全球海洋治理中影響力不斷擴大的背景下，“政府化”的非政府組織很可能被用于增強操縱者的國際話語權，而使與之立場相左的國家受到打壓。

另一方面，參與全球海洋治理的非政府組織，正在被以美國為首的傳統海洋強國所“壟斷”。事實上，來自北方國家的非政府組織處于主導地位，“壟斷”宣傳平臺或信息來源、財政資源、人力資源，而來自南方國家的非政府組織處于邊緣地位的情況②Grant Hewison，“The Role of Environmental Nongovernmental Organizations in Ocean Governance，”Ocean Yearbook Online，Vol.12，No.1，1996，pp.42－43.，自20世紀末至今，一直沒有得到改變。在統計的132個參與全球海洋治理的非政府組織中，有超過五分之四非政府組織的成立地或主要活動地處于歐美國家。其中，有49個來自美國，11個來自英國，9家來自瑞典。而相比之下，來自中國且參與全球海洋治理非政府組織數量并不多。同時，非政府組織間相互資助、支持的現象非常明顯，大量的非政府組織實際上都由更大的非政府組織或非政府組織聯盟控制或指導。①David Brown and Archana Kalegaonkar，“Support Organizations and the Evolution of the NGO Sector，”Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，Vol.31，No.2，2002，pp.243－244.這種現象無疑會放大傳統海洋大國“壟斷”非政府組織所帶來的影響。

在全球海洋治理進程中，非政府組織的“政府化”與“壟斷”現象應當引起我國的警惕。非政府組織為傳統海洋大國所控制意味著，這些生態“專家”和海洋治理的“監督者”都將傾向性地選擇自己的立場，而將所謂“研究”的中心和批評的矛頭指向我國，塑造對我國不利的國際輿論導向。

4.3 發展“公私協同”的全球海洋治理模式

非政府組織已經成為全球海洋治理中不可或缺的重要力量，且影響力仍在不斷擴張。部分國家已經開始利用非政府組織的特殊角色，以獲取更多的國際話語權。在厘清非政府組織的實踐與角色后，我國有必要重新審視過度依賴“政府間”機制參與全球海洋治理的現有路徑。盡管我國智庫及其他非政府組織建設已在建設之中并取得長足進展，但我國在海洋治理領域的非政府組織數量極少，且影響力亦孱弱。這種與我國發展程度和海洋治理水平不相符的非政府組織成熟度，不僅使得非政府組織協作無法成為我國爭取國際話語權的有效路徑，甚至使之被視為我國需要警惕和防范的“對立”角色。從現實情況來看，我國參與全球海洋治理的模式應當從“政府全面主導”轉向“公私協同”，以最大程度地發揮非政府組織的力量。

就具體因應路徑而言，首先可以選擇發展現有的非政府組織。近年來，我國在推進全球海洋治理相關非政府組織建設方面已有一些舉措。例如，國家海洋局依據《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，在2017年印發了《關于加強海洋智庫建設的通知》，以海洋智庫建設促進“海洋工作科學民主依法決策”。②“國家海洋局關于加強海洋智庫建設的通知”，中國海洋發展研究中心網站，2017年8月18日，https：／／aoc.ouc.edu.cn／2017／0818／c9823a68918／pagem.htm。在政策扶持下，我國已有一批參與海洋治理的非政府組織正在成長之中。我國可在尊重其獨立性和設立宗旨的同時，增加對于這些非政府組織的全球海洋治理相關項目委托和課題研究，促進這些組織的快速、健康發展。

其次是培育新的海洋治理非政府組織。一方面，我國有必要引導關注諸如環保、氣候領域的現有非政府組織，轉向全球海洋治理研究。這些組織不僅應關注我國海洋問題，服務于國內“海洋工作”，更要參與國際問題的討論與解決，參與國際非政府組織的業務競爭。另一方面，增加新設非政府組織也同樣重要。除了在我國境內鼓勵創設新的非政府組織外，推動現有非政府組織以出資、指導和分支的方式在其他國家地區設立非政府組織，也不失為我國的合用選項。

最后則是增強與國際非政府組織的聯系與互動。隨著我國參與國際事務不斷增加，成為國際上的負責任大國，各級政府有必要在一定程度上調整此前對于非政府組織的態度，避免過度擴張國家安全的范疇，更多地容許其在法律的范圍內獨立開展業務，并有意識地通過信息往來、項目委托創造接觸。同時，我國的非政府組織也是聯系海外非政府組織的重要橋梁，且非政府組織的良好互動，更不容易引發關于組織獨立性的質疑。

五、結 語

當代海洋問題的特殊性催生了以“各國共治”為核心的全球海洋治理理念。傳統的“國家間”機制在全球海洋治理中，暴露出國家共識難以達成和具體措施無法落地的困境。在此情況下，非政府組織的出現彌補“國家間”機制的不足，使之成為治理進程中不可或缺的重要角色。目前，非政府組織不僅承擔了大量海洋研究、區域管理以及公眾教育事務，有力推動有關海洋可持續利用的產業升級與欠發達地區的能力建設，還廣泛地開展針對各國政府及國際組織的政策游說工作。從既有實踐中可以發現，非政府組織正在通過直接路徑，充分參與全球海洋治理中“立法”、實施與監督的全過程，并且靈活地借助國際輿論、專業能力與對外支持的間接路徑造成更為深遠的影響。

對我國而言，非政府組織是我國獲取全球海洋治理中國際話語權的重要工具，牽涉著“建設海洋強國”宏偉愿景的實現，應當引起我國的重視。同時，參與全球海洋治理的非政府組織在發展過程中，出現了與部分國家政府相勾連的情況和海洋大國“壟斷”的現象。有鑒于此，我國有必要轉向“公私協同”的全球海洋治理參與策略，著重發展和培育具有“中國基因”的非政府組織，并強化與全球范圍內非政府組織的聯系與協作。