非正規經濟正規化的規劃管理經營研究

張忠祥 趙蕊蕊

摘? ?要：非正規經濟的發展能夠降低城市就業門檻、體現城市包容性，是城市文化建設的重要部分。但是，如果缺乏政府引導和規劃，其非正規性也會對城市產生一定負面影響。夜市作為城市流動攤販的聚集地，容易帶來交通擁堵、破壞街道衛生等問題。政府對攤販占道經營大都采取驅趕的方式進行處理，使得社會矛盾日益突出。如果為攤販提供正規的經營場所，租金、空間固定等會影響其收益，可能會降低攤販的生存空間。濟南市對洪樓夜市異地一定程度的“正規化”，形成環聯夜市，取得了一定的成效。尋求非正規經濟適度正規化，使攤販在改變后的收益大于損失，應是改善攤販疏導政策的核心。通過對從環聯夜市發展軌跡以及經營管理狀況進行分析，得出如何采取對非正規經濟進行引導、管理和規劃的措施。

關鍵詞：非正規經濟；經營管理；環聯夜市；異地正規化

中圖分類號：F203.9? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）35-0039-04

引言

非正規經濟的正規化由于制度障礙和轉換成本的存在，必須要有管理部門的支持[1]。但是，用簡單的取締、強制性驅逐措施既不能產生良好效果，又會造成社會矛盾，影響經濟發展，甚至給最貧困人群帶來經濟打擊[2]。因此，想要促進非正規經濟的正規化發展，政府就必須提供政策、經營場所、資金支持等利好條件[3]。

非正規經濟的發展從新中國成立后經歷了絕對禁止、絕對放松、取締為主、多元化治理、取締為主、逐步放寬六個時期。1949—1978年是計劃經濟時期，國家強制性禁止流動攤販的經營。1978年改革開放后到20世紀90年代初期，為解決知青返城就業、農業轉移人口就業等問題，對非正規經濟發展逐漸取消限制，國家對此采取相對寬容性政策。

20世紀90年代中后期，政府開始治理流動攤販帶來的城市治理頑疾。1997年4月，國務院正式批準城管部門成立，采取強制的、正規化的手段對非正規經濟進行取締。2008年后，采用溫和、多元化治理方式，劃區域、劃時段在政府的管理下給其留有一定的發展空間。2014年后，非正規經濟對各城市爭先創建全國文明城市的目標產生影響，受到了城管部門的嚴格管制。2019年至今，受疫情的影響，政策逐步放寬，提出以發展“地攤經濟”保障底層人民生活。具體發展歷程見圖1。

每當經濟發展低迷時，非正規經濟都能為城市低收入人群提供經營空間，快速解決就業問題、維持社會穩定。在經濟發展方面，非正規經濟能從時間和空間上拉動消費，促進經濟復蘇[4]。所以，非正規經濟不可能被取締，但是仍然需要政府制定恰當的制度以促進其在正規化過程中良性轉換[5]。

一、背景

在疫情影響下，制造業和商業承受較大的打擊。國家經濟發展亟需消費拉動，所以非正規經濟作為拉動內需的手段被重新提出。非正規經濟的發展還可以保障底層人民的基本生活，成為社會保障的一種重要手段。

2020年，中央文明辦一項做出的“重大調整”，也對此提出了明確要求：全國文明城市測評指標中，不將占道經營、馬路市場、流動商販列為文明城市測評考核內。同年3月，成都市為了促進經濟復蘇，設置臨時占道攤點、攤區1 595個，允許越門經營18 260個，允許流動商販經營點16 384個。因此增加就業崗位8萬個，極大促進了復工復產。

地攤文化、市井文化依然是吸引人的文化形式。非正規經濟方便市民生活，滿足市民多層次的消費娛樂需求。疫情影響之下，室外公共空間作為非正規經濟的載體更符合居民需求，為城市發展帶來新的活力[6]。所以，在此特殊時期，非正規經濟將大力發展。但是如何科學合理地對其進行引導，對管理者和經營者來說是很大的考驗。濟南市環聯夜市，作為濟南市非正規經濟正規化規劃、引導和管理的典范，研究其先進經驗有較大的意義。

二、濟南環聯夜市發展軌跡分析

環聯夜市位于濟南市歷城區祝舜路與辛祝路交叉口東北部，是歷城區的核心區域。白天作為倉庫供建材市場使用，晚上19：00到次日凌晨4：00作為夜市。倉庫之間劃定了固定的攤位點，將濟南市大部分的夜市收納其中，洪樓夜市是其主要商業構成部分。

（一）洪樓夜市發展狀況分析

洪樓夜市長一公里，經營十余年，是一條保留完整、規模較大的夜攤集聚地；每晚人流涌動，是濟南市最為熱鬧的夜間活動場所之一。洪樓夜市興起依靠的是優越的地理位置，周邊大學和居住小區多，人群密集。夜市的形成使原本的街道轉變為城市居民的消費場所，覆蓋了街道本應該承擔的交通功能。

夜市文化固然為城市夜晚增添了幾分色彩，但不可置否的是，人來人往中混雜的交通、夜色褪去后臟亂的街道、攤販與其他社會人之間矛盾的激化等一系列的問題都存在于夜市中，使得夜市處于一種進退兩難的狀態。多年來，洪樓夜市備受周邊小區的居民和多位政協委員、人大代表的投訴。2017年5月26日，歷城區公安局等六局共同決定，將洪樓夜市搬往環聯商貿城。

（二）環聯夜市非正規經濟異地正規化的搬遷措施

環聯夜市的建立是為了引導濟南市的非正規經濟進行異地正規化，為此政府從制度、管理、經濟多個層面采取了措施。在制度層面上，交管、公安、城管、食品藥品監管、市場監管、街道辦六個部門共同參與，引導原攤位搬遷至劃定的新攤位，憑抓鬮券抽號且簽訂協議辦理出入證安排攤位，同時采取強制性措施預防回潮。在管理層面上，交由環聯集團統一經營，確定各個攤位的位置及功能布局。不允許攤位連續三天不經營，否則取消資格。由環聯集團負責安保、檢疫、交通以及環境衛生。政府履行監督責任，給非正規經濟的發展留有一定的空間。在經濟層面上，由政府補貼，免除2017年、2018年度攤位費、衛生費、公用照明水電費。給攤販的搬遷留有一定的過渡期。

非正規經濟既受制于市場規模的大小，且與基于主流文化的制度規范體系及其完善創新的程度關系密切，因而呈現出或消失或維持或進入正規經濟范疇的演變路徑[7]。環聯夜市之所以成為濟南市非正規經濟異地正規化典范是因為其自身條件符合其發展規律。首先是對原有空間的錯峰使用極大降低了租金成本，且不過分破壞原有商販的利益。其次是夜市位于戶外連續且封閉的街道，保持原有的商業氛圍和市井文化，不會使得夜市喪失原有吸引點。最后是圍合集中的空間既能產生商業集聚效應[8]，又便于統一管理，避免非正規經濟帶來的負面影響。

三、非正規經濟異地正規化正負效應分析

（一）經營者滿意度分析

通過對夜市經營者進行訪談發現，業態不同對此次異地正規化的態度不同?，F加工食品類業態適合在非正規經濟發展，并具有穩定的客戶群體。但是服裝、家具、雜貨類等業態由于空間流動性降低和周邊人群構成的改變會對經營產生影響。所以，現加工食品的商販滿意度高，約有83%的商販滿意此次搬遷；服裝、家具、雜貨類商販滿意度低，僅有12%的商販滿意；娛樂休閑類商販滿意度居中，約有67%的商販滿意。

（二）非正規經濟異地正規化的正效應分析

1.有固定經營場所，減少對周邊環境負面影響

由于非正規經濟在政策和法律不支持的情況下進行發展，攤販只能采用流動的形式進行，并且還會受到城管、居民、商戶的限制，日常的經營得不到保障。并且由于缺乏統一的管理，洪樓夜市攤販的經營既阻礙了城市交通，又帶來衛生、噪聲等問題。攤販本身由于流動性太強，也不得不縮小經營規模。

進入環聯夜市后，攤販有其固定的攤位，有了儲物的空間，經營難度下降，并且免去了對周邊的影響；統一經營的配套服務又使得夜市經營環境得到了極大改善，也能起到吸引人流的作用。

2.形成良好的商業氛圍，區域影響力增強

原有洪樓夜市是依托街道形成的線狀空間，人流聚集能力較差。環聯夜市是面狀空間，容易形成集聚效應。同時，環聯夜市根據攤位分配情況，可以對不同的業態進行功能分區，能形成商業氛圍且不相互影響。環聯夜市配套設施諸如停車場、公共廁所等齊備，容易吸引區域人群。異地正規化的環聯夜市在環聯集團的宣傳和打造下，已經成為濟南市網紅打卡地，有一定區域影響力。

3.有助于擴大經營規模，產生新的經營方式

穩定、有保障的經營環境使攤販得以擴大經營規模，增加商品種類，通過一次性購進更多的貨物降低進貨和交通成本，并獲得顧客的更多信任。同時由于攤位固定，攤販需要考慮商品和食品的售后服務，所以自發提升了經營質量。直播帶貨、網上商城等新方式也有了發展空間，具備攤販轉型孵化成為中小企業的條件。

（三）非正規經濟異地正規化的負效應分析

1.提高了經營成本和準入門檻

2018年以后，攤販需要根據攤位面積的大小承擔租金和日常管理費，如3平米左右的食品攤位每月要繳納1000—1200元的租金，還需承擔200元左右的管理費。夜市經營火爆，進一步提升了入駐的門檻，攤販除了承受租金上漲之外，還要交5 000—10 000元不等的押金。同時使得部分最先入駐的攤販將自己的位置進行加價轉讓，進一步增加了新入駐的門檻。

經營成本的提高迫使夜市的商品和服務價格升高，使得在區域范圍內競爭力降低，特別是影響零售業態，迫使其經營者重返街頭，導致異地正規化的失敗。攤位的商業化流動還會使得租金水漲船高，以至非正規經濟發展的活力逐步喪失。

2.顧客群體改變，不適合原有業態發展

通過現場調研發現，洪樓夜市中人群構成為：學生、下夜班的職員以及其他社會人群各占1/3；其中居住在附近的占57%，非居住在附近的占35%，搬遷地占8%。搬遷到環聯夜市后，人群構成主要為附近居民及其他社會人群，各自約占50%。其他社會人群多為洪樓夜市的老顧客，學生及下夜班的職員較多，且附近居民大都以家庭為單位造訪夜市。

區位的改變使得原有消費群體被打破，重組的消費者群體對業態的需求有所不同。新顧客群體更加青睞現做食品、包裝食品、娛樂消費，使得業態進行了重組（重組情況見圖2）。在業態轉換的過程中，部分商販無利可圖主動撤離，給其帶來了經濟損失。

四、結論

非正規經濟正規化的過程需要彈性和剛性相互結合[9]。對于非正規經濟異地正規化，管理部門要在位置、配套和經營方式上進行強制性的管理和科學的規劃，在經營上又要給予較大的自主性，并要引入社會資本，按照市場的選擇進行優化和發展。

對非正規經濟的管理不能采用簡單的禁止形式，而是應該采用合適的方式進行引導。規劃者和管理者應采取“適度的正規化”理念[10]以應對非正規活動的流動性、靈活性、不確定性和多樣性的特征，使得非正規經濟正規化帶來的正效應遠大于負效應，并保障經營者的利益。要積極探索應對非正規經濟特征的規劃方法，創造更加包容、有活力和美好的人居環境。

對于非正規經濟正規化的政策制定，一方面要充分了解攤販的訴求，嚴格控制經營成本，把握經營規律，使得在空間改善之后攤販能獲得切實的收益；另一方面要避免過度商業化對經營成本的影響，在管理上既要保證異地正規化，又要遵循市場規律。要盡可能保持非正規經濟原有的市場規律，從位置選擇、服務設施的配置等方面予以保證。還要關注因異地搬遷經營不利的攤販，從經濟、政策等方面予以支持，使其實現再就業，減少社會不安定因素的產生。

參考文獻：

[1]? ?Lagos R A． Formalizing the Informal Sector： Barriers and Costs[J]．Development and Change，1995，（26）：111－131．

[2]? ?Sanyal B． The Urban Informal Sector Revisited：Some Notes on the Relevance of the Concept in the 1980s[J]．Third World Planning Review，1988，（1）：65－83．

[3]? ?薛德升，林韜，黃耿志．珠三角外向型制造業非正規部門的形成發展機制——以廣州獅嶺皮具產業集群為例[J]．地理研究，2014，（4）：698－709．

[4]? ?劉波，徐藹婷.我國非正規經濟投入產出表編制與應用分析[J].統計研究，2018，（6）.

[5]? ?黃耿志，薛德升.非正規經濟的正規化：廣州城市攤販空間治理模式與效應[J].城市發展研究，2015，（3）：7.

[6]? ?閆冰倩.非正規經濟的在地價值及空間引導研究——以臺北市南機場社區夜市為例[C].2018中國城市規劃年會.

[7]? ?孫曉.城市生活性街道非正規化商業現象分析評價與引導策略[D].南京：東南大學，2015.

[8]? ?寧一瑄，章征濤.我國城市非正規空間研究綜述和展望[C].城鄉治理與規劃改革——中國城市規劃年會.

[9]? ?柴定紅，賴亦明.農民工非正規就業的困境與對策研究[J].江西社會科學，2005，（10）：247-250.

[10]? ?魯冉冉.武漢高校周邊夜市空間研究[D].武漢：華中科技大學，2014.

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