辦理保護散葬烈士紀念設施行政公益訴訟案的思考

孫平

摘 要：保護烈士墓及相關設施對于弘揚紅色文化、傳承紅色基因具有重要意義，目前散葬烈士設施保護工作存在職責交叉模糊，保護管理不善，有損英烈尊嚴的問題。檢察機關應充分發揮行政公益訴訟職能，克服散葬烈士設施情況調查難、公益訴訟現場勘驗取證能力不足等困難，利用行政公益訴訟訴前程序，督促協調行政機關職能部門依法全面履職，維護散葬無名烈士合法權益，捍衛英雄烈士的榮譽和尊嚴。

關鍵詞：行政公益訴訟訴前程序 散葬烈士墓保護 協同保護

習近平總書記強調，“紅色資源是我們黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見證，是最寶貴的精神財富，一定要用心用情用力保護好、管理好、運用好”［1］。為加強烈士紀念設施等紅色資源保護，退役軍人事務部、最高檢聯合部署開展全國縣級及以下烈士紀念設施管理保護專項行動，要求發揮檢察監督和公益訴訟的作用，推動解決烈士紀念設施保護管理中存在的問題，促進全社會形成自覺保護烈士紀念設施，捍衛尊崇英烈的社會氛圍。

一、基本案情及辦案過程

山東省煙臺市牟平區是著名的革命老區，抗日戰爭以來，勤勞勇敢的牟平人民在中國共產黨的領導下，堅貞不屈，奮勇抗爭，先后組織發動了雷神廟戰斗、辛安山戰斗、二桂山戰斗和崮山巷戰斗等抗日戰斗。其中雷神廟戰斗打響了膠東抗日的第一槍。在長期的革命斗爭中，涌現了以楊子榮為代表的大批革命先烈，修建有楊子榮革命紀念館和端午山革命烈士陵園，但由于歷史原因仍有部分無名烈士散葬在牟平各地，茶棚戰斗殉難烈士墓和埠西頭無名烈士墓是其中規模最大的兩處，因位置偏僻，保護管理不善，烈士紀念設施面臨自然損壞和人為破壞的風險。

按照退役軍人事務部聯合最高檢印發的《關于開展全國縣級及以下列士紀念設施管理保護專項行動的通知》及山東省退役軍人事務廳聯合山東省人民檢察院印發的《關于開展全省縣級及以下烈士紀念設施管理保護專項行動實施方案》的要求，2021年7月，山東省煙臺市牟平區人民檢察院（以下簡稱“牟平區檢察院”）成立了由員額檢察官和專業技術人員組成的專門辦案組，對轄區烈士紀念設施開展專項監督。為有效推進專項行動，牟平區檢察院與牟平區退役軍人事務局建立聯席會議機制，調取了烈士紀念設施相關資料，安排專人實地查看烈士紀念設施保護情況。經調閱資料、現場實地勘察，查明兩處烈士紀念設施均存在管理不善的問題：一處埠西頭無名烈士墓（位于山東省煙臺市牟平區觀水鎮埠西頭村東南300米山坡上，面積5328平方米），共安葬抗日戰爭和解放戰爭無名烈士111名，一直由當地村民自發管理，周邊環境雜亂無章；一處茶棚戰斗殉難烈士墓（位于山東省煙臺市牟平區莒格莊鎮桲欏村東北1000米，墓區保護范圍約10500平方米），是2009年第三次全國文物普查時發現的文物點，2012年申報為市級文物保護單位，2015年申報公布為抗戰設施類省級文物保護單位，該烈士墓保護范圍內有無名烈士墓冢199座，設有茶棚戰斗殉難烈士碑，紀念碑載有烈士名錄46名，但部分已模糊，周邊環境保護管理不善。

鑒于烈士紀念設施同時也具有文物保護的特殊性，辦案人員又到牟平區機構編制委員會對相關職能部門進行界定，從而確定牟平區退役軍人事務局、牟平區文化和旅游局對埠西頭無名烈士墓、茶棚戰斗殉難烈士墓都具有行政監管職責。最終經過調查核實，牟平區檢察院認為散葬烈士墓保護管理不善，有損英烈尊嚴與榮光，應充分發揮公益訴訟訴前程序功能，及時督促相關行政部門履行保護職責。

為及時保護烈士紀念設施，牟平區檢察院適時啟動了公益訴訟磋商程序，通過意見交換，與牟平區退役軍人事務局就爭議事項達成共識。2021年8月6日，牟平區退役軍人事務局組織30余名黨員干部，本著讓英烈安息、親屬滿意的原則，歷經近16小時的挖掘、啟墓，高標準、嚴質量地將埠西頭無名烈士墓內111名烈士遺骸遷移至楊子榮革命紀念館烈士墓區，并舉行散葬烈士墓遷移暨烈士英靈集中安置儀式。

因茶棚戰斗烈士墓地具有文物保護的特殊性，牟平區檢察院與牟平區文化和旅游局進行磋商，牟平區文化和旅游局對職責問題持有不同意見。后經開展公開聽證達成文物保護共識，牟平區檢察院于2021年10月11日向牟平區文化和旅游局發出訴前檢察建議，建議對茶棚戰斗殉難墓中保護范圍內的茶棚戰斗殉難烈士碑、散葬墓等烈士紀念設施進行保護。牟平區文化和旅游局收到檢察建議后高度重視，采取與屬地政府簽訂保護協議、聯合開展宣傳教育等方式，切實加強文物保護工作。

二、案件辦理中的困難和解決措施

（一）散葬烈士設施情況調查難

1991年4月，山東省煙臺市牟平縣烈士陵園管理處成立，1995年1月改稱山東省煙臺市牟平區烈士陵園管理處，隸屬于山東省煙臺市牟平區民政局，負責烈士事跡的搜集整理，褒揚烈士、教育群眾等職責。2019年3月30日，依據《煙臺市牟平區機構改革方案》和《中共煙臺市牟平區委煙臺市牟平區人民政府關于煙臺市牟平區區級機構改革的實施意見》，牟平區退役軍人事務局負責烈士褒揚、紀念設施管理，依法承擔英雄烈士保護等相關工作；牟平區文化和旅游局負責全區文物工作。之后當地部門職責也重新進行了劃分，烈士設施保護的相關責任單位，已由民政部門劃轉至退役軍人事務局。辦案人員經與當地退役軍人事務局對接，根據先期的區直部門職責分工，烈士保護工作是由民政局負責保護，但當時《烈士褒揚條例》《中華人民共和國英雄烈士保護法》尚未出臺，相關保護措施并不完善，烈士設施管理保護工作尚不規范，對于先期的烈士設施保護情況，尚沒有相關檔案材料。加之山東省煙臺市牟平區莒格莊鎮桲欏村烈士紀念設施系由他處遷移至該地，當地老百姓對相關情況并不了解，給檢察機關的調查工作帶來頗大難度。

為了解決這一系列現實難題，更好調查散葬烈士紀念設施情況，牟平區檢察院與退役軍人事務局建立聯席會議機制，為解決英雄烈士保護工作中出現的問題進行聯合會商，研究部署英雄烈士保護工作事項，通過走訪、查閱牟平史志，咨詢黨史專家等完成了對縣級及以下烈士紀念設施，特別是對零散烈士墓管理保護情況的全面摸底排查，理清了埠西頭無名烈士墓和茶棚戰斗殉難烈士墓等散葬烈士紀念設施的歷史背景、烈士安葬等情況。

（二）公益訴訟現場勘驗取證能力不足

埠西頭無名烈士墓和茶棚戰斗殉難烈士墓兩處紀念設施，現場面積大，且均處于山區，沿線地形復雜。對散葬墓及周邊環境等情況進行固定證據，依靠辦案檢察官現場查看等常規手段對現場保護情況進行標識和測量是遠遠不夠的。

為了解決上述問題，搜集固定相關證據，辦案人員向本院檢察技術部門尋求技術支持。公益訴訟辦案檢察官向技術人員介紹了相關案情，對該案存在的問題進行了分析，并制定了調查方案。辦案人員與本院技術人員共同到現場進行了查看，技術人員立足實際辦案需求，充分發揮科技輔助辦案的作用，將先進、實用的科技融入辦案需要，探索采用無人機拍照、錄像、現場測量等空中、地面多技術融合，對墓地及周邊全景、墓地范圍圖等情況進行勘驗取證，形成電子數據及視頻資料，明確了兩處烈士紀念設施的保護范圍，固定了烈士紀念設施中烈士碑名錄部分模糊，烈士墓周邊環境雜草叢生，垃圾散落，散葬烈士紀念設施未得到有效保護和管理等證據情況。公益訴訟部門辦案人員向行政機關送達檢察建議過程中，經展示電子數據及相關視頻資料，讓行政機關工作人員更充分、直觀、全面看到了該處散葬烈士設施的現狀，引發共鳴，使行政機關更易于接受檢察建議并進行整改。

（三）多部門協調配合難度大

牟平區退役軍人事務局、牟平區文化和旅游局對茶棚戰斗殉難烈士墓都具有行政監管職責。本案中退役軍人事務局認為該烈士紀念設施屬于文物，若對現場進行修繕，應由文化和旅游局履行文物保護系列職責，遂向文化和旅游局發函，請文化和旅游局對該處烈士紀念設施的保護予以幫助和支持，確保烈士紀念設施周邊環境干凈整潔，營造肅穆莊嚴的祭奠、瞻仰、學習環境。牟平區文化和旅游局認為，烈士設施雖系文物，但該烈士紀念設施在鎮街管轄范圍，需要鎮街給予配合。

該案中烈士紀念設施同時也是文物，具有一定的特殊性，牟平區退役軍人事務局與牟平區文化和旅游局都具有相應的職責，雙方都需要協調配合，另外，烈士零散紀念設施牽涉面廣，需要在屬地鎮街的協助下共同推進。檢察機關為了破解監督難題，主動邀請當地退役軍人事務局、文化和旅游局、相關鎮街政府代表，以及人民監督員、人大代表召開聽證會，通過辦案檢察官對案情的介紹，同相關行政部門代表深入交流，聽取人大代表、政協委員的意見，進一步理順了相關行政部門的履職重點和方向，形成了強大的工作合力。牟平區文化和旅游局在收到檢察建議后，經過調研論證，與屬地政府簽訂保護協議，聘請了專職文物保護員；與屬地政府聯合開展宣傳教育，引導當地村民不隨意丟棄垃圾雜物；在烈士墓所在村成立保護小組，確定了義務保護員；建立文物保護聯系群，每月定期上傳實時照片，確保文物保護的有效性。同時，針對該墓地地處荒山，水土流失嚴重的情況，牟平區文化和旅游局編制了《茶棚戰斗殉難烈士墓修繕保護工程計劃書》上報山東省文化和旅游廳，積極爭取上級支持，確保墓地干凈整潔、莊嚴肅穆，讓英雄烈士受人敬仰，讓紅色基因代代相傳。

三、辦案思考

（一）注重協作配合

散葬烈士紀念設施一般地處偏僻、疏于管理，不便懷念瞻仰。檢察機關應充分運用訴前磋商與訴前檢察建議等程序優勢，加強與行政執法部門良性互動，與相關行政機關建立長效機制，推動問題有效解決。探索與退役軍人事務部門、屬地鎮街等部門建立英烈保護常態化協作機制，定期召開聯席會議，研究英烈保護事項，及時對發現的縣級及以下英烈紀念設施保護問題進行研判；與文化旅游部門建立文物保護公益訴訟協作機制，暢通辦案聯動、日常協作渠道。檢察機關與相關行政機關各自發揮職能優勢，協作配合，形成烈士紀念設施保護管理的工作合力，實現檢察監督的雙贏、多贏和共贏，取得良好社會效果。

（二）注重科技輔助辦案

無人機等先進技術應用于散葬烈士紀念設施勘察，破解了檢察官現場調查難、取證不直觀的難題。在公益訴訟案件辦理過程中，對現代科技運用具有現實的需求，檢察技術手段能夠為公益訴訟插上智慧的翅膀?？梢蕴剿鹘⒐嬖V訟大數據應用平臺，將大數據、“互聯網+”“人工智能+”等新技術新思維與檢察機關公益訴訟工作深度融合，建立與行政執法單位數據對接，能夠篩查出數據中可能存在損害公益的線索，辦案檢察官依據線索及時到現場使用無人機、快速檢驗設備等技術進行調查，有效提升辦案質量和效率。

（三）注重公開聽證

公開聽證是檢察機關提升司法公信力，實現檢察機關公益訴訟工作政治效果、社會效果、法律效果有機統一的有效途徑，通過推行公開聽證，有效提升檢察公信力，推進國家治理體系和治理能力現代化。散葬烈士紀念設施保護專業性強，相關部門職責交叉，通過公開聽證，能夠消除行政機關的疑慮，形成工作合力，助推社會公共利益有效保護。為更有效解決公益受損現狀，可以通過創新聽證模式、規范聽證程序，合理匹配聽證人員，優化聽證效果，增強檢察監督的針對性和時效性，提高公益訴訟社會認知度，形成公益保護的共識和合力。

*山東省煙臺市牟平區人民檢察院第四檢察部主任、一級檢察官［264100］

［1］ 習近平：《用好紅色資源 賡續紅色血脈 努力創造無愧于歷史和人民的新業績》，《求是》2021年第19期。