“私人檢察總長”理論對我國行政公益訴訟的借鑒意義

由佳田

摘 要：美國的“私人檢察總長”理論經過誕生之初對原告資格探討到正式納入立法予以明確、發展為公民訴訟形式等階段，逐步成為維護社會公共利益的重要訴訟理論，也是公民參與社會公共利益保護的有效途徑。我國當前公益訴訟制度發展過程中，應進一步借鑒“私人檢察總長”理論原告主體多元，通過訴前程序開展預防性公益保護，堅持行政權力優先原則等經驗，規避該理論存在的原告資格過度擴張，私人逐利性與公益保護價值追求相矛盾以及片面追求政治效果的弊端，促進行政公益訴訟制度更加全面發展。

關鍵詞：私人檢察總長 公益訴訟 原告資格 公民訴訟

黨的二十大報告在“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”一章中專門指出，“完善公益訴訟制度”，為新時代檢察公益訴訟工作擘畫了發展方向，具有里程碑意義。通過研究美國“私人檢察總長”的傳統判例，借助比較研究的視角與方法，分析“私人檢察總長”理論對我國行政公益訴訟的借鑒意義，同時對這一理論的不足進行剖析，有利于促進完善我國行政公益訴訟的制度設計和運行方式，為公益訴訟發展提供理論與實踐經驗。

一、“私人檢察總長”理論發展溯源

美國被認為是現代公益訴訟制度的發源地。在判例法為主要法律淵源的英美法系國家，行政公益訴訟最為著名的是“私人檢察總長”理論。公益“私人檢察總長”理論是美國環境公益訴訟制度的重要成就。［1］20世紀30至40年代，公益訴訟“私人檢察總長理論”正式確立的標志為美國聯邦第二巡回上訴法院審理的“美國紐約州工業聯合會訴伊克斯案”（Associated Industries of NewYork State v.lckes）。

“美國紐約州工業聯合會訴伊克斯案”發生于1943年，原告是美國紐約州工業聯合會，作為一家會員公司，其成員主要為紐約的工商業公司，并包含許多煤炭消費者。被告是掌管著煙煤交易定價職責的內政部長Ickes和煙煤部門的主任惠勒，該案的主審法官是弗蘭克（Frank）。原告紐約州工業聯合會代表眾多煙煤消費者要求審查內政部根據1937年煙煤法案授權所作的命令，該命令旨在提高紐約州煙煤最低價格，即每噸增加20美分，因這一命令造成煙煤消費者權益受損而向法院依法提起訴訟，要求法院進一步審查內政部提高煤炭價格的命令是否符合聯邦法律規定，并解決煤炭交易價格過高引發的消費者權益受損問題。內政部及其煙煤主管部門辯稱，原告沒有資格就該命令質疑，因為它不是利益受損的主體。法院審理過程中就原告（消費者）是否具有起訴資格展開爭論，法官弗蘭克在法庭中提出了私人檢察總長理論，“國會為了公共利益可以授權檢察總長對行政機關行為申請司法審查，也有權以法律指定其他當事人作為私人檢察總長”，法院在判決中詳細論述了這一理論的內在邏輯，并作出最終判決：“駁回上訴人（即煤炭消費者）反對煤價上漲的請求”的動議被否決，因為遵守《美國煙煤法》會損害上訴人的權利，而且被上訴人（內政部即煙煤部門）對于原告群體資格的質疑沒有任何根據。

這一判例認同了煤炭消費者、紐約州工業聯合會的原告資格，也標志著“私人檢察總長”理論正式在美國的確立定型。不僅明確了“私人檢察總長”制度框架下參與訴訟的目的和主體范圍，即其目的就是可以出于對公共利益保護的考慮進行訴訟，而且對于私人檢察長的身份合法性、合憲性進行了更為充分的闡釋。私人檢察總長也可以是與行政機關違法行為有實質性關聯的公民個人代表作為原告提起訴訟。即判決書中提出，“人們可能認為，一個可能因行政機關頒發的許可證而受到經濟損害的人將是唯一有足夠的利益的原告以起訴政府部門的人，并請求法院確認授予許可證行為違法，但國會有權授予這些相關公民以原告資格來起訴”。關于這些相關公民的限定，判決進一步指出，公民針對政府官員非法行為的起訴，如果沒有可審理的“爭議”，《美國憲法》第3條規定法院沒有管轄權，除非公民表明政府行為侵犯或即將侵犯其私人實質性利益，則公民的原告資格受到法律保護；這一判例還明確國會可指定司法部長（總檢察長）及政府官員擔任“私人檢察總長”提起訴訟，該案判決中載明“國會可以根據憲法授權自己的官員，如司法部長提起訴訟，以防止其他官員違反其法定權力，因為存在實際爭議，而司法部長在爭議中出于維護公眾或政府的利益的目的。同時，國會可以根據憲法頒布法令，指定其他公職人員來提起訴訟，授予任何非官方人士或指定的非官方人士提起訴訟，以防止官員違反其法定權力采取行動”。該判例也闡明其他主體也可以得到國會授權擔任“私人檢察總長”，如社會組織可被授權擔任私人檢察總長，對行政行為申請司法審查。判決中指出，“憲法并沒有禁止國會授權存在實際爭議的任何人，提起涉及這類爭議的訴訟，即使唯一的目的是維護公眾利益，這被授權的人就是私人檢察總長”。

通過分析上述判例，私人檢察總長訴訟既可以由特定國家機關提起，又可以由與被訴事實沒有直接利害關系、但有間接利害關系的普通公民擔任公共利益代表提起，為了防范政府官員采取違反法律規定權力的行政行為，政府官員、檢察機關、公民、社會組織都有權獲得國會授權，對行政違法行為進行監督并起訴，前提是法院經審查認為公共利益確實遭受損害，存在實際“爭議”，其原告范圍較為廣闊。這一案例對公益訴訟公民原告資格放寬是頗為積極的信號，20世紀60至70年代，美國《民權法案》中第一次加入了“私人檢察總長”理論，這一理論的發展逐漸達到高峰。70至90年代，這一理論逐漸轉變為公民訴訟形式，并在生態環境保護、污染治理和綠色發展等領域發揮出獨特作用；90年代以來，“私人檢察總長”訴訟在民眾權益保護、反壟斷等領域遭受一定程度的挑戰，表現為聯邦法院對訴訟范圍、訴前程序、原告資格等進行限制，其在司法實踐中的應用也隨之發生變化。

二、“私人檢察總長”理論的借鑒意義

（一）檢察機關作為行政公益訴訟的起訴人

“私人檢察總長”經驗能夠為檢察機關在行政公益訴訟制度中，承擔行政執法活動的監督者、行政機關履職的協助者等角色提供十分有益的借鑒。根據美國三權分立的憲政結構，聯邦司法部是美國政府的行政分支，由總統管轄，其法律地位與我國檢察機關作為憲法和法律所明確的司法機關、法律監督機關定位并不同。聯邦司法部長擔任總檢察長，其職權、地位與我國檢察官也不盡相同。有學者認為，由于中美政治體制上的差異，不應籠統地將聯邦司法部歸入行政或司法機關的范疇，而應具體考察其承擔的法定職責再分析?！翱倷z察長處于法律和公共政策的交匯點，其典型權力包括：提起民事訴訟；代表政府機構并辯護或質疑立法活動或行政活動的合憲性；……執行空氣、水污染和危險物廢棄法；處理刑事上訴和嚴重的聯邦、州范圍內的刑事訴訟?！保?］聯邦司法部具有類似于“準司法機關”的性質，雖然是政府的行政分支，但履行代表行政機關提起訴訟等司法職能。［3］因此，對于美國總檢察長代表公共利益起訴的經驗借鑒，重點并不在于作為司法權屬性的檢察權運行方面，不能將聯邦司法部與我國檢察機關同等視之而進行混淆，因為兩者的性質職能有很大不同。借鑒意義在于，在公共利益保護和社會治理領域，允許以法律形式賦予某種特定主體以代表國家職能的權力，在訴訟中承擔著國家和社會管理、維護社會公共利益的職能和責任。而我國檢察機關作為公益訴訟起訴人，符合檢察機關公訴機關、法律監督機關、公共利益代表人的憲法法律定位。

（二）行政公益訴訟提起主體應更多元

美國“私人檢察總長”理論指引下的公民訴訟對于擴張公眾參與，建立多元的訴訟主體機制有一定借鑒價值。我國行政公益訴訟制度的原告資格，僅有檢察機關被授權具有對行政機關履職進行監督的權力，而其他社會組織、公民個人沒有在法律上賦予其提起行政公益訴訟的資格。社會組織真正參與到行政公益訴訟中的可謂鳳毛麟角。同時，“私人檢察總長”理論可以為公民參與行政公益訴訟提供借鑒。相較于美國的公民訴訟制度，我國在公民提起行政公益訴訟領域法律供給相對不足，有學者提出，可以適度引入利益誘導為基礎的自益式“行政公益訴訟”（實質上是私益救濟）或民事公益訴訟來對沖主體單一的行政公益訴訟，即在立法和司法實踐層面鼓勵、倡導通過私益救濟方式保護公益，形成多元的公益司法保護機制。［4］

（三）訴前程序中開展預防性公共利益保護

20世紀90年代以來，美國法院逐步對公民訴訟設置了訴前告知制度，在提起公民訴訟前，“私人檢察總長”應當提前60或90天以書面形式送達聯邦政府獨立職能機構、行政違法行為所在州政府以及違法行為主體。如果送達之后的60天或90天內，相關政府部門積極采取行政行為有效制止違法行為、挽救公共利益，則政府的補救措施優先于公民訴訟，公民不可以再對政府提起訴訟，即使提起法院也將駁回。但如果相關政府部門接到書面通知后，仍不能及時糾正行政違法行為，公民就有權提起行政訴訟。訴前告知制度的借鑒意義主要有兩方面：

一方面，把握行政權力優先的原則。要優先推進行政機關行使行政權力保護公共環境利益，我國檢察機關行政公益訴訟應當是兜底性質的，處于生態環境公益保護的第二順位。公民訴訟的目的是補充和促進行政執法，只有在行政執法權怠于行使、違法行使前提條件下，公民才可以依法提起公益訴訟。在我國的環境保護、食品藥品安全等領域，公共利益保護更依賴于行政執法水平，類似于美國公民訴訟訴前告知程序，我國設置了督促行政機關履職的“訴前程序”，兩者異曲同工。但在司法實踐中，還應完善如行政機關已經糾正違法行為、明確并積極履行環保職責，檢察機關應當主動撤訴等處理方式，堅持行政權力優先原則，保持公益訴訟制度不越位、不越權的“謙抑性”。

另一方面，借鑒美國“私人檢察總長”經驗探索預防性公益訴訟。公益受損如環境污染與破壞問題一旦發生后續治理難度較大，因此在環境損害尚未發生前采取防范性措施杜絕損害的發生，可降低后續公益破壞后的治理成本。美國對于“環境損害”的認定并不要求環境利益侵害已實際發生，僅要求存在法律上環境利益損害風險或可能性即可提起公益訴訟。美國法律的實際損害的判定標準不是基于實體權利的判斷，而是基于法律利益的判斷。［5］這一預防性原則有一定借鑒意義，應在公共利益受損有高度可能性的預警和風險時，借助專家學者的專業研判，通過訴前檢察建議等第一時間督促行政執法機關履職，對政府或者侵害公共利益的主體行為進行早期干預和治理，促進行政公益訴訟對于生態環境污染、國土資源流失等的預防和訴源治理，實現“抓前端、治未病”。

三、借鑒“私人檢察總長”理論應規避的問題

如前所述，美國私人檢察總長理論及其公民訴訟形式在起訴主體、訴前程序等方面對于我國行政公益訴訟有借鑒意義。正如任何法律制度誕生都根源于其所處的社會政治經濟文化發展階段，“私人檢察總長”制度隨著美國的政黨制度的演變也在不斷調整。我國行政公益訴訟制度借鑒“私人檢察總長”經驗的同時，還需去其糟粕、規避弊端，才能適應本土土壤、走出中國特色公益保護之路。

一是原告資格的過度擴張導致私人訴訟泛濫。有學者提出，美國給予公民極大的自主權利，但這種把公益作為私益來保護的做法，也在一定程度上模糊了公益和私益的界限。［6］美國公益訴訟的原告范圍不斷擴大，如果對原告資格不加區分，誰都能夠隨便提起訴訟，容易造成濫訴進而浪費司法資源，引發案件量激增，降低社會治理的效率、不利于實現公共利益保護。

二是美國公民訴訟具有一定私人逐利特征，與公益訴訟保護公共利益的價值追求相矛盾。如“私人檢察總長”理論要求公民提起訴訟前必須有與訴訟相關聯的利益，美國在環境領域相關立法中均要求公民必須在個體權益受損的前提下提起公民訴訟，并建立了訴訟費用保障與激勵機制，如律師費由行政機關承擔等，這些規定增大了公民為維護自身利益、獲取各類賞金而參與訴訟的可能性，容易與“私人檢察總長”初衷是為了促進行政機關執法、保護社會公益相背離。不僅是律師費支付規則的改變，還包括公益性社會組織訴訟中追逐私有利益的事實，都說明普通公民與社會組織提起訴訟的目的與表達特定政治主張、追求物質利益等有較高關聯度。［7］美國的實踐說明：私人檢察訴訟利益驅動機制存在明顯缺陷，而且其合理性與美國較弱的執法力量有重要關聯。［8］這對我國行政公益訴訟有啟發性意義，如果公益訴訟起訴人都以私人牟利動機來提起公益訴訟程序，將阻礙制度的良性發展，因此在制度設計上應當注意規避以“賞金獵人”等物質性獎勵制度來激發各公益訴訟主體積極性、參與度的“飲鴆止渴”舉措。

三是美國“私人檢察總長”公益訴訟制度存在政黨制度的政治考量，在一定程度上片面追求政治效果，而破壞公益訴訟法律制度的穩定性。如，19世紀60年代的美國民權運動是孕育現代公益法的熔爐，是美國政治界與法律界合力推進的結果，對消費者權益保護、環境保護等發揮了重要作用。在“私人檢察總長”訴訟中，民主黨和共和黨對于原告資格有著不同的政策傾向。民主黨提名的法官對原告資格問題比較寬松、開明，而共和黨提名的法官更傾向于否決“弱勢群體”的原告資格。［9］20世紀60年代，在美國民主運動浪潮中，民主黨順應社會思潮擴大了公民訴訟原告的參與范圍，而隨著20世紀90年代共和黨占據了美國國會多數席位后，又進一步否定了之前的私人檢察訴訟制度，對于過去的“私人檢察總長”相關立法進行部分否定，特別是在原告資格、訴訟范圍、訴訟程序等方面設置了諸多條款，限制制度的發展。這一轉向與司法機關的立場轉化具有相關性，是由美國兩黨制的政治體制特點所決定的。我國行政公益訴訟制度在發展過程中，要堅持黨的絕對領導，沿著中國特色社會主義法治道路前行，有效發揮監督行政、維護公益方面的治理效能，實現政治效果、社會效果、法律效果相統一，切實推進國家治理體系和治理能力的現代化。

*最高人民檢察院辦公廳咨詢委員處干部，中共中央黨校（國家行政學院）博士研究生［100726］

［1］ 參見侯佳儒：《環境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，《交大法學》2015年第4期。

［2］ 徐卉：《通向社會正義之路：公益訴訟理論研究》，法律出版社2009年版，第170頁。

［3］ 參見李艷芳、吳凱杰：《論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位——兼評最高人民檢察院〈檢察機關提起公益訴訟改革試點方案〉》，《中國人民大學學報》2016年第2期。

［4］ 參見楊建順：《〈行政訴訟法〉的修改與行政公益訴訟》，《法律適用》2012年第11期。

［5］ 參見張輝：《美國公民訴訟之“私人檢察總長理論”解析》，《環球法律評論》2014年第1期。

［6］ 參見陳嬋：《論環境行政公益訴訟的利益范疇與原告資格的確立》，《黑龍江教育學院學報》2012年第1期。

［7］ See John C.Coffee， Jr.Rescuing the Private Attorney General： Why the Model of the Lawyer as Bounty Hunter is Not Working. ［J］.Maryland Law Review，1983.

［8］ 參見劉藝：《美國私人檢察訴訟演變及其對我國的啟示》，《行政法學研究》2017年第5期。

［9］ C.K.Rowland，Bridget Jeffrey Todd，Where You stand Depends on Who Sits：Platform Promisesand Judicial Gste keeping in the Federal District Courts， 53 J.Pol.175，178-183（1991）.