從行政鏈角度探究高科技產業的政策制度設計

王睿青

（山西智創城科技發展有限公司）

高科技產業是提高自主創新能力和建設創新型國家的根本動力，對國民經濟的發展意義重大?！霸谛碌臅r代，要堅持綠色化和智能化兩個方向，依靠改革和創新兩大動力，構建國內國際雙循環的發展新格局，從高速發展向高質量發展轉變?！敝醒肫髽I智庫聯盟創盟副理事長兼秘書長彭建國提出，高科技企業將成資本市場創新發展新力量。大力發展高科技產業是我國做到高質量發展，確保經濟騰飛和低碳環保都能實現的重要途徑，是完成碳達峰碳中和等一系列目標的必然選擇。而高科技產業每一階段的發展都離不開政策支持和引導，從行政鏈的角度分析促進高科技產業發展的手段，進而探索對高新技術開發區和改革示范區等制定有針對性指導意義的政策，對于政策制定和戰略設計有重要的參考價值。

一、高科技產業的特點

（一）知識、技術含量高

高科技產業的最顯著特征就是其名稱里的“高科技”，作為知識密集型產業，高科技產業是依靠先進的科學技術作為基礎進行生產和服務的產業，該行業的科技人員比率和科研投入比例都遠高于其他產業，其特點就是生產工藝和生產手段都是基于專業壁壘較高的先進科技水平。

（二）人才、研發投入大

由上述“知識、技術含量高”的特點帶來的就是高科技產業投入較大的另一特征。具體而言體現在高科技人才投入和高科技技術研發投入兩方面。高科技產業要求的超前性、創新性、尖端性需要在人力物力上的高額投入。作為稀缺資源，高科技產業的高端科研人員是支持產業進步的中堅力量。同時，研發需要的高精尖儀器設備、實驗廠房等都是需要大量的資金投入。

（三）風險、不確定性強

研發是高科技企業的核心競爭力，但研發的過程存在很強的不確定性，一般來說，眾多科技實驗項目都有研發時間長、投入資金高、技術轉化難的各種風險。一項新的科技成果從開始研發到研發成功再到能真正投入市場產生經濟效益的過程中每一個環節都具有極高的風險性。技術研發過程的失敗風險、技術轉化的市場風險、科研過程的管理風險、研發經費的資金風險等等，都是高科技產業在創新生產的過程中不可避免的。

（四）投資回報、盈利高

高風險意味著高收益，對于高科技產業來說，其成果研制出的科學技術和新型產品都是具有高創造性的。高創造性的技術和產品在一定的時間段具有技術和產品的壟斷能力。在市場經濟條件下，高需求的壟斷產品意味著超額利潤，在科研技術成功轉化后，相較于前期投入，收益會有十幾倍甚至百倍的增長。所以在風投企業的眾多風投項目中，一個成功的項目創造的超額利潤足可以覆蓋其他不成功項目的投入帶來的損失。

二、行政鏈對科技管理的手段

對于高科技企業而言，行政鏈的管理手段是依靠科技管理實現的。高科技產業的行政鏈主體組成包括從事科技發展和技術管理的各級政府、各類科技相關的行業協會、NGO等社會團體。高科技產業的行政鏈客體組成包括高科技企業、高校和科研機構、科技孵化類平臺、科技咨詢類平臺、科技風險投資基金、知識產權類等各類科技中介機構?？萍脊芾硎钦源龠M國家的科技發展和技術進步為目的，采取的規范、激勵各類創新主體的初期引導、過程管理和結果決策。在實際的管理過程中，高科技產業的科技管理手段主要是由直接手段和間接手段組成。

（一）高科技產業科技管理的直接手段

科技管理的直接手段是指行政鏈的主體對行政鏈的客體研究、經營等行為進行直接干預和管理，具體來說有配額制、許可證制、審批制、政府投資等方式方法。采取直接手段進行管理效果相較于間接手段立竿見影，但決策層的宏觀規劃和頂層設計需要遵循市場規律且科學謹慎，以防過度干預造成的破壞市場規律和秩序不穩定等問題。這些政府部門的直接干預行為可以對高新技術產業中有限的資源進行更有利于產業健康發展的分配，調整供需矛盾，保護好尚在初期階段的各類高技術企業。通過政府政策干預、財政資金支持等手段，培育和壯大符合我國乃至世界需要的高科技產業。

（二）高科技產業科技管理的間接手段

科技管理的間接手段是指通過行政指導、信息服務、財政政策、金融政策、政府采購、科技政策、產業政策、知識產權政策等各種間接影響科技管理客體的手段，以保護高科技產業的健康有序的高質量發展。這些間接手段的共同特征是非強制性、靈活性、溝通協調性和選擇接受性。是建立健全服務型政府在科技管理方面的重要體現，是科技管理在行政鏈上的主體和客體之間的平等協商對話。例如，通過政府等相關部門提供信息服務，及時向市場各類主體傳遞政務信息、決策信息等，提高政務公開透明和社會各界的民主參與。通過科技管理的稅收調節，減免高科技新興產業的稅收，對于相關產業的從業人員以稅收激勵和資源傾斜，通過財政手段間接調整社會的資源配置。

三、高科技產業政策制度設計建議

（一）科技政策

科技政策是行政鏈在高科技產業實現科技管理的戰略定位，是政府行使其在特定時間、地區、科技任務的頂層設計和指導方向?？萍颊叩闹贫?，關乎我國整個高科技產業的發展路線，關乎我國創新型工業化道路的長期規劃，對提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐意義重大。對于我國的高科技產業的科技政策有以下幾方面建議：

1.推進產業鏈創新

通過突破卡脖子技術、創新分工、一體化協作等方式，使產業結構更加合理化，進而實現產業結構的良性螺旋式進化，帶動經濟整體進步。在產業鏈創新中，生產端有以下幾個重點：優先發展重點技術領域，針對技術瓶頸資源傾斜；對于優勢技術資源，要掌握話語權，參與國際“游戲規則”的制定，加強我國企業對產業鏈的控制權；構建國際領域的政府、企業、科研機構的全方位合作；同時成立連接市場和技術的新型研發機構，強化吸收、轉化技術成果的能力；加強技術成果的知識產權保護，建立保護創新者的政策措施。供應端有以下幾個重點：整合全產業鏈上的各類主體，建立跨部門管理路徑；把技術優勢轉化為規模優勢，降低創新產業的產品成本，加大市場占有率和競爭力。

2.加強技術擴散創新

高科技產業中技術的轉播對于整個產業的發展起著加速器作用。如何推動行業共性的技術傳播，減少地域、行業、政策壁壘，是行政鏈需要探索解決的重要課題。以政策激勵行業的整合，采用淘汰制篩選不同賽道上的優勢企業，并進行產業鏈的上下游戰略性重組，以全局觀進行延鏈、補鏈。對于創新技術，加強對其傳播、學習、替代，擴展新技術的使用領域，先試點再推廣，縮短技術傳播路徑和時間。提升經濟自由度，重點扶持和發展有競爭潛力的創新主體，并把成功案例進行總結和推廣。

（二）財稅政策

由于高科技產業的高風險性和高資金需求等特征，行政鏈發揮其科技管理職能的重要手段之一就是財稅政策。財稅政策包括收入政策和支出政策兩個方面。收入政策主要有稅收政策和國債政策等，支出政策包括直接資助、政府采購、財政擔保、財政貼息等。結合我國實際，對于財稅政策提出以下幾點建議：

1.提高政府對R&D經費的投入

對于基礎性研究和競爭前的共性關鍵技術這類風險大、時間周期長的投資，主要是依靠政府的直接資助。據《全國科技經費投入統計公報》（2020）數據顯示，2020年全國R&D經費投入總額是24393.1億，強度為2.4%，其中基礎研究經費投入為1467億，占總R&D經費比重的6%。而且基礎研究的經費主要來源是政府的財政支出，如國家的自然科學基金和社科基金等。這個投入規模的硬性約束以及現有的基礎研究人才隊伍規模，決定了我國在短期內科技基礎研究只能采取有限擴張和精準突破。充分發揮政府科技資金的引導和杠桿作用，不斷提高政府對R&D經費的投入，增加R&D在GDP的占比，是我國高科技產業在國際科技競爭中實力提升的關鍵，是國家創新力的基礎支撐。

2.找準財政投資渠道的導向性

對于處于不同發展階段的高科技產業，投資資金來源應更有針對性。對于高科技產業高收益回報的特性，社會資金會集中在市場前景較明亮、技術成果轉化市場價值初具條件的領域，支撐補充行業發展的資金。而對于長期重大基礎性技術的科學研究，社會商業投資資金稀少，應主要依靠財政的直接支持，例如發行專項國債等方式進行長期資金支撐；行政鏈對于高科技產業要改革和創新其投資資金的管理機制，以政策為引領，以市場為導向，找準符合市場規律的科技立項、經費管理、考核標準等機制政策，充分發揮市場的資源配置作用。

3.不斷升級完善稅收政策

稅收政策根據我國高科技產業實際發展情況作出不斷地升級和完善是十分必要的。符合產業發展規律的稅收政策更有利于科技成果轉化、高科技技術產業化。目前，針對我國高新技術企業的稅收政策正在不斷完善，例如將生產型增值稅轉變為消費型增值稅，消除在高科技企業購買專業性設備、科技成果轉讓過程中的重復征稅的環節。針對我國高科技產業稅收政策中精準性較低、與其他稅收優惠政策之間統籌性較差等實際問題，我國現行的針對高新技術產業稅收優惠的政策目標應由關注數量和速度轉變為關注質量和水平上，為了更精準地找到適合不同高科技產業稅收政策，應該加強專業化調研，細分高科技企業的專業領域，做到精準施治。

（三）金融政策

金融政策支持高科技產業發展的主要手段是通過一系列的金融工具和金融支持政策，解決高科技產業融資難的狀況。為改善高科技企業的融資窘境，政府應通過政策引導，吸引社會資金和商業銀行對其投資的興趣，從而解決高科技產業在其各個發展階段的資金短缺現象。對于我國的高科技產業的金融政策有以下幾方面建議：

1.充分發揮風險投資的作用

風險投資是高科技產業的技術進步和產業創新資金支持的重要來源，尤其是對于中小型科技企業、初創企業，風投在其生產過程中往往具有“兩棲”屬性：即提供資金又參與公司管理。這就要求政策制定部門建立健全更加創新靈活的風投管理機制，甚至可以由政府出資成立相關的風投基金，針對本地高科技產業進行扶持。同時，為了資金更好地被使用，應引導風投基金管理者更懂產業、善經營，培育、引入一批經驗豐富的風投專家。在風險投資基金的退出方式上做更多探索，并積極推進產權交易市場的健全法制，使得風投資金在退出時有更多選擇。

2.以科技擔保公司的形式間接擔保

由于高科技企業在初創期具有風險和收益的不對等特點，商業資金很難主動投入，政府可以成立科技擔保公司，設立專門支持初創階段的高科技企業的擔?；?，間接地為其資金做擔保。同時撬動更多的商業資金進行投資。也可以適當提高針對高科技企業的貸款利率，超出正常利率的部分由政府承擔，從而促進銀行貸款的積極性。

3.引導商業銀行的信貸傾斜政策

加強科技信貸的授信支持，對于符合程序、有擔保支持的貸款申請要優先審批?？梢越ｍ椯J款，設立專業性標準，針對符合條件的高科技企業專項申請，以保證科技貸款的資金充裕。對于有重大戰略意義的科技項目，建立專門的貸款優惠政策和貸款綠色通道。例如可以替代國外技術，減少因技術專利對我國企業的制約的項目，應加大貸款的傾斜力度，提升貸款效率和貸款優惠。

（四）產業政策

高科技產業在不同產業領域的自身特點不盡相同，抓住產業特點，組織熟悉產業的管理人員進行政策制定和運營管理，做到精準施政，加快培育產業集群生態建設，不斷優化產業鏈。對于我國的高科技產業的產業政策有以下幾方面建議：

1.鼓勵產業集群的整合發展

以行業龍頭企業為引領，加快培育一批具有自主創新能力的上下游企業，形成完整的產業鏈。發揮政策指引作用，整合相關產業資源，引入產業基金，全方位配套服務，推動企業成為高科技創新的主體。對有技術的專業人員支持提供股權激勵政策，以靈活的體制管理科技人員，吸引更多有專業經驗的科技人員加入產業集群。同時，鼓勵圍繞產業集群突破體制機制障礙，成立產、學、研一體化的產業技術聯盟，推動產業集群的資源整合。

2.以孵化器為載體推進產業的創新體系建設

在科技企業的成長階段中，萌芽期和初創期是企業的生存關鍵期，這一階段的企業需要孵化器等完善的創新體系支持才能較好的生存下來。孵化器為這類企業提供初期的、價格低廉的工作場所，以及符合企業發展階段的配套服務，例如政策咨詢、共享會議室、法律顧問、風投創投基金等。待企業突破“生產線”走向“發展線”的時候，走出孵化器進入產業園，給科技企業更大的發展空間。建立完善的孵化器創新系統，制定合理的孵化器運營指標，合理使用政府補貼，根據孵化器的運營需要投入到運營團隊專業建設、財稅咨詢等企業基礎運營知識的專業培訓等工作。建立以專業服務特定產業的孵化器，組織了解產業的專業運營團隊，找準產業鏈特點，提升專業化服務水平，提升入孵企業的畢業率。

四、結語

當前社會對能源和資源的需求不斷攀升，高科技產業的發展對于世界經濟的發展有著責無旁貸的歷史使命。在國家創新驅動發展的戰略推動下，通過行政鏈的創新和完善，找尋市場經濟的游戲規則，刻畫產業鏈條，明確產業重點，探索產業創新模式，通過不斷探索適合當前經濟和社會發展階段的科技政策、財稅政策、金融政策和產業政策，引導和支撐高科技產業的健康發展，抓住時代機遇，為國家強盛奠定重要的科技支撐。