中國區域經濟發展和區域政策的國際比較

龐玉萍,何 琳

(鄭州大學 商學院，河南 鄭州 450001)

1 引 言

新中國成立70多年尤其是改革開放40多年來，我國區域經濟發展取得了巨大成就，并探索出符合中國國情的區域發展道路。眾多學者梳理總結了新中國成立以來區域經濟發展的歷程和所實施的區域政策，這些文獻對系統認識中國區域經濟發展和區域政策做出了貢獻[1][2][3]。但遺憾的是，很少有學者從國際比較視角探討中國區域發展和區域政策。本文試圖通過國際比較來探索中外區域發展和區域政策的異同點，發現區域發展中共有的集聚擴散規律和中國的自身特色，為未來區域發展和區域政策提供指導，同時為其他發展中國家提供啟示。

國際比較要解決的第一個問題是如何選取時間段。發達資本主義國家從第一次工業革命算起已經發展了二百多年，而新中國成立70多年，改革開放才40多年，選取哪一時間段才具有可比性，這是一個問題。這里根據研究主題，選取國民經濟發展相似的階段，即為工業化城鎮化快速發展的階段，如美國大致選取1861—1950年，日本選取“二戰”后到20世紀80年代，韓國選取1955年到20世紀90年代①。國際比較要解決的第二個問題是選取比較對象。這里選取與中國情景比較相似的日本、韓國作為主要比較對象，因為日韓與中國同是東亞國家，人口密度較大，且工業化、城市化起步較晚。

2 研究的理論基礎

區域經濟發展具有內在的規律性，這一規律在各國的區域發展過程中均有呈現。從現有文獻看，在時間維度上，在經濟發展的不同階段呈現出不同的區域特征。威廉姆遜的倒U型理論展示了不同發展階段一國區域差異的變化，弗里德曼的空間演化模型解釋了一國如何隨著工業化階段的不同其城市區域空間結構的變化。在橫向維度上，相似發展階段的國家呈現出相似的區域發展規律。如中國20世紀70年代末至20世紀90年代的高速發展階段，與日本、韓國在二戰后50年代至七八十年代的高速增長階段相比較，呈現出許多相似的區域發展特征。

通過區域實踐總結出來而且被廣泛運用的理論還有增長極理論(growth pole)、循環累積因果原理(circular cumulative causality)、核心—邊緣理論(core-periphery theory)、梯度轉移理論(gradient transfer)和新經濟地理理論(new economics geography，NEG)等。

3 中外區域發展和區域政策的共同特點

根據弗里德曼的空間演化模型[4]，在前工業化時期，生產力水平低下，以手工制作或家庭作坊為主，人口相對均勻分散，區域間是均質的；在工業化初期，隨著工廠和機器大生產的出現，某個行業或地方經濟快速增長，不斷吸引其他部門或外圍地區的要素向其集聚，成為增長極，并在循環累積效應的作用下不斷發展壯大，區域間發展差距出現并逐漸拉大，出現核心—邊緣區空間結構；在大工業化階段，隨著增長極實力的增強，其極化效應轉變為擴散效應，經濟活動開始向腹地擴散，其他地方也出現了新的經濟中心，區域差距達到頂峰后開始縮小，區域空間呈現規模不等的核心—邊緣區；在后工業化階段，生產力水平高度發達，區域間分工合作，經濟聯系密切，空間呈現網絡化結構，區域間差距進一步縮小，區域走向高水平的均衡化。

可以看出，在不同階段，區域經濟發展會呈現出不同的特征，如增長極的出現，區域經濟發展的不平衡等，而這些特征的背后是生產要素的集聚與擴散、就業和人口的遷移、城鎮化等。這些特征在英美等發達資本主義國家出現過，在二戰后的日本、聯邦德國、韓國，甚至一些拉美國家和地區也都曾出現過，同時各國政府也相應地采取了不同的區域政策進行干預，促使區域經濟均衡、可持續發展。

3.1經濟活動的空間集聚和分散的特征

經濟活動的空間集聚和擴散是最重要的區域發展形態，在經濟發展的不同階段空間集聚和擴散分別占據主導地位。在工業化初期和大發展時期，經濟活動以空間集聚為主，這時各國都集中力量發展基礎雄厚、邊際生產率高的地區，將這些地區作為優先發展的重點地區。在“極化效應(或回波效應)”的作用下，生產要素和經濟活動進一步向這些地區集中，形成了良性的累積因果循環，這些地區成為經濟高速發展的集聚區。

集聚區的不斷發展，經濟規模的擴大，也帶動了外圍地區原材料、農產品、就業等市場的擴大，即產生了“擴散效應(或涓滴效應)”；同時，當經濟發展到一定階段，經濟活動在少數幾個地區過分集聚，就會導致集聚負效應和“膨脹病”：人口交通擁擠，地價高漲，污染嚴重等。若想保持區域和國民經濟的高速發展，就需要對集聚區經濟結構進行轉型升級，調整經濟活動的空間結構，開發新的地區，促進經濟活動的擴散。

工業化階段的空間集聚和后期空間擴散的區域形態特征在日本、韓國、中國等國家都曾出現過。

3.1.1工業化中前期的經濟空間集聚

工業化中前期，經濟高速增長，經濟活動的空間集聚顯著增強，一些地區因其獨特的區位優勢或工業基礎率先發展起來，如日本的太平洋沿岸工業地帶，韓國的京仁、東南沿海地區，中國的珠三角、長三角地區等。

(1)日本的經濟空間集聚。日本的太平洋沿岸工業地帶是在二戰前京濱、阪神、中京和北九州四大工業地帶的基礎上發展起來的，這四個地區原有的自然條件和工業基礎較好，在被選定為優先發展區域之后，生產要素進一步集聚，經濟快速發展，并向周圍擴張?！岸稹焙笕毡窘洕饾u進入高速發展時期，日本的工業、人口和國民收入迅速向三灣一海地區(東京灣、大阪灣、伊勢灣、瀨戶內海)集聚，形成了太平洋帶狀工業地區。到20世紀70年代，在長達1000多公里，共計16個縣，占全國總面積23.9%的工業帶上，集中了工業從業人數的67.2%，工業產值的75.1%和國民收入的65.3%，大型鋼鐵聯合企業設備能力的95%以及重化工業的85%[5]。

(2) 韓國的經濟空間集聚。韓國從20世紀60年代初進入工業化高速增長時期，京仁和東南海岸具有較好的工業基礎，因此人口和產業多向這兩個地區集聚。京仁區域以漢城和仁川為中心，漢城以輕紡工業為主，仁川以重工業為主，該區域工業產值占全國的一半。東南沿海工業區以釜山為中心，是韓國進口原料與出口產品的最大城市，擁有化學工業、造船工業、紡織工業等部門。

(3) 中國的經濟空間集聚。中國改革開放40多年來逐步形成了三大經濟集聚區，即京津冀、長三角和珠三角三大城市群(或城市連綿區)。這些地區因其區域優勢、工業基礎較好成為改革開放初期國家政策重點支持發展的地區，經過20世紀八九十年代的高速發展，東部沿海地區成為經濟發展最為活躍、發展速度最快的地區。在1978—2010年間，中國的GDP總量增長了20倍，年均增長9.91%；而東部沿海省份的經濟增長率在過去30多年中一直高于全國平均經濟增長率，其中，廣東省增長率最高，GDP 總量增長了58倍，年均增長13.54%。到2015年，三大城市群占國土面積的6.4%，集聚了3.2億常住人口，約占全國人口的23.3%，實現地區生產總值26.72萬億元，約占全國GDP的39%[6]。

3.1.2工業化后期的空間擴散

經過20多年的高速發展，到20世紀70年代后期，日本太平洋帶狀地區出現了區域“膨脹病”，同時，其他地區出現人口流出、經濟逐漸衰落等現象，各地區經濟發展嚴重不平衡。這種情況迫使日本政府重新調整了工業布局，推行工業分散布局的策略，在“第三次全國綜合開發計劃”(1976—1985年)中，日本政府提出了促進工業分散的方針政策，并制訂了具體分散計劃。

韓國經濟在經歷了20多年的高速發展之后，也同樣出現了區域發展不平衡的情況，首都圈出現“膨脹病”，而其他地區出現了經濟蕭條。在“第二次國土綜合開發計劃”(1987—1991年)中，韓國政府提出工業布局分散的指導思想：均衡開發國土，搞活地區經濟。新的工業布局方針包括：嚴格控制首都圈內的新國土開發；發揮各地方的增長潛力，發展地方工業；放寬地方土地利用限制，加強稅收、金融、產業等方面的支持。

中國在20世紀90年代后期同樣也出現了區域差距過大、發展不平衡的情況。東部地區GDP在全國比重上升的同時，中西部占比在下降，1978—1995年間東部地區GDP占全國的比重由52.4%上升到59.4%，而中部地區由30.7%下降到26.5%，西部地區由16.9%下降到14.1%。從人均GDP來看，在1978—1995年間，東西部地區的比值由1.75 ∶1擴大到2.31 ∶1 ，到1999年末，擴大到2.39 ∶1[7]。為解決區域間差距越來越大的問題，1999年9月，中共十五屆四中全會正式提出“西部大開發戰略”，之后相繼提出“振興東北老工業基地”“促進中部崛起”等區域戰略和一系列措施來促進區域協調發展。

綜上可以看出，中國的區域經濟發展歷程，和日本、韓國一樣經歷了經濟的地區集聚和擴散的過程。

3.2人口遷移和城市化特征

工業化的快速發展和生產要素的集聚必然導致農村人口向城市遷移，即城市化的快速發展。

3.2.1伴隨工業化進程的人口遷移和城市化特征

在日本，二戰后至1973年經濟高速增長階段，雖然人口的自然增長率是下降的，但在這一時期發生了大規模的人口遷移，三大都市圈地區(東京圈、大阪圈和名古屋圈)人口呈現凈流入。1955—1973年間，三大都市圈人口凈流入約850萬人，其中1960—1965年人口流入達到峰值，這期間流入三大都市圈的人口高達300萬人，約占人口凈增加額的一半。三大都市圈占全國總面積不到1%，人口卻占到42%，呈現人口過于密集的現象。與此同時，約有25個縣人口減少，出現人口過疏的情況，導致當地經濟的發展受到嚴重影響[4]。

日本政府意識到了這個問題，在第一次(1962年)、第二次(1969年)“全國綜合開發計劃”中都以促進工業分散布局、解決人口分布的過密過疏問題為目標，事實上，這兩個計劃并沒有從根本上扭轉人口向大城市集聚的局面。在1977年的“第三次全國綜合開發計劃”中，日本政府選擇了“定居圈”的開發方式，不但要分散工業布局以振興地方經濟，還要在農村、山村、漁村等這些落后地區發展教育、文化事業，完善醫療設施、交通和通信網絡設施等，使當地居民不僅能找到工作，還可以享受過去只有在大城市才能享受到的生活條件?！岸ň尤Α遍_發模式收到了效果，人口向大城市集聚的勢頭得到控制。地方中心城市人口增加，1975—1980年間，縣政府所在地的人口增加了7.3%，鎮的人口增加了2.8%，而在同時期，大阪圈、名古屋圈的人口流出超過流入，東京圈的人口遷入急劇減少[4]。

伴隨著工業化發展和生產的空間集聚，中國城市化也快速發展，人口向城鎮遷移，向東部沿海地區流動。1978年中國的城鎮化率是17.92%，到2000年城鎮化率達到36.22%，2010年達到49.95%。盡管城市政策一直在控制大城市規模，但大城市人口一直在增長，如北京地區的常住人口從1978年的871.5萬人，增長到2000年的1363.6萬人，2011年突破2000萬。中國人口遷移還有一個明顯特征就是內陸地區向東南沿海經濟發達地區流動。②

隨著國家區域協調政策的實施，2004年之后，中西部流動人口向東部轉移的數量逐漸減少，但是人口向東部流動、向城市轉移的趨勢依然沒有改變。

與日本等其他國家不同，中國的人口遷移和城市化具有鮮明的特征。

(1)出現“農民工”群體和“半城市化”現象。由于受到戶籍的限制，由農村流出的剩余勞動力形成了特殊的流動人口群體，即農民工。他們呈現季節性的遷移，每年春節放假時回到農村，春節過后，外出務工。中國農民工群體一直保持在2.0億—3.0億人。農民工群體的存在使中國城市化呈現出“半城市化”現象。

(2)中國城市化過程中始終存在城鄉差距問題。盡管城鄉一體化和城鄉協調發展是我國區域政策中的重點，但是，城鄉二元結構局面并未解決，城鄉差距一直存在。從城鄉居民收入角度來看，20世紀80年代初，城鄉居民收入比處于最低值1.71(1984年)，90年代在2.4—2.8之間震蕩，進入2000年之后，城鄉收入比迅速擴大，2002為3.11，2003年達到3.23[8]。2010年之后城鄉收入差距逐漸縮小，但在其他方面如教育、醫療、就業等，農村與城市之間的差距更大。

3.2.2大城市在地區經濟發展中起到重要作用

在工業化和城市化快速發展的同時，城區、產業和居民向外圍擴散，在大城市周圍形成了若干中小城市，這些城市與中心城市形成一個經濟密切聯系的有機群體，即城市群(或都市圈)，若干城市群相互連接，形成地域上更大規模的城市連綿區(或連綿帶)。在日本形成三大都市圈，在韓國形成首爾都市圈，在美國形成了東北沿海地區的都市連綿區(Megalopolis Area)。大城市及以其為中心形成的城市群在國民經濟的高速增長中起到了重要的作用，成為各國經濟的支柱。

中國的大城市和城市群在國民經濟發展中也同樣發揮著舉足輕重的作用。2015年，長三角城市群以2.2%的國土面積集聚了全國10.9%的人口，貢獻了全國19.7%的國民生產總值；2017年，京津冀、長三角、粵港澳灣區三大城市群以不到8%的國土面積，貢獻了全國近40%的GDP，產生了6成以上的上市公司，這些地區成為中國經濟最具活力、最具創新力的地區[6]。

3.3老工業區的改造調整是區域發展面臨的重要課題

隨著工業化的發展，一些傳統產業逐漸出現衰退，新興經濟出現，區域經濟面臨轉型升級的問題。如何調整改造老工業區，使其重新煥發生機，是許多國家面臨的問題。其中德國對魯爾工業區的改造調整是一個比較成功的案例。

德國魯爾區曾是德國最大的工業區。進入20世紀50年代后，相繼出現煤業危機、鋼鐵危機，地區經濟發展下滑，面臨衰退。經過對傳統產業進行重組合并、技術升級改造、發展新興產業、加強產業界與科技界的合作等一系列措施，魯爾區的經濟結構發生了顯著的變化，第三產業比重從29.8%提高到45%以上，尤其是金融業、服務業增勢迅猛，魯爾地區成為一個綜合性經濟發展區[5]。

中國的老工業基地同樣也面臨著改造升級的問題。以東北三省為代表的老工業基地在建國初期和改革開放前為國家經濟建設做出了重要的貢獻，隨著改革開放的深入，社會主義市場經濟體制的逐步確立，老工業基地的問題凸顯出來：國有經濟比重偏高，體制機制僵化；設備、技術老化；產業結構不合理等。2003年國家提出實施東北地區等老工業基地振興戰略之后，對老工業基地進行改造調整，取得了一些效果，產業結構有所優化，地區創新能力提高。1999—2010年東北地區實際GDP的增長率達到11.8%。但是，2011年后，東北地區經濟增長率又逐年下降，2011—2016年的平均增長率僅為3.1%。東北地區老工業基地轉型升級的問題仍需探索。

3.4國家對區域經濟發展的干預和區域政策

從世界各國經濟的發展過程來看，政府對區域經濟發展的干預和區域政策在促進區域經濟發展中發揮著巨大的推動作用。市場機制導致區域經濟發展不平衡，區域間發展差距越來越大，這時，各國政府會出臺各種區域發展政策進行干預，對落后地區進行援助或補貼，引導生產要素的流向，促進區域平衡發展。

美國為保證“西進戰略”的貫徹實施，制定了“田納西河流域開發法”“阿巴拉契亞開發法”等專門的法律。歐盟1999年推出“歐洲空間發展展望: 歐盟領域的均衡與可持續發展”計劃，對未來歐洲的空間發展進行了規劃；日本“二戰”后進行了七次全國性綜合國土規劃，從促進經濟集聚到促進工業生產分散，再到多極型國土構造，隨著發展階段的不同，對經濟空間進行了詳細的規劃指導。我國區域發展過程也明顯受到政府規劃戰略的影響，從沿海傾斜的優惠政策到西部大開發、東北振興和中部崛起，再到新時期的六大發展戰略(京津冀協同發展、長江經濟帶、“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區發展、長三角一體化、黃河流域生態保護和高質量發展)等，區域經濟發展經歷了從不平衡到平衡協調發展的過程，每一個關鍵時點和發展階段都有政府規劃戰略在起著引導、催化作用。

中外區域政策在總體目標和援助地區選擇方面大致相同。各國(地區)區域政策的目標可以歸結為：縮小區域間發展差距，促進區域平衡發展。同時，各國都將促進貧困、落后地區，尤其是農村地區發展作為區域政策的重點。如日本國土開發中的“定居圈”建設，旨在提高農村居民生活質量。歐盟除了運用結構基金對希臘、葡萄牙等落后國家進行援助外，還特別成立了聚合基金，對山區、島嶼、邊境等特殊地區進行援助。中國的區域政策除了西部大開發、東北振興外，還有針對農村地區的鄉村振興規劃和針對貧困地區的扶貧政策等。

由于基本國情不同，各國在區域政策的工具、具體實施等方面表現有所差異?？偟膩碚f，國外區域政策的制定和實施過程，重視法律法規的制定，通過立法把區域經濟發展納入法制化的軌道，我國區域政策的制定和實施過程以行政管理體制、政府規劃為主，立法為輔。

4 中國區域發展和區域政策的特征

4.1中國區域經濟發展的特征

從基本國情出發，中國區域經濟發展體現出兩方面特征：第一，“地區競爭制度”調動了地方政府發展經濟的積極性，促進了經濟發展，但也帶來區域分割等問題。第二，城鄉二元經濟結構影響區域經濟發展。城鄉二元結構在發展中國家普遍存在，但是在中國尤為典型，影響著中國的區域經濟政策和經濟發展。

4.1.1“地區競爭制度”促進地區經濟的發展，但也造成一些問題

解釋中國改革開放40多年來經濟快速增長的理論較多，其中極具代表性的是“地區競爭制度”。張五常在論述中國的經濟制度時，認為“縣域競爭”是中國經濟快速發展的主要原因，政府間的激烈競爭是中國經濟快速發展的根本動力[9]。錢穎一、Weingast等人持同樣的觀點，并提出“中國特色的聯邦主義(Federalism，Chinese Style)”假說[10]。該理論認為，中國地方政府的強激勵有兩個基本原因，第一個是行政分權；第二個是以財政包干為內容的財政分權，使得地方政府具有很高的熱情去推動本地經濟增長。在“中國特色的聯邦主義”假說基礎上，周黎安(2005，2007)提出“晉升競標賽模式”解釋中國經濟的增長奇跡[11]。范子英、張軍(2010)等進一步從中央—地方關系、中國式分權的治理模式的角度論述地區競爭制度，認為中國式分權治理模式構成了中國地方政府“為增長而競爭”的充分條件[12]。

地區競爭制度極大地促進了地區經濟和整個國民經濟的發展，但同時也造成了區域市場分割等問題，阻礙了區域一體化的進展。十六大之后，在區域統籌發展、區域全面協調發展的戰略和政策指導下堅持全國“一盤棋”，通過主體功能區戰略、區域協調戰略等進行全國統一規劃，深化地區間產業合理分工，促進要素有序自由流動，加快推進區域一體化進程。

4.1.2城鄉經濟二元結構影響區域經濟發展態勢

發展中國家城鄉二元的經濟結構在空間上表現為區域的二元性：即現代工業部門集中的發達地區與傳統農業部門集中的落后地區，發達地區往往是大中城市集中的地區，不發達地區則多在邊緣的農村地區。中國也呈現這樣的空間“二元結構”。這種地理空間上的二元結構一方面有利于“核心區”的快速發展，另一方面形成了區域間的不平衡不協調。從全國范圍看，東南沿海是發達地區，是核心區域，對中西部地區的發展形成沖擊；從省級層面看，省會城市或大城市對省內其他地區經濟發展形成沖擊，從而形成我國目前的區域經濟發展現狀：東部沿海地區經濟較為發達，中西部地區形成了幾個增長極，成為經濟發展的核心區，而其他地區成為經濟發展的邊緣區。

區域間的不協調不平衡主要體現為城鄉間的不協調不平衡?？傮w來說，東部地區的城鎮化水平較高，經濟發展水平較高，而中西部地區的城鎮化水平低，農村人口多，區域廣，經濟發展水平較低。2017年全國常住人口城鎮化率為58.52%，東部地區的城鎮化率達到67%，人均GDP是11 530美元，城鎮化水平最高的上海地區，其城鎮化率達87.9%，人均GDP達到18 749美元；而西部地區的城鎮化率平均是51.6%，人均GDP約為6 700美元，城鎮化水平最低(除西藏外)的貴州省，城鎮化率為40.2%，人均GDP約為5 700美元。陳長石等通過實證研究指出，城鄉之間的差異解釋了我國區域發展不平衡不協調的主要部分[13]。

4.2中國區域政策的特征

中國的區域政策有自身的特色和創新之處，主要表現在以下兩個方面：

4.2.1在區域運行機制上正確處理政府與市場的關系，但是“強政府”特征明顯

正確處理政府與市場之間的關系是各國經濟發展中都會面臨的問題。不過與西方國家的“小政府大市場”不同，中國政府始終是“強政府”，具有較強的資源獲取和調配能力，各級政府具有較強的貫徹執行和行動能力，資源要素可以快速集聚，這形成了集中力量辦大事的顯著優勢。不過，“強政府”并不否認市場機制的作用，即呈現“有為政府，有效市場”的模式，這種運行模式是中國多年來摸索出來適合自身發展的模式。

4.2.2建立起區域間互動機制，實現跨區域的資源配置

中國的區域協調機制注重發展社會主義協作精神，既鼓勵地區間競爭、突出區域特色，又強調合作互補，建立健全市場機制、合作機制、互助機制、扶持機制，從而實現東中西區域協調互動、優勢互補、相互促進、共同發展。特別是要求發達地區擴大對欠發達地區的對口援助，形成以政府為主導、市場為紐帶、企業為主體、項目為載體的互惠互利機制。這是制度優勢在進行空間整合、促進區域整體發展方面的體現。同時，在全國范圍內大跨度地配置資源，形成跨區域的整體合力。比如，南水北調工程、西氣東輸工程、西電東送工程、三峽工程和青藏鐵路等。這些全國性的跨省區的資源配置，體現了國家整體與區域局部的有機統一，既能發揮單元的功能，又能發揮整體的優勢，這是中國區域發展和區域政策的一個特色。

注 釋：

①從時間上看，美國在1950年、日本在1975年、德國在1980年、韓國在1990年先后完成了工業化目標，開始進入"后工業化"時代。城鎮化伴隨工業化的發展，也即完成了城鎮化。

②數據來源于《中國統計年鑒2012》。