養老保險全國統籌、地方政府保費征繳行為與財政責任
2023-01-13 08:59曾益姚金
經濟理論與經濟管理 2022年12期
曾 益 姚 金
[提 要] 本文基于地方政府保費征繳行為變化的視角，構建計量和精算模型，通過分析基本養老保險全國統籌的財政效應發現：第一，如果實施中央調劑制度， 2021—2050年累計財政責任為1 104.56萬億元；第二，如果實現全國統籌，征繳率會下降15.6%，累計財政責任較實施中央調劑制度時提高23.67%；第三，假定國家出臺激勵機制來規范地方政府保費征繳行為，征繳率提高3.39%，累計財政責任較實施全國統籌政策時下降5.14%；第四，若進一步引入漸進式延遲退休年齡政策，累計財政責任較出臺激勵機制時下降17.18%～23.82%?？梢?，在推進基本養老保險全國統籌的過程中，國家應出臺獎懲激勵機制，并盡快制定延遲退休年齡方案。
一、引言
隨著人口老齡化程度提高，我國社會保險基金特別是養老保險基金的可持續性逐步受到沖擊(唐運舒和吳爽爽，2016；陳洋等，2020；呂有吉等，2021)。以城鎮職工基本養老保險為例，2018年及以前至少77.42%的省份的基金收入(含財政補貼)可支付基金支出，但是至2019年這一比例降至67.74%(1)數據來源：2020年《中國統計年鑒》。，有10個省份(2)這10個省份分別為內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、江西、山東、四川、甘肅、青海。即使給予財政補貼，基金收入仍無法應對基金支出，2020年這一比例降至19.35%。(3)數據來源：2021年《中國統計年鑒》。2019年城鎮職工基本養老保險財政補貼首次超過1萬億元，達到10 318.66億元(4)數據來源：2019年《全國財政決算》。，占2019年財政總支出的4.32%。2019年財政對城鎮職工基本養老保險制度的補貼標準就已接近國防財政支出標準(12 122.1億元)(5)數據來源：2020年《中國統計年鑒》。，緩解各省份養老保險基金支出壓力和財政負擔迫在眉睫。
為緩解養老保險基金區域分布不均衡矛盾，增強養老保險基金可持續運行能力，根據《國務院辦公廳關于印發企業職工基本養老保險全國統籌制度實施方案的通知》(國辦發〔2021〕48號)，2022年1月1日養老保險全國統籌政策正式實施。然而，不能忽視全國統籌進程中可能存在的問題。隨著養老保險統籌層次由省級統籌提升至全國統籌，養老保險財權逐漸上移至中央政府，但養老保險事權仍在地方政府，這使得中央與地方之間的養老保險財權與事權不匹配，地方政府保費征繳的積極性下降，征繳行為將發生變化(趙仁杰和范子英，2020；Kresch，2020)。這一潛在問題可能引致養老保險全國統籌政策的效果大打折扣，養老保險基金的可持續性不增反減，財政壓力不降反升。針對于此，本文首先利用省級調劑向省級統籌這一制度轉變，用計量模型模擬全國統籌后地方政府保費征繳行為變化，再運用精算模型定量評估全國統籌對養老保險財政責任的影響程度，并實證分析出臺保費征繳激勵機制和實施延遲退休年齡政策的影響，以期為全國統籌政策的順利推進提供實證依據。(6)下文如無特別說明，養老保險均指城鎮職工基本養老保險。
二、文獻回顧與述評
實施養老保險全國統籌政策是健全社會保障體系、解決養老保險基金區域分布不均衡矛盾的重要舉措(鄭功成，2015)。提高養老保險統籌層次直至全國統籌能夠實現區域間基金互助共濟、提高基金可持續性的觀點被多數學者認同。Fischer(2007)、鄧大松等(2019)認為基于“大數法則”原理，制度“擴面”及整合“碎片式”籌資機制均能發揮養老保險制度的風險分散功能，但前者在養老保險覆蓋率達到一定程度后難以持續發揮作用，提高統籌層次則能增強養老保險制度的內部共濟能力，使養老保險基金在更大范圍內平滑調劑，由此保證制度公平性。另一部分學者則認為提高養老保險統籌層次直至全國統籌存在一定的阻礙和風險。這些阻礙和風險具體表現為：第一，區域二元結構的阻礙。董才生和常成(2020)認為區域二元結構阻礙我國養老保險全國統籌的推進，具體表現為區域間撫養比、實際繳費率、養老金待遇及基金結余差異較大。 第二，個人、企業和地方政府道德風險的強化。Blundelletal.(2010)認為個人道德風險表現為提前退休，企業道德風險表現為“逃費漏費”。隨著養老保險全國統籌政策的實施，在中央政府未嚴格監管的情況下，個人和企業道德風險隨之增強。除了上述問題之外，養老保險統籌層次提高還面臨著諸如建設使命、統籌任務、基金收支平衡、經辦服務體系整合、信息技術支撐、體制機制等眾多因素的挑戰(高和榮和薛煜杰，2019；賈洪波，2020)。這些問題可能導致養老保險全國統籌政策的益處大打折扣，基金風險共擔能力不增反降。
為減少在推進全國統籌過程中可能存在的阻礙和風險，我國于2018年建立養老保險中央調劑制度，為全國統籌奠定堅實的基礎。中央調劑制度使得部分養老保險基金收入在各省份之間統籌調撥。石晨曦和曾益(2019)、房連泉和魏茂淼(2019)均認為中央調劑制度能夠緩解基金支付壓力。然而，也有少部分學者持不同的觀點。毛婷(2020)認為中央調劑制度無法彌補全國總量上的支付缺口，且該制度的實施將在部分地區出現逆向調節趨勢。盡管2022年才實施養老保險全國統籌政策，已有學者定量分析全國統籌對養老保險基金收支平衡的影響，但此類研究偏少。鄧大松和楊晶(2018)在研究中表明，預測期內全國統收統支制度不會導致養老保險基金出現收不抵支狀況。王銀梅和李靜(2018)另辟蹊徑運用我國28個省份的面板數據進行實證分析發現，省級統籌有助于縮小養老保險基金收支缺口，這一結論可推廣分析全國統籌政策的效果。
然而，上述研究是將各省份養老保險基金收入和支出進行簡單加總，得到全國統籌政策下養老保險基金的收支狀況，并未考慮養老保險全國統籌對地方政府保費征繳行為的影響。然而在實施養老保險全國統籌政策的進程之中，地方政府道德風險不可避免。樓繼偉(2013)較早指出我國養老保險管理責任應當上收，但在此過程中，地方政府存在擴大成本的動力，需要出臺約束機制予以制衡。鄧大松和薛惠元(2018)認為如果坐實養老保險全國統籌政策，受“財政分灶吃飯”影響，養老保險基金結余較多的地方政府將不再積極征繳養老保險費。Freedman & Zhang(2016)、Li(2018)、魯於等(2019)均認為當養老保險財權上移至中央政府，原級政府的征繳積極性會降低。
綜上所述，盡管已有學者研究了養老保險統籌層次提高的益處和困境，但仍存在如下可改進的地方：第一，全國統籌政策剛剛落地，受制于數據的可得性，實證研究思路較為受限，定量研究還不廣泛。第二，關于養老保險統籌層次提高對地方政府保費征繳行為的影響，大多還停留在定性層面，導致當下相關實證研究難以合理將地方政府保費征繳行為變化考慮在內。第三，影響養老保險基金可持續性的政策因素較多，但當下關于不同政策組合或參量改革的相關研究中，鮮有研究包含全國統籌政策。因此，本文將綜合利用計量模型和精算模型，基于地方政府保費征繳行為的視角，將征繳率的變化納入分析框架，綜合評估在養老保險全國統籌的新階段下，全國統籌對養老保險基金財務運行狀況和財政責任的影響程度。
三、計量模型設定及回歸結果
(一)計量模型及變量設定
征繳率等于實際征繳收入(7)實際征繳收入來源于《中國養老金發展報告》和社會保險基金收入決算報告。其中2012—2016年《中國養老金發展報告》公布了2002—2015年31個省份養老保險基金實際征繳收入數據；2016—2019年城鎮職工基本養老保險基金實際征繳收入數據來源于2016—2019年各省份社會保險基金收入決算報告，約33%～50%省份的數據可從決算報告獲取，約50%～67%省份僅能從決算報告獲取該省份本級的養老保險征繳收入數據，本文設置為缺失值。除以應征繳收入。(8)應征繳收入為參保在職職工人數、法定繳費基數與法定繳費率的乘積。其中參保在職職工人數和法定繳費基數來源于歷年《中國統計年鑒》，法定繳費率取自各省份人力資源和社會保障廳(局)網站。如上文所言，養老保險全國統籌會改變地方政府保費征繳行為，那么如何評估養老保險全國統籌對征繳率的影響？截至2019年底，共有11個省份完成養老保險省級調劑向省級統籌的轉變。無論在全國層面還是在省級層面，養老保險改革都面臨著“委托代理”問題，省級政府與市級政府之間的“委托代理”關系與中央政府與省級政府之間的“委托代理”關系很相似(楊寶劍和楊寶利，2013；董志霖，2020)?！拔写怼眴栴}則會導致下一級政府保費征繳行為出現變化。這意味著相關結論可由省級改革推向全國改革，可以將31個省份近似看成31個較為獨立的主體，借用省級統籌改革的外生政策干預，模擬分析全國統籌改革對征繳率的影響。本文基于2002—2019年31個省份的養老保險征繳率數據(見表1)，運用面板數據和系統動態面板估計方法(Dynamic Panel Data)進行回歸分析，具體回歸等式如下：
Yit=βYit-1+β1Xit′+β2Cit′+ui
+ξit，i=1，…，n，t=1，…，T
(1)
(二)回歸結果
計量結果如表2所示?？梢钥闯?，與實施省級調劑制度相比，實現省級統籌使得征繳率下降15.6%，這與趙仁杰和范子英(2020)、朱恒鵬等(2020)的研究結論非常相似。與社保經辦機構征收相比，稅務代征不會對征繳率有任何影響，稅務全征下的征繳率會降低10.2%，這與彭雪梅等(2015)的研究結論非常相似。事實上，目前實施稅務全征的省份在2009年及以前就已完成改革，2019年仍實施社保經辦機構征收的12個省份在2020年11月25日及以前全部改革為稅務代征模式，因此可以認為保費征收機構的變動不會對征繳率有影響。故只需考慮統籌改革帶來的影響，本文基于計量結果，將所有省份的征繳率調低15.6%。
四、精算模型及參數設定
(一)基金收入模型
養老保險基金收入=參保在職職工人數×法定繳費基數×政策繳費率×征繳率，即：
(2)
(二)基金支出模型
養老保險基金支出=基礎養老金支出+個人賬戶養老金支出=參保退休職工人數×基礎養老金計發基數×繳費年限×計發比例×養老金增長系數+參保退休職工人數×個人賬戶儲存額/計發月數×12×養老金增長系數，即：
表1 計量模型變量含義
表2 (省級)統籌改革效應
(AC)t=(AC)t，b+(AC)t，i
×(1+r)t-x+b-1-s]/m}×12
(3)
(三)基金累計結余模型
養老保險基金累計結余=上年度累計結余×(1+保值增值率)+當期結余×(1+保值增值率)，即：
Ft=Ft-1×(1+it)+[(AI)t-(AC)t]
×(1+it)
(4)
(四)財政責任的計算方式
當上年度養老保險基金存有累計結余但本年度基金出現累計赤字，財政責任等于上年度累計結余與本年度收支差之和的絕對值。當上年度養老保險基金出現累計赤字且本年度基金再次出現累計赤字，財政責任等于本年度收支差的絕對值。所有參數取值詳見表3。
五、實證結果
(一)模擬情形一：實施中央調劑制度
為邁出養老保險全國統籌的第一步，緩解基金虧損較為嚴重地區的養老金壓力，我國于2018年6月13日建立養老保險中央調劑制度。根據《國務院辦公廳關于印發降低社會保險費率綜合方案的通知》(國辦發〔2019〕13號)，中央調劑制度上解比例為3.5%。表4模擬了31個省份2021—2050年養老保險基金財務運行狀況。
表3 精算模型參數含義及取值一覽表
從表4可以看出，在中央調劑制度下，短期內(2021—2025年)除北京、河北、山西、福建、廣東、海南、貴州、云南、西藏、寧夏外，其余省份的養老保險基金均出現當期赤字，即基金出現當期收不抵支。由于部分省份養老保險基金存在累計結余，因此除北京、河北、山西、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、新疆外，其余14個省份均在短期內出現累計赤字。在預測期內(2021—2050年)，所有省份均出現累計赤字。 2050年，累計赤字規模最大的為廣東，共214.85萬億元，西藏最小，僅0.29萬億元。
將財政對各省份養老保險基金應承擔的補貼責任相加，即為全國層面的財政(總)責任。從表5可知，實施中央調劑制度時，2021—2050年我國城鎮職工基本養老保險的財政責任逐年增加，從2021年的0.156萬億元增加至2050年的122.14萬億元。將各年的財政責任在2050年的終值進行累加，可算出累計財政責任為1 104.56萬億元。這意味著為了保證養老保險基金正常運轉，2021—2050年財政共需累計投入1 104.56萬億元。
(二)模擬情形二：實現養老保險全國統籌
養老保險全國統籌不可避免地會降低地方政府的保費征繳積極性，造成養老保險征繳率降低(朱恒鵬等，2020)。根據表2計量結果可見，當養老保險實施統籌改革后，征繳率會降低15.6%。本文重新調整各省份養老保險征繳率取值，對全國統籌政策下的養老保險基金財務運行狀況重新進行模擬。從表6可以看出，自2021年起基金收入無法應對基金支出，但由于前期存有累計結余，2021—2023年可動用累計結余來支付養老金。 2024年起基金累計結余耗盡并開始出現累計赤字，累計赤字規模逐年擴大，從2024年的1.81萬億元擴大至2050年的1 400.15萬億元，2050年的財政責任為138.91萬億元，2021—2050年累計財政責任為1 366萬億元，相較于實施中央調劑制度時提高了23.67%。
表4 中央調劑制度下基金財務運行狀況預測結果
表5 中央調劑制度下全國合計的職工養老保險財政責任
表6 全國統籌下財政責任預測結果 單位：億元
(三)模擬情形三：實現養老保險全國統籌且國家出臺激勵機制
從上述分析可以看出，如果實現養老保險全國統籌，由于地方政府保費征繳積極性的降低，除2021—2023年財政無須承擔補貼責任外，其余年份的財政責任并未減輕，累計財政責任還提高了23.67%，養老保險基金財務運行狀況并未得到改善。在全國11個省份的養老保險統籌改革過程中，河南省出臺了《河南省企業職工基本養老保險工作責任和激勵約束機制實施辦法》，將保費征繳收入等納入政府績效考核中。事實上，可以使用雙重差分法或合成控制法分析激勵約束機制對征繳效果的影響，但是2020年較多控制變量數據并未公開，不宜進行規范的計量分析。故本文使用雙重差分法，分析河南省征繳激勵機制的出臺對征繳率的影響。其基本思想為：首先，將河南省作為實驗組，其余未出臺激勵措施的省份作為對照組，手工收集2020年(政策實施后)各省份征繳率數據。其次，本文搜集了2015年(政策實施前)河南省和其他省份征繳率數據。之所以選擇2015年是由于2016—2019年河南省以及全國部分省份的征繳率數據缺失。最后，利用雙重差分法，模擬得出河南省實施征繳激勵機制能夠使得征繳率提高3.39%。具體為：河南省2020年征繳率數據減去2015年征繳率數據(-16.87%)為2020年“降費”效應和征繳激勵機制效應，對照組2020年征繳率數據減去2015年征繳率數據(-20.26%)僅為2020年“降費”效應，上述兩項數值再次相減，即可得到征繳激勵機制的凈效應(3.39%)。具體數據如表7所示。
基于此，本文進一步探討在實現養老保險全國統籌的基礎上，國家出臺相應的激勵機制使得31個省份的征繳率上升3.39%，模擬養老保險基金財務運行狀況和財政責任的變化趨勢。激勵機制包括但不限于：(1)在地方政府行政考核中將基金征繳收入、基金缺口分擔責任等納入績效考核。(2)當地方政府征繳收入超出預算部分，可用于抵扣下一年度基金缺口應承擔責任。同時根據各省份征繳收入完成情況，合理分配中央與地方政府間基金缺口承擔責任。(3)加強對養老保險基金支出的監管。從表8可以看到，在實現養老保險全國統籌的基礎上，出臺相應激勵機制后，盡管征繳率提高，但養老保險基金仍在2021年出現當期赤字，此后基金收支缺口逐年擴大，至2024年基金首次出現累計赤字，需要財政承擔補貼責任。測算期內財政責任從2024年的17 699.31億元增加至2050年的1 352 658.03億元，2021—2050年累計財政責任為1 309.20萬億元，相較于實施中央調劑制度時上升了18.53%，相較于全國統籌時下降了5.14%?？梢?，與僅實施全國統籌政策情況相比，當引入激勵機制后，基金財務運行狀況得到一定程度改善，但政府財政責任并未明顯減輕。
(四)模擬情形四：進一步引入延遲退休年齡政策
延遲退休年齡能夠使得參保在職職工人數和繳費年限增加，進而增加基金收入，同時待遇領取人數和基金支出降低，基金支付壓力得以緩解，促進基金收支平衡。那么，在實現養老保險全國統籌并配合相應激勵機制的基礎上，進一步引入延遲退休年齡政策，養老保險基金運行狀況和財政責任如何變化？《十四五規劃綱要》(9)《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，《人民日報》，2021-03-13。提出延遲退休年齡遵循“小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧”四大原則，即漸進式延遲退休年齡。由于具體的延遲退休年齡方案還沒有公布，因此本文將設定兩套延遲退休年齡方案，且方案于2025年實施。(10)結合發達國家經驗，延退方案出臺后需給予公眾緩沖期。人力資源和社會保障部曾于2017年表示，延退方案出臺后有5年過渡期，因此本文設定2025年延遲退休年齡。延遲退休年齡方案1較為緩和，可以簡稱為“女先男后、女工人優先(11)延遲退休年齡方案1為女工人、女干部和男性分別于2025年、2045年和2065年開始延遲退休年齡，每年延遲3個月，均于2081年達到65歲?！?，延遲退休年齡方案2較為激進，可以稱之為“男女一起(12)延遲退休年齡方案2為女工人、女干部和男性均于2025年開始延遲退休年齡，每年延遲3個月，分別于2053年、2043年和2033年達到65歲?！?。
表7 各省份征繳率數據(%)
表8 全國統籌且國家出臺激勵機制下財政責任預測結果 單位：億元
從表9和表10可以看出，無論實施何種延遲退休年齡方案，基金均于2024年開始出現累計赤字，即財政于2024年開始對養老保險承擔補貼責任。如果實施延遲退休年齡方案1，累計財政責任為1 084.22萬億元，較實施中央調劑制度時下降1.84%，較出臺激勵機制時下降17.18%。如果實施延遲退休年齡方案2，累計財政責任為997.35萬億元，較實施中央調劑制度時下降9.71%，較出臺激勵機制時下降23.82%?？梢钥闯?，采用延遲退休年齡方案2的效果優于延遲退休年齡方案1，即較為激進的延遲退休年齡方案效果更為顯著。所以，如果實施漸進式延遲退休年齡政策，并與全國統籌政策一起實施，同時出臺相應的保費征繳激勵機制，能夠使財政責任得到減輕。
表9 全國統籌、征繳激勵機制加延退方案1下財政責任預測結果 單位：億元
表10 全國統籌、征繳激勵機制加延退方案2下財政責任預測結果 單位：億元
六、結論與啟示
2022年1月我國養老保險全國統籌政策正式落地。本文基于地方政府保費征繳行為變化的視角，綜合運用計量模型和精算模型發現：第一，如果實施中央調劑制度，養老保險財政責任從2021年的0.156萬億元增加至2050年的122.14萬億元，2021—2050年累計財政責任為1 104.56萬億元。第二，如果實現全國統籌，征繳率會下降15.6%，累計財政責任較實施中央調劑制度時提高23.67%。第三，假定國家出臺激勵機制來規范地方政府保費征繳行為，能使得征繳率提高3.39%，累計財政責任較僅實施全國統籌制度時下降5.14%。第四，若進一步引入漸進式延遲退休年齡政策，能使得累計財政責任較出臺激勵機制時下降17.18%～23.82%。為發揮養老保險全國統籌效應，本文提出如下政策建議：
(一)盡快出臺相應激勵機制來規范地方政府征繳行為
在推進養老保險全國統籌過程中，應重視地方政府保費征繳行為的變化，盡快出臺相應的激勵機制，來規避可能產生的問題，包括將參保擴面、繳費基數核定、基金征繳、基金缺口分擔等納入地方政府績效考核。對于地方政府征繳收入超出預算部分，可將其用于抵扣下一年度基金缺口應承擔資金，同時根據各省份基金收入征繳情況，合理分配中央政府與地方政府間基金缺口承擔責任，并加強對養老保險基金支出的監管，以提高地方政府保費征繳積極性。
(二)盡快發布漸進式延遲退休年齡方案
黨的二十大報告指出“實施漸進式延遲法定退休年齡”。(13)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022-10-26。盡管在推進養老保險全國統籌的過程中，可能會由于地方政府保費征繳積極性的降低，導致基金支付壓力不降反增，但在實行漸進式延遲退休年齡方案后，基金財務運行狀況得到有效改善。因此應盡快發布延遲退休年齡方案，并給予職工緩沖時間，以減少改革阻力。同時，學者也不應過分夸大養老保險全國統籌政策的效應。從實證結果來看，即使引入保費征繳激勵機制，與實施中央調劑制度時的情況相比，全國統籌對總體財政責任并無太大影響。學者應正視實施全國統籌政策過程中可能出現的問題，并研究相應的解決對策。
(三)實行養老保險經辦服務體系“垂直管理”模式
現階段，陜西、吉林、黑龍江、上海和天津實行養老保險經辦服務體系“垂直管理”模式，省至縣之間的目標一致，即推動參保擴面和基金征繳。然而，其余地區均實行“屬地管理”模式，即養老保險經辦機構從屬于當地人民政府，并不是上一級養老保險經辦機構的派出單位，縣級或市級人民政府可能追求經濟增長，而省級經辦機構追求基金收入增長，此時縣級或市級經辦機構在參保擴面和基金征繳等工作中的目標會與省級經辦機構的目標沖突。因此，為了解決這一目標不一致問題，可推動養老保險經辦服務體系“垂直管理”模式，所有經辦機構均是中央經辦機構的派出單位，經辦機構工作將不再受到地方政府的干預，亦可解決中央與地方政府間的委托代理問題。
(四)推動社會保險費征繳法治化進程
首先，提高立法能力，提升立法水平，做到精細化立法，進一步完善我國社會保障法律體系。目前我國僅有一部框架性的《社會保險法》，其余只有條例規定，可以加大立法速度，盡快制定《養老保險法》等，形成全國統一的制度體系。其次，加強征繳程序法治化，規范征繳執法程序，實體法與程序法合體，行政部門增強依法行政的能力，增強征繳效果。最后，明確社會保險費征繳職能，推動職能法定化。通過立法明確征繳體制改革下稅務部門的法律地位與職權界定，規范稅務部門與其他部門的職能分工，避免出現多部門協調難度大、各環節相互脫節的現象發生，同時通過搭建全國信息管理系統平臺注重各部門間的信息共享，做到職責分明、征繳高效。
(五)推動劃轉國有資本充實社?；?/h3>
較多研究表明，當實施劃轉國有資本充實社?；鹫吆?，養老保險基金開始出現當期赤字和累計赤字時點均有所延遲，累計赤字規模和財政責任均有所降低，政策效果明顯。雖然國家已出臺促進劃轉國有資本充實社?；鸬恼呶募?，如《關于全面推開劃轉部分國有資本充實社?；鸸ぷ鞯耐ㄖ?財資〔2019〕49號)，但目前并未真正實施。2019—2021年分別劃轉0.44億元、0.21億元和0.41億元(14)數據來源：2019—2021年度《全國社會保障基金理事會社?；鹉甓葓蟾妗?。的國有資本。為減輕養老保險財政補貼責任，化解養老金支付危機，增強基金可持續性，應推動該政策落地。
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