我國空間規劃體系的整體演進歷程解析
——基于時空演進系統過程的分析框架

左為，孟鵬

（1.天津大學建筑學院，天津 300072；2.中國國土勘測規劃院，北京 100035）

引言

規劃及其變遷很大程度上是在不同階段社會矛盾問題下[1]，基于國家和政府意志[2]，有目標、有意識地調動各方面有限資源[3,4]，組織動員各方面行動[5-7]，解決問題、化解矛盾、管控風險、改造環境[6]、排除不確定性等[2]，以引領新的未來的產物[8]。規劃體系的變遷和發展正因上述多因素的交織與變化不斷在新時期做出適應和發展。我國的空間規劃體系發展進入了新的歷史階段，長遠而言，空間規劃體系如何發展是長期需判定或破解的課題，需要社會經濟發展階段與空間規劃體系發展規律的深入耦合分析。

事實上，自我國規劃實踐至今，每一顯著的歷史節點皆相繼有規劃演進的總結[9-13]，并逐漸細化為城市規劃[14]、土地規劃[15]、國土規劃[16]、區域規劃[17]、環境規劃[12,18]、水利規劃[19]、交通規劃[20]等不同分類型或不同角度[21-23]下的梳理和分析，為認識規劃體系演進過程奠定了大量研究基礎。然而站在新的歷史起點上，面對更加復合多元的空間治理體系建設，單線或單類的規劃研究梳理暫且無法揭示空間規劃體系發展演進的“整體圖景”，需要充分捕捉各類綜合—專項空間性規劃的更迭軌跡的同時，從更廣闊的國家視域（國家戰略指向與治理體系環境）角度，對不同社會經濟發展階段空間規劃的整體演進進行分析。

鑒于此，本文試圖通過“時空演進過程”的分析框架，綜合不同規劃類型的演替、不同社會經濟發展階段、戰略取向和治理體系變革的整體背景，審視空間規劃在空間治理中發揮的關鍵性作用和發展規律，以期對國土空間規劃的改革完善提供借鑒參考。

1 空間規劃體系演進的分析框架

1.1 空間規劃體系演進：一個時空演進系統過程分析框架

空間規劃體系的演進究其本質是一種開放式的“系統過程”。這種系統過程是不斷進行和循環的，通過規劃的整體運作過程（planning process）不斷修正和改善原有的目標和行動[7]，代表人物之一的McLoughlin[24]將之形容為一種系統循環過程（cyclic process），因為人們的目標、所處的環境、解決問題的能力和面臨的挑戰是階段性變化的。多層級的對流傳導與多部門多主體的交織，同樣折射了空間規劃多元開放系統過程的特征。此外，Nadin 等[25]認為，國家/地域所在的社會體制/模式（制度、法律、文化等）由外而內深刻影響著空間規劃過程。而考察規劃行動本身則清楚表明，無論是何種類型的空間性規劃，其通過諸多工具手段[26，27]引導空間干預[28]的過程本質是毋庸置疑的。

綜上，空間規劃不妨凝練為如下模型所揭示的復合系統過程（圖1）：在主導價值取向（A）、社會經濟模式（B）、國家治理體系（C）等所代表的整體背景環境的綜合影響下，人（群）的需求/目標（D）訴諸一系列有組織的空間治理工具（E）對地域空間系統（G）進行綜合干預（F）的過程。并因其干預效果或問題的評估或投射，而對下一階段的干預過程中做出反饋影響，從而形成時空演進周期。其中，需求/目標（D）下空間治理工具（E）對地域空間系統（G）進行綜合干預（F）及其反饋的過程在不同演化階段反映為空間規劃體系的類型、層次任務的演進。

圖1 空間規劃整體時空演進系統過程的概念框架

1.2 分析框架凝練：基于三大子過程的解析

既有的研究空間規劃體系演化的解析思路，有從規劃理論和思潮代際更替視角切入的[13,29]，有依據各規劃類型的更迭清單及各自特征切入的[30]，有從不同階段央地發展權或資源要素配置權分置維度切入的[22]，有從府際關系和政府—市場關系兩個維度展開的[31]，等等。根據對既有研究的綜合分析可以發現，空間規劃轉型進程普遍關注以下決定性因素：一是復雜的社會經濟模式，尤其反映為經濟社會需求結構、矛盾與問題的演變和解決；二是國家/政府治理體系，包括政府職能模式和能力、任務與角色設置；三是規劃的職能目標導向，主要是各類規劃的職能定位及相應技術體系的不斷發展；四是空間治理的尺度更易，包括空間治理尺度的幅度、層級和結構變化等。綜合空間規劃體系演進的系統過程框架的基本規律及既有研究的啟示，本文對空間規劃發展演進的解析聚焦于以下子過程：

（1）社會經濟階段及國家戰略導向（框架A——B——D 過程）。這一子過程的本質是社會經濟矛盾的解決，也即從基本國情出發的一個時段人口、社會、經濟、資源環境的結構和問題—社會經濟模式（B）—訴諸國家戰略導向為載體的主導價值取向（A）的選擇，從而深刻塑造了各類規劃的目標取向（D）和內容任務?？傊?，各階段規劃演進背后折射出的是重點解決的社會經濟主要矛盾、結構和因素，包括資源、環境、土地、城鄉關系等。

（2）國家治理體系的整體安排與調整（框架C——E 過程）?？臻g治理工具（E）的組織基礎是以先進的國家治理體系（C）為制度背景。國家治理體系突出反映在規劃與空間治理事務相關的政府職能體系，包括政府—市場—社會在資源配置與公共治理中的關系、定位與運作過程，包括空間治理背后反映出的央地關系和部門組織結構關系等，它們很大程度上框定了空間治理工具（E）的性質和可行邊界。

（3）地域空間特征與變化引致的治理尺度更易（框架E——F——G 過程與反饋）。地域空間發展呈現的階段性特征（G）促使空間干預與調控手段（E——F）不斷更新和改進，例如應對城鎮化、工業化的進程下社會經濟各個層次的特征與矛盾，以及對人地系統中自然、經濟、社會、城市與人等要素和格局的預安排和積極響應，并在空間治理尺度的幅度、層級和結構中做出相應變化和調整。

2 1949 年以來我國空間規劃體系的時空演進歷程解析

2.1 社會主義國家建設與高度集中計劃體系下的工具

該階段大致為從1949年到20 世紀70 年代，各類空間性規劃初創。

（1）社會經濟階段及國家戰略導向：國家建設與工業化戰略的工具。這一階段的主要任務是恢復生產，建設國家，盡快實現“社會化大生產”①如1949 年7 月，周恩來在全國工作會議上報告《恢復生產，建設中國》。，面對的是“人民對于建立先進的工業國的要求同落后農業國現實之間的矛盾”②來自《中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃（1953—1957）》序言。，要建立社會主義國家基本制度（B），在高度集中的計劃經濟和管理體制（C）下集中資源發展工業是當時的核心戰略目標（D）和價值取向（A）。在此戰略導向塑造之下，各類空間性規劃工作的安排是以五年計劃為中心的諸項“分解動作”，其任務實質是服務于工業生產體系的建立。訴諸的空間性規劃與治理行動從三個基本方面具體展開：第一，以工業選址與布局規劃、城市規劃等為主要形式的一系列城鎮和工業地域的塑造；第二，在農業農村地區以人民公社為載體的土地開荒、農田水利建設、水土保持等主導下的空間治理，以及20 世紀50—60年代興起的農業區劃工作等；第三，通過集中進行的江河水患治理等國土治理行動，解決自然的沖擊變化對社會化大生產的影響。這些規劃與治理行動為早期社會主義國家建設夯實本底和基礎。

（2）國家治理體系的整體安排與調整：“命令—計劃”模式與全盤安排。社會主義的國家計劃制度③如1954 年的《中華人民共和國憲法》明確規定，第15 條“國家用經濟計劃指導國民經濟的發展和改造，使生產力不斷提高，以改進人民的物質生活和文化生活，……”。下突出“大政府、小社會”治理體系（C），從治理的制度建設上看是通過團結一致的組織資源，建立起具有中央權威的統一政府，政府幾乎完全承擔各項資源和生產要素配置的職能，因此空間干預模式（F）幾乎以自上而下的指令性計劃傳導為主要途徑，土地、空間、資源作為樸素的資源要素統一服從生產調配。國家規劃與國家直接開發建設成為這一階段空間干預工具（E）的基本形式。

（3）地域空間特征及治理尺度更易：工業化城鎮化的“星星之火”。在社會主義計劃經濟時期的空間干預（F）下，我國廣袤的自然土地與農業空間上工業、城鎮空間的“星星之火”逐漸增多（G），主要是工業區或保障工人生活的城市新區。為保證工業化的原始積累，夯實社會主義土地革命的制度基礎，改善農業的基本生產力，農業空間也是這一階段十分重要的治理對象，國有農場、人民公社（隊）等是這一階段農村社會主義建設的空間載體，也少不了各種水利工程及農田飲水灌溉設施的規劃與建設。

2.2 改革開放后逐漸圍繞市場經濟模式的嬗變

改革開放初“雙軌”經濟體制的商品經濟階段（1978—1990 年前后）和社會主義市場經濟建設時期（1990—2000 年前后）。

（1）改革開放初（1978—1990 年前后）：開放與發展導向下的規劃供給。以黨的十一屆三中全會為起點標志，經濟建設與開放發展成為核心戰略目標（D）和價值取向（A）。改革開放初的“雙軌”經濟體制下商品經濟開始形成，國民經濟的成分逐漸活躍（B），企業、個人、集體等各類主體的生產經營自主性逐漸激發，帶動包括鄉鎮企業、“三資”企業④“三資”企業為中外合資經營企業、中外合作經營企業和外商獨資企業的總稱。等的發展，由此也拉動了各開發類空間規劃的創生與供給，城市規劃進一步得到恢復。一方面為提供良好的初始投資環境（政策環境+土地空間條件）[32]，另一方面需對我國人口與資源進行整體摸底，發展出了國土規劃、區域規劃[17,31]。另外，環境污染與生態破壞引發對可持續發展觀的重視（A），決策層開始注意到經濟發展前提下資源環境的基本條件（D）：一是工業化和城鄉建設大規模占用耕地引發對土地資源的管理與約束，第一輪土地利用總體規劃批準實施[15]，以耕地保護為前提保障建設用地供給[16,31]；二是環境保護規劃在空間治理中長期落后的局面得到改變，開始以納入五年計劃的方式發揮作用，采取要素性、指標性的總量管控[18]，突出城市環境綜合整治和工業污染防治。

（2）社會主義市場經濟建立階段（1990—2000 年前后）：增長主義內核的“發展藍圖”。社會主義市場經濟體制成型，公有制為主體多種經濟成分共同發展的格局（B）使得市場資本流動更加活躍；加上在央地“經濟分權”的制度安排下[33,34]，分稅制和土地所有制改革給地方更大發展權[22]，其產生的巨大制度激勵帶來資源配置格局和效率的劇變，以土地財政為代表的“城市經營”模式出現，以城市為中心的開發需求和強度劇增（D），國土規劃[35]轉變為以“三結構、一網絡”為特征的城鎮體系規劃[36]，并與發展規劃體系中的交通布局等專項內容作空間銜接；城市總體規劃演變為目標導向和增長拉動的“發展藍圖”[36]；而中微觀尺度上，控規和修規使得空間的擴張得以細化落實。上述開發類空間性規劃深度擔當了增長拉動的工具（E）。

同時，增長拉動和經濟起飛折射出相當長一段時間低成本、粗放的發展建設給生態環境帶來諸多負外部性的事實，資源環境的保護與管理類規劃得到相應加強（A——D）：①1998 年設立國土資源部后形成國土資源整體規劃與管控的模式[35]，《國土資源“十五”計劃綱要》《“十五”國土資源生態建設與環境保護規劃》等相繼問世[37]。②我國《土地管理法（1998 年修訂版）》確立了土地利用總體規劃的法律地位，對城市規劃等發展建設類規劃的剛性約束明顯增強[31]。③其他資源類規劃重點編制實施，如以七大流域為基礎對象的水資源綜合開發利用規劃相繼得到批復并逐一實施[38]。

國家治理體系的整體安排與調整：開發保護雙線+治理工具專業化。首先，從整體國家治理體系上看（C），政府職能從原來的國家建設型政府轉變為經濟建設型政府，政府直接控制和參與社會經濟活動的力度逐漸弱化，規制、監管和引導等調控性方式逐漸增強。在具體的空間治理工具上（E），如土地管理方面通過基本農田保護、耕地占補平衡、土地整理、土地儲備①1994 年頒布《基本農田保護條例》，1999 年發布《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》，1999 年發布《關于土地開發整理有關問題的通知》等。等不斷豐富和加強自上而下土地政策的治理，在環保領域先后推出了“三大政策+八項管理制度”的政策框架和“總量控制+跨世紀綠色工程”的政策規劃[39]。其次，空間干預的體系框架（F），從“開發建設單線”擴展為“開發+保護雙線”，且逐漸走向制度化?！笆终湎?、合理利用土地和切實保護耕地”②參見1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。及“環境保護”③1983 年召開的第二次全國環境保護大會上確立。的基本國策紛紛確立，并設立國土資源部等作為專門的資源環境保護職能機構。城鄉規劃建設、環境保護、水資源開發保護等空間治理的法制化、制度化相關進程推進④1989 年頒布的《中華人民共和國城市規劃法》，1989 年第一版《中華人民共和國環境保護法》的修訂頒布，以及《中華人民共和國水法》（1988 年）、《中華人民共和國水土保持法》（1991 年）、《取水許可制度實施辦法》（1993 年）等構建了制度化的水資源開發保護體系。。第三，空間治理工具（E）更為“特化”（規范化和專業化），如城市規劃“特化”為城鎮體系規劃、城市總體規劃、詳細規劃、分區規劃等專業化形式；環境保護領域不斷標準化，形成與地域環境有關的環境質量、污染物排放標準60 多項⑤參見《中國環境保護行政二十年》編委會.中國環境保護行政二十年[M].北京：中國環境科學出版社，1994：35.；水利水資源領域逐漸“特化”形成大流域、區域、專項規劃彼此分工的格局[19]等。

地域空間特征及治理尺度更易：多層次空間干預模式初現。城鎮空間格局和內涵加速演化（G）：一是范圍擴張，依托交通走廊和經濟增長極呈點軸條帶梯度擴散，而城鄉空間之間涌現的土地征收流轉與性質變更等折射了城鎮空間廣泛擴張；二是內容分異，要素的市場化配置使得差異化的空間格局顯現，經濟特區、開發區等特殊經濟區的形象大量涌現，成為新型的空間發展載體和治理單元；三是空間價值的釋放，空間的商品化、土地市場化成為標志性現象[40]，空間已非單純的“載體容器”。在此演化趨勢下治理尺度開始層次分化，“國家—區域”“地方—市縣”的雙層次成型并逐漸落實到中微觀的片區尺度（G——E）。城市規劃代表的城鎮空間治理開始走向尺度下移以適配于地方發展的需要，如控制性詳細規劃成為片區層次落實規劃和開發政策的紐帶和工具（E）。

2.3 應對復雜性的綜合調控并不斷更替與交疊

進入21 世紀，我國空間規劃體系進入類型和規模擴大階段，空間干預手段繁多卻不成體系的問題逐漸暴露，“多規合一”的現實訴求逐漸產生。

（1）社會經濟階段及國家戰略導向：多元調控需求下的更迭與涌現。加入世界貿易組織（WTO）標志著國家發展戰略與全球化深度融合，我國開始深度參與全球經濟體系，空間治理需要面臨的經濟、社會與空間問題的復雜性和不確定性顯著增高（B）。為此，空間規劃多元綜合調控的功能定位（A——D）得到進一步重視[31]。開發建設導向的規劃面對快速發展階段做快速調整和轉型。隨著我國經濟外向性不斷擴大，涌現出一批與全球經濟和全球城市體系相聯系的特大城市和區域中心城市，勞動力、資本、資源能源、基礎設施、公共服務等發展要素的地域空間優化和協調配置尤為重要（B——D），其中以城市為主體的城市區域或城市組合對區域發展的主導性更加突出，都市圈規劃、大都市區規劃或城市空間發展戰略規劃等出現[13]。隨著城市化水平的快速提升，城鄉一體化發展格局給規劃帶來更大的供給需求，2008 年《中華人民共和國城鄉規劃法》制度上確立了將城市與鄉村統籌規劃（B——D）。此外，基礎設施網絡和公共服務體系布局效率對區域和城鎮空間的競爭力和空間績效越發重要（B——D），帶有空間布局內容的基礎設施和公共服務專項規劃進入類型和規模的繁榮期。

另外，生態環境的脅迫和整體負外部性的積累前所未有，重大災害降臨①如2000 年北方地區嚴重的沙塵暴災害、2008 年南方雨雪冰凍災害和汶川地震、2010 年舟曲特大山洪泥石流災害等。暴露出國土和生態系統的脆弱性，環境突發事件風險有所增加[12]。環境保護與生態治理成為重點空間治理任務，嚴守國土資源和生態環境安全底線，貫徹保護優先、優化開發的基本戰略取向（A）。一是土地規劃進一步加強，第三輪土地利用規劃顯著強調生態環境保護與建設和約束性指標[16]。二是國土資源綜合規劃和礦產、地質、災害防治等專項規劃全方位充實了資源調控和保護體系。三是生態環境類規劃進一步拓展加強，不僅依托區劃、規劃與空間政策結合②包括2002 年的《水環境功能區劃》和《水功能區劃（試行）》、2008 年的《全國生態功能區劃》等。，且空間政策的管控力度進一步增強③如“十五”期間各層級環境保護規劃明顯增強了指標體系的約束性，“十一五”期間與嚴格的指標總量考核掛鉤等。，與嚴格的指標總量考核掛鉤[12]。此外，在促進經濟、社會、資源、環境多元治理目標體系均衡的任務需求下④國家以“兩型社會”和“三個轉變”的總戰略為基礎促進經濟、社會、資源、環境多元治理目標體系的平衡。（D），以主體功能區劃為代表的新一代空間區劃工具將國土空間劃分為四類不同干預導向的主體功能區推進空間政策，試圖取得發展與保護的綜合平衡。

綜上，我國形成了城、土、經、環、資等各領域“多規”繁榮局面。從城鄉建設到資源利用，從要素配置到用途管控，從區域發展到環境保護，典型的“多規并行”局面形成，“多規”表面上的“繁榮”與內在的“混亂”并存[23]，空間規劃和空間治理體系整體失效的隱患在下一階段開始得到重視。

（2）國家治理體系的整體安排與調整：政府職能與“權力—權利”體系調整規范。從整體國家治理體系上看（C），政府職能從經濟發展型向社會經濟調節型轉變，政府的空間干預更強調監管和調控⑤黨的十六大將政府的職能明確為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。。上述背景下，空間治理的“權力—權利”體系進一步調整：開發與保護事權結構有所放權也有所集權，經濟的央地分權度更高，而資源與環境領域更強化集權管控。權利體系的調整指的是進一步規范各類社會經濟主體的產權體系⑥《中華人民共和國物權法》（2007 年）的頒布從物權角度和“物權平等”的根本原則為包括土地、房屋等不動產乃至自然資源實體的權利關系提供了法律基礎，水利部的《水權制度建設框架》率先開啟了自然資源賦權改革。，建立起完善有序的市場規則和制度環境，保障其作為我國空間治理走向現代化的基礎。同時，空間治理法制化進程加速，突出體現在資源環境立法修法的密集開展，包括保護地的保護⑦《國家級自然保護區監督檢查辦法》（2006 年）、《風景名勝區條例》（2006 年）等。、自然資源利用與管制⑧水資源如新版《中華人民共和國水法》（2002 年，2016 年修正）頒布及配套的《取水許可和水資源費征收管理條例》（2006 年）、《水功能區管理辦法》（2003 年）等；林草資源如《中華人民共和國森林法》（2019 年修訂）、《中華人民共和國草原法》（2002 年，2013年修訂）；生物資源方面如《中華人民共和國漁業法》以及《中華人民共和國野生動物保護法》等。、資源能源可持續⑨包括《中華人民共和國可再生能源法》（2005 年，2009 年修改）和《中華人民共和國節約能源法》（2018 年修正）、《土地儲備管理辦法》（2007 年）、《退耕還林條例》（2002 年）、《草畜平衡管理辦法》（2005 年）等。、生態環境防治和安全防控⑩包括《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2020 年修訂）、《中華人民共和國水污染防治法》（2017 修正）、《中華人民共和國防沙治沙法》（2018 年修訂）、《中華人民共和國水土保持法》（2010 修訂）等，安全防控包括《中華人民共和國防洪法》（2016 年修正）、《中華人民共和國礦山安全法》（2009 修正）。，以及環境—經濟調控11包括《中華人民共和國清潔生產促進法》（2002 頒布，2012 修訂）、《中華人民共和國循環經濟促進法》（2008 年頒布，2018 年修正）等。等。由此伴隨而來的是空間治理工具（E）更為豐富多元：一方面是可選擇的干預工具的性質、層次、類別更為多樣，其典型現象是不斷涌現出一系列治理工具的組合，如主體功能區將財政、投資、產業、土地、人口、績效考評等政策工具聯系起來[41]；土地規劃管理綜合性使其與財稅12如國辦發〔2006〕100 號、財綜〔2004〕19 號、財綜〔2006〕48 號、財綜〔2006〕68 號、財綜〔2008〕74 號、財綜〔2009〕74號、國稅發〔2005〕111 號等政策文件。、農政13如國土資發〔2010〕155 號等政策文件。、產業經濟14如國土資發〔2008〕298 號等政策文件，以及國土資源部和國家發改委定期發布的《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》等。等工具聯系加大；生態環境領域從“命令—控制”型規制工具拓展到市場化和社會化工具的綜合使用[42,43]。另一方面是空間治理行動向事前、事中、事后等各個環節加強，尤其強調規劃的實施監督以及治理的“全過程”的把控，如規劃督察、土地督察、環境保護執法等。

（3）地域空間特征及治理尺度更易：多元分化與作用交疊。巨大的市場力給地域格局帶來巨大的影響，人口、要素流動更劇烈，區域差異以及資源時空不均更加凸顯，再加上大城市病、城鄉用地沖突、多類型環境污染、生態退化等（G），使得空間干預（E——F）不得不應對復雜系統和復雜性問題。一方面，不同空間性規劃所對應的治理尺度和層級、幅度和范圍進一步分化、重組與交疊；另一方面，空間的多重功能與價值不斷顯現，進而催生多元化的空間認知和干預模式。最終，使得多樣化空間干預載體頻繁涌現和交疊，包括特定的功能區或綜合治理的空間載體①發展建設領域各類“新城、新區”，農業種植區、高標準農田建設區等保障農業發展和農業經濟的載體；水利水資源方面形成了大中小尺度的灌區或流域綜合管理單元。，多類型、多層次的管制區②城鄉規劃建設的“三區四線”，國土資源領域的用途管制分區，環境保護領域的生態和環境功能區劃、環境質量功能區，水利水資源方面的水土保持和水功能區；安全防災領域的山洪地質災害防治區、氣象災害風險區、蓄滯洪區、防洪保護區等。和名目繁多的保護地③以基本農田保護區、自然保護區、森林公園、地質公園、濕地公園、飲用水水源地、風景名勝區、水利風景區等為代表。等，并分別實行不同情形的分級、分權管理。盡管空間治理載體不斷涌現以應對復雜的地域開發保護，但稍做梳理就能發現，它們繁多卻不成體系，在空間范圍上時常交叉重疊，同一空間涉及不同治理事權的錯綜和交疊，最終使政策的落實無所適從。

2.4 規劃改革與空間規劃體系的整體重塑

黨的十八大以來，我國進入“深化改革全面發展”的新階段，空間治理體系進入整合期，空間規劃進入整體重塑的“窗口期”。

（1）社會經濟階段及國家戰略導向：新階段謀求規劃體系變革。黨的十八大以來我國社會經濟進入新常態，城鎮化率躍過50%拐點，城鄉人口、社會、經濟、空間和生態格局迎來深刻變化（B）[44]，“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”深刻反映出新階段國家治理目標和任務的復雜性（A），也對國家治理體系和治理能力提出新的挑戰（C）。在此背景下，我國整體經歷了規劃改革的“窗口期”，探索將“兩規”“三規”乃至“多規”協調融合。另外，生態文明建設④2012 年生態文明的核心價值觀納入“五位一體”總體布局，并且于2018 年寫入《中華人民共和國憲法》。成為我國未來長期的根本大計[45]，空間規劃體系的構建須緊密圍繞生態文明建設的價值取向（A），包括生態系統觀、生態權益觀、綠色發展觀、底線思維觀等。圍繞生態文明建設的空間規劃與空間治理內容、任務和要求不斷涌現（D）。

黨的十九屆三中全會通過國家機構改革方案?！蛾P于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》從整個國家規劃體系框架上確立了國家發展規劃、國家級專項規劃、區域規劃和空間規劃的功能定位和組織關系。2019 年5 月，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出了國土空間規劃體系的方向、目標和基本框架，標志著空間規劃體系重塑邁出歷史性一步[23]。同年6 月，《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》出臺，新時代的國土空間規劃編制工作正式開始。2020 年，《省級國土空間規劃編制指南（試行）》和《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》相繼發布?？傊?，經歷了相當一段時間的規劃分治與分立后，為適應新時代空間治理體系化的戰略需求，空間規劃體系的重塑進程正持續推進。

（2）國家治理體系的整體安排與調整：空間治理體系頂層設計。進入空間治理體系頂層設計階段（C），其核心原則是“市場在資源配置中占有決定性作用和更好的發揮政府作用”，其標志是通過事權體系改革優化政府在空間治理中的關鍵作用，讓市場機制有更為充分的作用空間。2018 年的部委機構改革⑤2018 年3 月，黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》，并經法定程序交由第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準實施。以及一系列相關體制機制改革的出臺，明確了資源環境保護類事權強化集中，發展調控類事權精簡優化的總體格局：①圍繞資源環境保護，將規劃編制、用途管制、生態修復、環境治理以及資源所有權代理⑥《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中明確指出“統一規劃體系”及“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責”。職責集中整合進入自然資源部和生態環境部兩大主體；在“最嚴格的生態保護制度”改革下，空間、資源與環境的監管追責事權大幅加強上收⑦如“十三五”規劃中提出省級以下環保機構垂直管理，2016 年《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，以及《中央生態環境保護督察工作規定》。，強化對各類主體責任的監管制度⑧如對政府主體的資源環境目標責任制，對領導干部的環境保護和自然資源資產離任審計制度改革，以及生態環境損害責任終身追究、生態環境信用記錄和違法黑名單等制度改革。。②發展調控類事權的精簡優化，既包括開發建設項目的“多審合一”“多證合一”和市場準入負面清單制，通過降低制度性交易成本和精簡事權邊界來激發市場活力，優化營商環境；也包括優化央地調控性事權結構，發揮中央和地方兩個積極性體制機制，賦予地方更多資源配置自主權。在此頂層設計趨勢下，各類綜合機制驅動下的治理工具（E）全面升級，包括《國土空間開發保護法》《國土空間規劃法》《長江保護法》《鄉村振興促進法》①來自《十三屆全國人大常委會立法規劃》。等重要立法，以及自然生態空間用途管制、自然資源資產產權制度、國家公園體制等系統性制度建設。

（3）地域空間特征及治理尺度更易：新層次新秩序呼之欲出。隨著對空間的不斷利用與拓展，人工介入自然的程度和幅度發生深度變化：人工與自然地域彼此交錯嵌套的地域景觀，地域功能和屬性比任何時候更加復合（G）。前者使得城鎮、鄉村、自然地域“切塊”治理模式已徹底結束，全域全要素統籌的系統性的空間干預模式開始；后者使得過于科層化的空間干預手段不再適應，以主體功能為基礎并通過多樣的干預工具網絡引導復合化功能和要素配置（F）開始。具體而言：①可預期的全域全要素統籌首先在于城鎮、農業和生態三大主體空間為底盤的全域治理格局將醞釀成形，科學劃定三條控制線（永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界）作為全域管控的底線約束工具（E）；其次是基于人工與自然全要素的聯系性、流動性，突破現有空間單元壁壘進入跨流域、跨區域生態環境聯防聯控模式（E）。②可預期的復合化功能要素配置，一是基于“主導因素+其他復合因素”的主體功能評價進行國土空間分區以促進空間管制政策主次明晰、剛彈結合（E）；二是依托新一輪重大地域空間戰略作為復合性政策平臺（E）②大流域尺度包括長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展，幾大城市群和區域大戰略如京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化、成渝地區雙城經濟圈等。，起到空間治理風向標作用。

3 結論與展望

3.1 主要結論

時空演進的系統過程框架表明，不同階段復雜的社會經濟結構呈現不同的利益格局和主要矛盾，形成主要的國家戰略導向和行動價值取向，并影響到治理體系的變革，進而塑造了不同階段的空間規劃體系特征和空間干預格局。

在空間規劃階段性演進過程中，往往是舊的治理體系與手段失效或引發問題，并通過新的治理體系的“更新換代”加以徹底解決。如“多規交疊+沖突”問題的產生，不妨理解為快速增加的多元調控需求下，分立的空間治理部門直接的工具供給無法協同優化而失序，可通過新構建的治理體系和國土空間規劃的重塑予以消除。

3.2 展望與建議

基于歷史的趨勢展望，空間規劃的本質意義將向著更有效能、更好服務和支撐地域發展與保護上不斷演進。本研究擬從以下三個方面提出方向性建議。

（1）空間規劃改革“最后一公里”問題的解決，一是需要將規劃管理全面融入基層“網格化”管理機制中，通過基層管理網格全面協同規劃干預政策和行動；二是健全基層公眾參與的體制機制，公眾參與應當下沉到規劃實施、規劃修改和規劃監督各個過程，通過多元的參與形式調動起全民公眾參與的環境。

（2）在治理現代化過程中推動政府—市場和生態—發展的協同和創新。政府—市場關系上，將更加強調政府保護資源環境、提供均衡高質量公共服務的角色，而將經濟發展與增長驅動更多地交給社會[22]，形成共治共贏?？臻g規劃的很多矛盾源于發展機會和生態保護成本。一方面應靈活運用生態補償機制，實現生態保護外部性的內部化；另一方面通過資源配額交易制度協調環境保護和經濟發展之間的矛盾。

（3）在新的空間規劃體系中進一步強化環境空間治理的融入?？臻g規劃改革的淵源是生態文明體制改革，環境空間治理的有機融入是空間規劃改革的應有之義。如通過環境影響評估對規劃編制和管理實施全流程的融入；又如通過“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）的管控工具，與國土空間規劃中的用途管控有機結合。