我國農村互助養老的政策支持研究*
——基于政策文本的扎根分析

王 輝 劉芝鈺

(重慶大學公共管理學院，重慶，400044)

一、研究背景與文獻梳理

(一)研究背景

21世紀以來，我國老齡化形勢愈發嚴峻。2020年我國60歲及以上人口占總人口的比例為18.7%，與2010年相比上升了5.44%，而鄉村 60 歲及以上人口占鄉村總人口的比例為 23.81%，比城鎮同類占比高出 7.99 個百分點[1]。我國整體上已趨近于深度老齡化社會，且農村的老齡化速度超過城市，城鄉老年人口倒掛現象加劇。受城鄉經濟發展不平衡、人口結構變化、社會保障不足等因素的影響，我國農村老年人的養老問題日益突出。

由于具有低成本性和文化適應性，互助養老被看作積極應對人口老齡化和解決中國農村養老難題的可行路徑。2018年的中央一號文件指出“大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織”[2]；2019年的中央一號文件強調“支持多層次農村養老事業發展”[3]；2020年和2021年的中央一號文件分別明確提出“發展農村互助式養老”和“發展農村普惠型養老服務和互助性養老”[4-5]。不難發現，中央層面已為發展農村互助養老定下基調，并作出政策指引。已有的互助養老實踐可歸納為“結伴而居”的互助模式和“結伴活動”的互助模式[6]。在農村互助養老的地方實踐中，也涌現出河北肥鄉區的農村互助幸福院模式、湖北恩施市的農村老年協會模式、重慶銅梁區依托老年精英的互助養老模式等。盡管大力發展農村互助養老已成為政府和學界的共識，但在具體實踐與推廣中其效果卻各不相同。既有研究多集中關注具體的農村互助養老實踐案例及互助模式，忽視了對互助養老政策支持的產生、執行和落地運行等深層次邏輯的探尋?；诖?，文章運用扎根理論方法對相關政策進行分析，試圖探討以下問題：農村互助養老的衍生動因是什么？促進農村互助養老發展的政策分為哪些類型？在具體運行中又形成怎樣的網絡和機制？未來的發展政策需要進行哪些調適？

(二)文獻梳理

農村互助養老高度契合于我國鄉村振興的現實關切，這一概念一經提出便受到學界的極大關注。構建政策支持體系是提高老年人發展型閑暇生活質量，實現互助養老目標的有益探索[7]。當前對農村互助養老服務政策的研究主要集中在兩個方面。一是關于互助養老政策本身的評價。學者們一方面對養老服務政策文本進行量化研究，通過統計分析總結養老服務政策發展的特點和不足[8]，另一方面則構建養老服務政策評價指標體系，對養老服務政策制定的程序和內容進行評價[9]。二是關于互助養老服務政策運行體系及其困境的分析。在政策制度體系上，現有政策存在結構失衡、作用方向偏失等問題[10]；在政策支持上，存在土地供應、財政補貼、稅費優惠等系列工具的不足[11]；在政策銜接上，未能將互助養老與居家養老、機構養老等進行有效銜接以形成制度化的養老體系[12]。此外，也有學者指出，激勵和監督考核機制的缺失，使得壓力型體制之下的地方政府在互助養老發展過程中存在選擇性執行、敷衍性應對等問題[13]。

據此，學界提出了很多建議。從完善政策制度體系來看，學者們強調發揮政府托底作用，與鄉村振興戰略相結合[14]，加強互助養老與家庭養老、市場養老等其他養老方式的有效銜接[15]。在構建服務型政府的基礎之上，規范互助養老服務場所的設立條件和管理機制，圍繞土地供應、稅費優惠、財政補貼等制定政策支持體系[16]。此外，考慮到地區差異對養老政策的影響，應注重提升農村老年人對積極老化的認知[17]，以及可借鑒日本的綜合照護服務體系，培育現代養老文化等[18]。

整體而言，學界目前關于農村互助養老的研究成果頗豐，對我國農村互助養老的持續發展與創新具有借鑒意義，但此類研究仍有可拓展的空間。首先，盡管各地互助養老的創新實踐不勝枚舉，但在其基礎上開展的政策研究比較零散，主要是對政府采用的政策工具進行探索，具體只進行淺層的描述性分析，沒有深入比較背后的差異；其次，學界圍繞農村互助養老政策的研究多數停留在政策文本上，對政策背后蘊涵的價值取向和實踐邏輯把握不足；最后，關于農村互助養老政策運行的本土理論解釋不足，亟待學界提出適合農村互助養老的理論解釋框架。因此，文章以中央、各省、自治區和直轄市出臺的政府文件為資料，通過扎根理論的質性研究方法，在理論層面進一步研究挖掘現有政策背后的信息，嘗試構建一套能夠指導農村互助養老實踐的政策運行框架，以期在理論上為具體實踐提供有價值的建議。

二、研究設計

(一)數據來源

文章采用的政策文本源自各級政府網站和“北大法寶”智能服務平臺，通過關鍵詞“互助養老”“農村養老”“養老服務”等進行初步篩選，并在地方政府網站進行復查，以保證政策文本的真實性和原始性。截至2020年10月，得到的檢索結果為342份。按以下原則對政策文本進行二次篩選：第一，剔除過于偏離農村互助養老的政策文本；第二，同一政策文本，如有更新、修改、廢除等變動，選取最新發布的文件。經過兩次篩選，最終保留的政策文本共計336份。

(二)研究方法

1.政策文本分析

政策文本是政策的檔案化和物質載體。政策文本的行文方式、話語邏輯和發文主體等蘊含著政策的變遷歷程和演化邏輯[19]。文章通過對現有政策的外在規律和具體內容進行統計分析，了解我國政府對農村互助養老的價值取向和行為選擇。

2.扎根理論

扎根理論是質性研究的一種重要方式，其核心是運用歸納的方式，對現象加以分析[20]，從廣泛的經驗資料中提煉理論。該方法常被用于缺乏理論假設的研究，具體地，要求研究者深入被研究領域中獲取實際資料，并系統、詳盡地描述和反思研究對象所處的情境，之后從現象中抽象理論、提升理論。這與本研究構建促進農村互助養老有效發展的政策機制這一目標相適。因此，本文以扎根理論為研究工具，挖掘影響農村互助養老發展的關鍵因素，梳理其有效推進的核心邏輯。

三、農村互助養老政策特征分析

(一)發文時間及數量特征

筆者按照發文年度對336份政策樣本進行統計，發現我國農村互助養老政策最早可以追溯到2009年由陜西省榆林市發布的《榆林市人民政府辦公室轉發市老齡辦等部門關于加快發展養老服務業實施意見的通知》。此后，2011年《國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)的通知》首次提出要“以建制村和較大自然村為基點，依托村民自治和集體經濟，積極探索農村互助養老新模式”[21]。

由圖1可知，截至2020年10月，中央出臺的農村互助養老政策文本共計27份。從不同節點來看，2016年以后，中央政府陸續頒布了20份文件，發文數量迅速增加，對農村互助養老工作進行了重要安排和部署，由此推動了地方對農村互助養老的多樣化探索。與此同時，2016—2018年各省份有關農村互助養老政策文本發布量呈快速上漲趨勢，尤其2018年的文本數量最多(82份)。

總之，政府在不斷完善農村互助養老的政策體系，其對農村互助養老的持續重視突顯了農村互助養老在我國養老事業中的重要性。

單位：份

圖1 2009—2020年農村互助養老政策年度統計

(二)發文主體特征

從政策頒布主體來看，中央層面上，國務院和民政部是政策制定的主要部門，在推動農村互助養老服務體系建設的過程中發揮著至關重要的作用。其中，國務院共參與制定了13項政策，占中央發文總量的48.15%；民政部參與制定了16項政策，占中央發文總量的59.26%；全國老齡辦、發改委和財政部等部門參與制定的文件屈指可數。此外，近幾年多部門(民政部、衛生健康委員會、住房和城鄉建設部、農業農村部等)聯合發文數量持續增加。這反映出農村互助養老具有復雜性，依托單一部門無法完成。同時，多主體參與也體現了我國對農村互助養老的重視?？傮w來看，現階段我國正積極構建部門協調統籌機制，促進各部門全方位協同推進互助養老政策的制定與落實，并逐漸形成齊抓共管、多措并舉的工作局面。

(三)發文類型特征

就政策文件類型來看，農村互助養老政策以“意見”和“通知”類為主。其中，“意見”類政策占比高達53.92%，“通知”類政策占比30.36%?？偟膩碚f，政府在農村互助養老政策發展中傾向于扮演“推動者”“指導者”角色，體現為協助、支持農村開展互助養老。

(四)發文內容特征

從政策具體內容來看，農村互助養老政策在資源配置方面偏向明顯。如圖2所示，現有關于農村互助養老的政策中，資金支持、設施配套、人才培育等資源性供給政策占比最高，在總樣本量中占比高達58%；整體性治理政策占比為31%，其中以互助養老發展模式、服務內容為主要關注點；制度性供給政策最少，占比僅為11%?？傮w來看，發展資金不足、專業化人員稀缺等資源問題是農村互助養老這一新興養老模式面臨的主要發展困境，是當前農村互助養老政策的關注重點。

圖2 農村互助養老政策內容

四、基于扎根理論的農村互助養老政策支持模型構建

在扎根理論的研究框架下，對原始資料的編碼過程分為開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼三個步驟。

(一)開放式編碼

開放式編碼是扎根理論編碼程序的第一階段。按照扎根理論的要求，在開放式編碼的過程中，本文盡可能采用能夠反映互助養老的詞語逐句編碼，最終提煉出100個概念和32個范疇，如表1所示。

表1 農村互助養老政策的開放式編碼

(續表1)

(二)主軸編碼

主軸編碼是扎根理論編碼程序的第二階段。這一階段需要分析和挖掘在開放式編碼中得到的范疇，找出邏輯關系，并根據類屬關系和相關關系歸納得出更高一級的主范疇。由此，本文共得到18個主范疇，如表2所示。

表2 農村互助養老政策的主軸編碼

(三)選擇性編碼與模型構建

選擇性編碼是扎根理論編碼程序的第三階段。這一階段將上述開放式編碼和主軸編碼相結合，通過分析其內在關系建立核心范疇，進而構建出一個新的、完整的理論框架。選擇性編碼的方法取決于研究者個人的理論積累和選擇偏好。通過再次聚攏和精煉，本文最終將18個主范疇整合為6個核心范疇，如表3所示。

表3 農村互助養老政策的選擇性編碼

綜上所述，本文認為農村互助養老建設是政府基于不同壓力刺激產生的應對策略。政府借助不同的政策工具應對各種壓力、傳達政策偏好，在此過程中也同村級單位、社會力量和相關利益者等進行博弈互動，通過協調各方利益及完善互助養老政策，最終實現政策目標。綜合扎根理論的分析，下文將基于“政策動力—政策工具—政策網絡—政策機制”四維分析框架(見圖3)，詳細闡釋農村互助養老的實踐邏輯模型。

圖3 農村互助養老長效運行的政策支持模型

(四)理論飽和度檢驗

理論飽和度檢驗是對所構建的理論是否飽和進行檢驗。文章遵循通行的飽和度檢驗方法，隨機抽取2/3文件進行扎根理論分析，用其余的1/3的文件進行理論飽和度檢驗，發現促進農村互助養老運行的6個核心范疇，均沒有出現新的重要概念、范疇及關系。這表明該模型已具有良好的理論飽和度。

五、農村互助養老長效運行的政策支持模型框架分析

(一)政策動力：農村互助養老政策何以產生

地方政府在推進農村互助養老時具有多重動機。其中，治理困境下的現實壓力、科層制下的縱向壓力和錦標賽體制下的橫向壓力構成了最主要的動力來源。

1.治理困境下的現實壓力

經濟社會環境變化是影響政策變遷和治理安排的重要因素。城鄉二元體制下，農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，農村老齡化在程度和速度上均遠高于城市，由此產生家庭規模小型化、空心化等一系列連鎖反應。這些變化導致傳統農村家庭養老功能弱化[22]，而政府財政也難以擔負起沉重的養老保障職責。此外，社會相關養老支持發展滯后，難以為農村老年人提供有力的幫助?，F實問題倒逼政府適時調整養老政策。農村互助養老正是對當前困境的有效回應，即通過發揮身體健康的低齡老年人的力量照顧高齡的、身體較差的老年人，或通過鄰里互助、親友相助、志愿服務等模式以及舉辦農村幸福院、養老大院等方式，促進養老服務的代際傳遞，破解農村養老困局。

2.科層制下的縱向壓力

中國的政權體系是高度科層化和組織化的，“下級服從上級、地方服從中央”是其基本特征。同時，政策制定和政策執行往往是分離的，上級負責制定，下級負責執行[23]。中央部署的“積極應對人口老齡化國家戰略”[24]“鄉村振興戰略”[25]，以及中央部委有關“發展農村互助式養老服務”[26]的論述都是促使地方政府積極探索農村互助養老模式的重要動因。具體來看，在農村互助養老推行過程中，地方政府遵循科層制的運作邏輯，由上級政府將農村互助養老任務層層分解，并通過目標責任制考核來督促下級部門執行者完成目標。例如，宜昌市政府、杭州市政府等均將互助養老政策融入考核制度，明確提出互助養老的目標指標，并對各部門職責范圍進行清晰劃分，以確保其履職到位。

3.錦標賽下的橫向壓力

政治錦標賽體制在地方官員之間引入競爭機制[27]，極大激發了地方官員的積極性和政治沖動。在政治錦標賽的驅動下，地方政府會主動承接上級的任務部署，甚至自我加壓[28]，以期在績效排序中脫穎而出，進而贏得上級的認可和獲得政治晉升的機會。此外，地方政府優秀的探索經驗也將為本地區爭取到更多政策、資金和其他資源的支持，進一步促進本地區的發展。具體來看，地方政府一方面通過學習優秀經驗，開展互助養老工作，積極主動作為；另一方面結合本地經驗，通過打造區域特色和亮點，總結出可復制可推廣的經驗模式，以“試點經驗提供者”的姿態區分于后來的模仿者，從而在政績錦標賽中爭得主動[29]。河北肥鄉區的農村幸福院模式、湖北恩施市的農村老年協會模式、重慶銅梁區的老年精英互助養老模式等都是通過先一步打造本地特色，總結推廣經驗來獲得來自上級政府的更多的資源支持。

(二)政策工具：農村互助養老政策何以落地

政策工具即政府實現目標的手段和方式，是推動農村互助養老有效落地的關鍵。本文通過對現有政策文本進行概念提取，結合政策工具視角，整合了供給型、環境型和需求型三類政策工具[30]。

運用環境型政策工具具體指政府通過各類政策為農村互助養老提供有利的發展環境，間接推動其發展創新。通過完善相關制度，扶持和保障農村互助養老服務行業的規范發展；通過示范引領，打造示范樣本，總結和推廣優秀經驗，促進農村互助養老的深化與發展；鼓勵和動員公眾自愿參加互助養老，營造人人參與的濃厚氛圍，引導公眾產生自助、互助和他助意識，從心底里真正接受互助養老模式。

運用供給型政策工具具體指政府從資金投入、人才培養、設施建設等多個方面助推互助養老的可持續發展。穩定的資金投入是互助養老服務發展的重要保障。政府通過財政投入，拓寬資金來源渠道，構建起多層次、多形式、多渠道的資金注入機制，保證農村互助養老的可持續發展。同時，基礎設施建設是互助養老服務發展的基礎。政府通過完善現有基礎設施，提高設施質量和覆蓋率，推進互助養老服務更加廣泛地覆蓋農村地區，使農村老年人享受更多更好的服務。此外，高質量人才隊伍是互助養老服務發展的根本。政府通過建立高福利、高標準的行業規范，吸引更多優秀人才和優秀組織加入農村互助養老服務隊伍中。而無論是社工隊伍還是公益隊伍，都需要通過多樣化地培訓來提高隊伍成員專業水平，從而進一步提升互助養老的服務水平和質量。

運用需求型政策工具具體指政府通過政府采購、服務外包等方式降低互助養老行業發展的不穩定性，拉動該行業快速、健康發展?？傮w來看，目前需求型政策在內容上僅涉及政府采購或政府購買，服務外包、組織化管理等方面仍處于空白。政府通過出資購買社工組織生產的互助養老服務，能夠直接創造商機，吸引社會資本注入，促進互助養老產業成長。但目前政府大多采購的是普適性服務，缺乏對個體差異性的考量。同時，服務外包等內容的缺失，進一步影響差異化的互助養老在農村地區的發展。需求型政策工具的補充與完善將成為今后地方政府努力的方向。

表4 三種政策工具使用情況

政府政策目標的妥善履行很大程度上倚重于政策工具的有效利用。對于政策工具的使用而言，一個重要的影響因素就是其所處的“環境”[31]。筆者統計發現，探索農村互助養老的地區均以環境型政策工具和供給型政策工具為主，市場型政策工具使用頻次相對較少。這符合農村互助養老的發展環境(見表4)。究其原因，作為一項新興的養老模式，互助養老服務需要政府在資金、人員等方面提供大量支持。此外，互助養老服務涉及家庭、政府、社會等多方參與，需要多方協同、合作治理方能取得更好的效果。

(三)政策網絡：農村互助養老主體何以聯結

多元主體參與是互助養老服務體系建設的必要途徑，需要各方參與者找準自己的定位，履行自己的職責。在農村互助養老政策網絡中，根據各行為主體所擁有的資源，將行為主體分為四類。一是以政府職能部門為代表的行政組織。它具有較強的權威性，可調度廣泛的資源，對農村互助養老的發展起到政策支配或引導作用。二是以村兩委為代表的村級組織。這類組織在村莊社會中具有較高的影響力和號召力，在政策網絡中占據重要地位。三是以志愿組織和專業組織為代表的社會組織。它們具有一定的職業素養和專業技能，是政策效果的直接影響者和間接受益者。四是以老年人為代表的利益相關者。該群體規模龐大，構成復雜，關系松散，成員間依賴關系有限。

以多元行為主體利益博弈為邏輯分析基點，從網絡環境節點、資源相互依賴程度以及行為主體在網絡中的位置關系等維度進行分析，可以呈現農村互助養老政策執行的互動網絡關系(見圖4)。

一方面，行政組織是農村互助養老政策執行網絡中的核心節點。行政組織對農村養老問題的政策理念直接影響該問題的解決方式。其不僅通過制度建設與資源投入，直接推動農村互助養老設施和服務的落地，還通過政府購買服務、公建民營、民辦公助等政策工具鼓勵和支持村級組織、企業和社會組織對互助養老服務提供支持。如此不僅減輕了政府在農村專業養老服務人員和技術方面的壓力，還促進了農村互助養老服務水平和效率的提高，并帶動了農村就業。

另一方面，社會組織、村級組織、利益相關者等主體互動是農村互助養老政策網絡得以聯結的表現形式。首先，專業組織和志愿組織等社會組織關系密切，兩者競爭合作、協同推進服務的供給。社會組織與政府合作有助于自身及時知悉政策變動，調整行為應對動態復雜的社會環境。同時，社會組織通過承接政府項目，能夠進一步加強自身能力建設，提升服務能力和水平。其次，村級組織的態度直接影響互助養老運行的效果。村兩委作為準行政組織對本村老齡情況和互助養老情況的反饋，不僅為行政組織提供了政策調整或終結的重要依據，還能影響村民和社會組織對互助養老的看法。最后，以老年人為代表的利益相關者群體源源不斷地給政策網絡提供政策訴求與民意輿論，成為網絡不斷迭代和再造的問題源泉。但從實際運作來看，在“政府主導”下的服務體系建設中，其他各類主體必然會受到政府行為的影響，很難獨立發揮作用[32]。故此，賦予社會組織、村級組織、利益相關者等表達需求、參與決策的權利和渠道，是構建有效多元合作互助養老體系的關鍵。

圖4 多元主體互動網絡

(四)政策機制：農村互助養老實踐何以運行

地方政策的運用基于各地特有的政治、經濟、文化特征，充分吸收中央部署的戰略引導和地方探索的創新經驗。不同政策的組合搭配及不同網絡主體的合作，推動政策落地實踐，進而使以資源籌集、組織運行、老人互助和社會連帶為主體的農村互助養老運行機制得以構建，從總體上呈現了農村互助養老的實踐過程。

資源籌集機制是指農村互助養老建設過程中的資源籌集方式，主要包括政府的資源支持，村組織、企業和具有公益慈善精神的社會組織的社會資本支持和個人力量支持。該機制是其他機制運作的基礎，為其他機制提供直接或間接的資金、場所、物資、設備、人力等資源。

組織運行機制是指互助養老組織建設和運行的具體實踐，主要刻畫了哪個主體對互助養老組織的日常運行管理負責，并為老年人組織開展文娛活動和提供服務。村莊社會中自發的老年精英(往往是有能力、有意愿、有奉獻精神的老年人)、老年協會的干部、村干部和留守婦女等一般充當了組織運行管理者或服務者。當然，更加專業化的服務提供者是社工機構或養老服務機構的工作人員，而絕大多數的社工機構或養老服務機構都要求接受服務的老年人或購買服務的政府提供相應的勞動或資金等報酬來維持組織的正常運轉。

老人互助機制主要是指通過結對幫扶、低齡老年人照顧高齡老年人等方式，使有能力、有意愿的老年人充分參與到農村互助養老中來，為其他老年人提供力所能及的生活照料、休閑娛樂、生產活動等服務?；突ブ?、助人為樂的精神在農村老年人身上能得到有效彰顯。因此，積極開發老年人力資源，讓老年人參與到養老服務，有助于緩解養老壓力。

社會連帶機制指家庭、朋輩群體、社會慈善力量等是基于何種動力、通過何種方式來增加對互助養老組織和老年人的社會支持。具體來看，鄉土社會中的孝道觀念和情面原則是社會連帶產生的思想淵源，社會組織對規則和資源的支配和轉化是社會連帶的動力來源。當家庭難以承擔起解決養老問題的責任時，養老責任就會按照差序格局的路徑依賴向外延伸，即由家庭向外延伸至親屬關系(家族)和鄉鄰[33]。同時，社會組織對其所獲得的資源進行轉化時會展現出福利吸引能力，進而對家庭、朋輩群體等形成間接支配權力，連帶性動員他們參與互助養老[34]。農村地區作為半熟人社會，大多仍保留著傳統的生活方式和習慣，“遠親不如近鄰”依然是根植于農民心中的思想。制度化的互助養老模式從制度層面進一步喚醒了人們內心的助人為樂精神，原本鄉鄰之間的關聯或團結性會變得更為緊密和穩固。

總體來看，資源籌集、組織運行、老人互助和社會連帶四重機制相互影響，共同呈現了農村互助養老的實踐過程(見圖5)。首先，資源籌集機制是其他機制得以運作的基礎，為農村互助養老運行提供直接或間接的資源支持，如資金、場所、物資、設備、人力等資源。其次，組織運行機制能夠將獲得的資源按需配對，并推動老年人互助行為規范化。資源的主要供給者或者服務管理執行者是主導組織運行的核心角色，決定組織運行的形式，而有效的組織運行機制可以將所承接的資源與差異化的農村養老需求進行匹配。同時，隨著互助養老組織的出現，老年人具備了互動交往的場域，有利于激發互助行為的產生，并使自發、無序的傳統村莊社會的互助默契逐步組織化、制度化、規范化。再次，老人互助機制在降低組織成本的同時為老年人帶來了更多的朋輩支持。老年人互助氛圍的促進老年人之間的相互信任程度提升，使得互助養老能夠有效運行，從而間接降低組織成本。此外，互助使老年人的朋輩支持增加，村莊的“公共性”得以重構，進而連帶村莊內外力量進行老年福利再生產。最后，社會連帶機制進一步促進了老年人互助行為的產生，并通過家庭、朋輩群體等主體的互動鏈接更多的資源。社會連帶機制的成熟會對老人互助產生積極的正向反饋，促進互助養老規模的擴大和服務內容質量的提升；還會進一步吸引村莊內外的社會慈善資源向老年人群體傾斜，豐富資源籌集的渠道，減輕資源籌集階段的壓力。至此，四重機制形成一個良性的大循環。

四重機制的運作存在一定的序向，每一機制發揮作用以前一重機制的存在和完備為前提。但各重機制的影響可能會跨層次傳導，產生間接影響。例如，組織運行機制給社會連帶機制提供了組織載體，而且互助養老組織及其核心成員的威望和能力越高，其越能連帶更多的主體和資源參與，由此產生更豐富的效益。而社會連帶機制則可通過情誼、道義和責任約束進一步影響組織運行。資源籌集機制提供的資源支持會間接影響老年人互助的形式和服務內容質量，而這類互助的有序開展，可以提高老年人參與互助養老的積極性，從而使該群體自發地提供部分資源，成為資源籌集的參與者而非單純的資源消耗者。

圖5 農村互助養老長效運行機制的互動關系

六、結論與建議

(一)研究結論

文章選取扎根理論研究方法，基于336份農村互助養老政策文本資料，結合公共政策的相關理論，構建了農村互助養老建設邏輯下“政策動力—政策工具—政策網絡—政策機制”的四維分析框架，探尋農村互助養老政策支持的產生、執行和落地的深層次邏輯，得出以下結論：農村互助養老的開展動力來自治理困境下的現實壓力、科層制體制下的縱向壓力和錦標賽體制下的橫向壓力；政府借助供給型、環境型、需求型三類政策工具應對治理困境，傳達政策理念，并通過政策網絡治理，照顧各相關方利益訴求，調和各方矛盾，最終推動政策實施落地，實現互助養老的有效運行。

本文主要的理論貢獻體現在兩個方面。一是構建出農村互助養老長效運行的政策支持模型。文章依據現有政策文本梳理農村互助養老發展過程中的政策支持過程，歸納出“政策動力—政策工具—政策網絡—政策機制”的四維分析框架。既有研究中也有關于農村互助養老政策支持的論述，但它們主要是通過典型案例或問卷調查來展現政策支持的重要性[35-36]，且局限于個別地區的典型實踐，難以闡明政策支持的普適性。文章將研究視野擴展至全國的農村互助養老實踐，與全國的政策實踐緊密結合，構建的模型能夠更加全面地刻畫政策對農村互助養老的作用路徑。二是充實農村互助養老的政策理論研究。文章基于政策工具視角歸納出政策執行所采用的供給型、需求型和環境型政策工具，可彌補農村互助養老的“工具盲點”，亦可為政策執行提供一套完備的“工具箱”。此外，文章通過政策網絡視角揭示了政府、社會組織、村兩委等主體在農村互助養老中的復雜互動關系，分析各主體的責任和作用，推進了關于互助養老網絡主體互動關系的研究。

(二)反思與建議

1.政策反思

基于上述的分析，本文認為現有政策仍存在以下不足之處。

其一，農村互助養老政策制度化程度不高影響其長效運行。一方面，農村互助養老配套政策不完善。目前有關互助養老的內容僅是在關于養老服務政策中被略微提及，而相關部門尚未針對互助養老的實施細則、服務內容等制定專門的政策。另一方面，互助養老政策尚未與居家養老、機構養老等進行有效銜接進而形成制度化的養老體系，無法獲得相應的支持和配合，導致互助養老模式普適性不高、穩定性不足。此外，現有關于農村互助養老的政府政策文本之間一致性很高，呈現出明顯的同質性，一定程度上限制了農村互助養老政策的創新性、創造性，不利于農村互助養老服務因地制宜發展。

其二，農村互助養老的政策治理網絡聯結不暢。一方面，政府在互助養老組織建設規劃、項目設計、資金來源與使用、監督管理等方面均未建立協商與公示制度，農村互助養老模式缺乏明確的政策支持和運行方式，服務良莠不齊。另一方面，村組織在具體運營時受到政府的嚴格規制與監督，導致各村是否需要建立互助養老組織及建立的相應標準并非取決于村組織的意見和老年人的實際需求，而是由市縣級民政局根據省級民政廳的文件精神的指導規劃確定。老年人和社會組織的參與意愿和參與路徑也在此過程中被阻隔，其參與互助養老的積極性受到影響。

其三，農村互助養老政策工具運用結構不均衡。環境型政策工具以宏觀指導和目標規劃類為主，具體政策措施寥寥無幾，這使得農村互助養老模式在實踐運行中的制度依據不足。供給型政策工具以提供基礎資源為主，醫療方面的政策內容相對較少，導致醫養結合發展緩慢，難以滿足老年人的健康和養老的需求。需求型互助養老政策工具較為單一，有些方面的內容甚至出現空白，這一定程度上限制了市場化服務的有效嵌入，使得互助養老服務難以滿足老年人缺乏個性化、差異化的養老需求，體現為養老服務在農村的不可得。

其四，農村互助養老運行機制存在諸多短板。在資源籌集機制上，片面依賴政府的財政投入，社會資源注入有限且渠道不暢，互助養老組織自我造血功能弱。在組織運行機制上，過度依賴老年精英的參與，互助養老組織凝聚力不強、運行不暢，老年服務生產供給困難。在老人互助機制上，積分制度尚不完善，老年人之間的互助處于較低水平，互助的可持續性和制度化程度不高。在社會連帶機制上，受制于組織水平和老年人的理念，現有的互助娛樂活動主要局限于老年人熟悉的社交網絡和血緣親緣網絡，這使得互助養老中社會連帶的范圍變得狹窄。

2.政策建議

一是明確各級政府在農村互助養老政策制定中的功能定位。一方面，農村互助養老想要實現長效發展，需要國家政策的支持引導。各地政府不僅要從完善農村互助養老政策措施、健全農村互助養老政策體制和機制層面加快為農村互助養老提供制度性保障，還要明確互助養老服務模式的運營標準以及扶持政策、激勵政策、監督政策等一系列配套政策，進而推動農村互助養老的規范化、質量化發展。另一方面，各地政府應堅持因地制宜原則，出臺有力政策，明確農村互助養老的定位和發展方向，鼓勵發展多樣化的農村互助養老模式。

二是構建促進農村互助養老良性發展的多元治理網絡。農村互助養老服務的復雜性與艱巨性要求政府、村級組織、社會組織和老年人需共同努力，缺一不可。一方面，政府要在農村互助養老服務發展中扮演政策規劃者、資源保障者和服務監管者的角色，聚焦基本養老服務兜底、關注政策制定與調試、推進專業人才隊伍建設。另一方面，政府可采取合作治理形式幫助互助養老機構尋求可資利用的社會資本、專業的管理指導和技術支撐，運用財政補貼、購買服務、憑單制等手段積極引導互助養老機構自主籌資和社會資本投入。此外，應進一步開放民主決策渠道，在倡導由村委會牽頭，加強村委會對農村互助養老模式發展的責任意識的同時，還要積極鼓勵具有專業資質、經驗豐富的養老機構作為顧問參與指導農村互助養老的發展，并在互助養老設施布點中聽取老年人的意見。

三是注重不同類型政策工具的合理組合應用。首先，適當細化環境型政策以更好地發揮政策的影響力。例如，健全政府對農村互助養老的監管體系，完善推動發展農村互助養老的政策措施等。其次，合理調整供給型政策以塑造政策的推動力，重視農村互助養老與醫療的結合。在鄉鎮衛生院、公益康復機構等醫療衛生資源主體與互助養老機構間建立合作伙伴關系，為農村老年人“老有所養”提供良好的軟硬件環境。最后，加大需求型政策工具的運用力度。運用購買服務和服務外包等方式塑造老年服務消費市場，支持個人、企業和社會組織通過各種方式生產或投入互助養老產品，全面對接和釋放農村老年人的養老消費需求。

四是明確農村互助養老四重機制的優化路徑。首先，在資源籌集機制上，可提高福彩公益金用于互助養老的比例，加大政府對互助養老保障設施的支持補貼力度，發展村集體經濟，撬動社會潛在資源，加強農村互助養老的自我造血功能。其次，在組織運行機制上，需要設置專門管理人員負責幸福院的管理和運營，進一步調動老年精英的力量，發揮城鎮養老中心的輻射帶動作用，完善互助養老組織制度設置。再次，在老人互助機制上，需要完善互助養老服務的積分儲蓄和兌現機制，以黨建來引領互助養老服務活動，引入專業社工協助開展老年人互助，依托集體經濟將老年人的文化娛樂互助擴展到生產中，依托村莊為老組織拓寬老年人的互助內容。最后，在社會連帶機制上，需要強化“互助”理念宣傳，營造互助養老文化氛圍，進一步發揮本土社會組織的資源鏈接作用。