PA—BAT+分析視角下中國首批國家公園高質量發展研究

毛江暉 羊進拉毛 張明霞

（青海省社會科學院，青海 西寧 810000）

國家公園是自然生態系統中最核心、最絢爛的組成部分，是推進人與自然和諧共生的重要載體。 自2016 年開始，我國先后啟動十個國家公園體系試點項目，并于2021 年對其加以全面評估，決定設立三江源自然保護區國家公園、武夷山國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園、海南熱帶雨林國家公園五個大型國家公園，體現了我國對國家公園系統內長期、可持續發展的重視。 推進人與自然和諧共生的現代化，需要全面檢視已建成國家公園的建設績效，根據新形勢新任務確定新的發展方向，引領帶動我國國家公園高質量發展，助力人與自然和諧共生的現代化。

一、首批設立的國家公園建設績效對比分析

經過國家層面4 輪的分析評估，三江源國家公園得分均位列10 家試點區和5 個正式設立的國家公園之首。 因此，采用較為科學的分析方法，分析三江源國家公園與其它4 個國家公園從試點到設立過程中的績效與不足，才能在新形勢下找到我國國家公園高質量發展的新方向。

（一）首批國家公園概況

首批國家公園的基本情況如表1 所示，分布地區包括吉林省、青海省、福建省、海南省、甘肅省、四川省等十多個省區，是我國生態戰略體系中的重要組成部分，內部區間廣闊，總占地面積高達23 萬平方公里，保護著全國近30%的野生動植物。 通過艱苦努力，在管理體制創新、生態保護、社區融合發展等方面取得了積極成效。

表1 首批正式設立的國家公園基本情況

（二）分析評價工具（PA-BAT+）簡介

由于目前國內尚無針對國家公園建設績效的評價工具，只有世界自然保護聯盟（IUCN）推出的自然保護地效益評估工具（簡稱PA-BAT+），[1]它提供了支持自然保護地管理的重要手段。 PA-BAT+的評價對象包括：保護區的生態系統價值和效益、利益相關者如何看待生態系統價值和利益（經濟和非經濟）、當地社區對福利進一步可持續發展的潛力、實現利益相關者和保護區管理者之間的未來合作、協助保護區資源的可持續管理等。 課題組首先以IUCN 的PA-BAT+工具為基礎，以定性與定量相結合的方式，確定了構建國家公園建設管理績效評價體系的思路和方法。 在PA-BAT+工具的模型基礎上，課題組結合中辦、國辦《建立國家公園體制總體方案》[2]《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》[3]等文件內容，形成以PA-BAT+的評價理念和方法為基礎，以國家公園體制試點和建設方案為主要依據的國家公園建設管理評價體系（表2）。

表2 國家公園建設管理評價體系

（三）分析評價

分析中，課題組采用2016—2021 年有關資料（規劃、方案、公報、年鑒、訪談和問卷），以三江源國家公園作為聚焦點，與另外四個國家公園進行全面對比分析，旨在為我國國家公園高質量發展提供參考依據。

1.主體構置指標層

第一，為更好地推動三江源國家公園的高質量發展和可持續發展，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016 年第一季度下發《三江源國家公園體制試點方案》，該試點方案不僅早于其它4 個試點區，而且全面涵蓋全國最大的凈土典型和代表區域的保護，力爭將全面提升青藏高原生態保護工作整體效能，打造青藏高原生態保護示范區，構建人與自然和諧共處的展示窗口，并將這一目標作為未來建設的目標定位；第二，2019 年以來，青海先后印發《青海省貫徹落實〈關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見〉的實施方案》以及《青海以國家公園為主體的自然保護地體系示范省建設白皮書》和《青海建立以國家公園為主體的自然保護地體系示范省建設三年行動計劃》，2020 年7 月，經甘青兩省協商出臺了《甘肅省建立以國家公園為主體的自然保護地體系的實施意見》，以上實施方案和行動計劃比其它4 個試點區更及時、更全面、更具實操性；第三，2021 年12 月，青海省圍繞以國家公園為主體的要求率先制定了青海省自然保護地體系的全套前置技術導則，包括自然保護地分類辦法、范圍和區劃調整辦法、邊界勘定和調查評價等方面，為青海自然保護地體系總體規劃奠定了基礎；第四，自2016 年開始，三江源國家公園將自然保護目標不僅確定為山水林田湖草生態系統良性循環，生物多樣性豐富，江河徑流量持續穩定，長江、黃河、瀾滄江水質更加優良，而且要全面形成綠色發展方式，帶動牧民轉產轉業，傳播生態文化，強調盡快建設以國家公園為主體的自然保護地體系；第五，在整合歸并中，青海已將全省8 類109 處各級各類自然保護地整合為79 處，保護地總面積增加3.41 萬km2，自然保護地占到全省總面積的38.42%，整合的合理性、效率遠超其它4 家國家公園，青海新型自然保護地體系基本成型。 綜上，5 個方面的評估分值分別為4 分，主體構置的總分為20 分，在5 個國家公園中處于領先地位。

2.生態系統指標層

根據中國生態系統評估與生態安全數據庫的有關數據，經過課題組測算，截止2021 年的結果顯示：第一， 三江源和祁連山青海片區主要保護對象基本處于原生狀態，82.30%的生物群落屬于地帶性頂級群落，且自然生態系統質量優良比例達到71.89%，人工生態系統面積占比小于5%；第二，國家公園和自然保護區所承載的青藏高原獨特的自然景觀保存完整基本未受破壞，列入IUCN 紅色名錄的雪豹是在全球范圍內具有特殊保護意義的物種，三江源國家公園核心保護區能夠基本反映青藏高原生態大區大尺度上完整的生態過程；第三，三江源國家公園和祁連山國家公園青海片區范圍內道路等起阻隔效應的人類基礎設施密度很低，自然生態系統、自然景觀、主要保護物種等在空間上聚集度和連通性高。 綜上，3 個方面的評估分值分別為8 分、10 分和2 分，自然稟賦的總分為20 分，在5 個國家公園中處于領先地位。

3.管理成效指標層

第一，試點以來，三江源國家公園結合實際改革需求，先后調整和劃轉409 個編制，對下轄區范圍內15 個保護區的管理機構加以精簡和優化，先后成立公園管理局，管理三個園區管委會，每個管委會下設三個派出管理處，在園區管委會和鄉鎮設生態保護站，設置村一級17211 個生態管護公益崗位，改善了國家公園管理體制。 第二，率先成立省委書記、省長任“雙組長”的領導小組，建立省委常委會、省委深改委定期會議制度，及時研究解決重點難點問題。 三江源局與地方政府建立聯席會議制度，簽訂目標責任制，并實施領導干部自然資源資產離任審計制度，擬定管理機構與所在地政府責任清單，明確與當地政府的職責劃分；建立的自然資源使用、特許經營、資金使用、協同管理、監管、生態環境損害賠償、責任追究等制度超過7 項，且施行成效明顯，但缺少生態產品價值實現的系列設計。 第三，全面展開實施，根據實際需求全面推動濕地保護、退牧還草工程、草原有害生物防控、黑土灘治理、沙漠化防治、退化草原改良等園區內各類生態保護修復工程，并依法依規注銷園區內所有礦業權并做好環境恢復治理。根據發改委所公開披露的綜合評估報告來看， 該國家公園在生態建設和保護工作方面已經取得一系列階段性的成果，尤其是在水源涵養、生態環境鞏固、草原面積增長、水源涵養等方面所方面更是取得突出的成績。按照報告所提供的統計數據，相較于10 年之前，三江源保護區草地覆蓋率增長了11%；而草原產出率更是增長了30%。水源涵養量方面，保持年均6%的復合增長率。這些成績極大的提升當地的生態承載力，但仍然存在一定的局部退化問題。第四，初步構建“天地空”一體化監測網絡體系，開展生態環境監測。依托物聯網等現代化信息手段，集成分析監測數據，并應用到日常管理和生態風險預警中，發布監測報告。對人類活動實施全面監控；近5 年內開展過核心區域的綜合科學考察或主要保護對象專項調查，編制專項調查報告，構建了國家公園基礎數據庫，主要保護對象和重要自然資源目標比較清晰。第五，社區居民部分參與調查、巡護、監督、特許經營和公益崗位等工作，建設人口社區或特色社區等，社區居民收人因參與國家公園建設而增加，國家公園與社區無明顯矛盾，但特許經營開展成效非常有限。第六，推動中國科學院科考隊第二次青藏高原三河腹地綜合科考， 包括與長江水利委員會合作， 解決水生態保護和恢復、水資源管理、水旱災害防治以及研究創新和技術研發等問題，并取得一批高質量研究成果。 第七，獲得資源環境綜合執法權，有專門的執法機構和穩定的執行，監管工作不斷推進，綜合執法機構在這一階段內先后完成了394 件行政案件的查出工作，并且順利結案4 起刑事案件，案件結案率高達100%。 第八，訪客服務基礎設施齊全，位于國家公園核心保護區外，訪客人數嚴格控制在環境可承載范圍內，通過預約制等開展了生態體驗、生態游憩等活動；第九，建有自然教育基地，年均開展自然教育活動超過12次，通過網絡、電視、報紙等多種媒體宣傳國家公園，每年發布《三江源國家公園公報》；利用外交部全球推介會、國新辦新聞發布會、首都博物館等平臺和載體講好三江源故事，制定《三江源國家公園志愿者管理辦法（試行）》并開展招募。第十，組織、資金、人才和基礎設施較為齊全，基本可以保障日常管理工作的開展；整合落實中央和省級資金43 億元保障國家公園體制試點建設；在青海大學結合當前階段國家公園管理工作的實際情況，吸收借鑒國外高水平人才培養辦法，開設了國家公園管理專業，積極吸收和引進高端人才，充分滿足了生態環保、生態創新等多個領域的人才需求。但在特許經營、生態補償和綠色金融制度保障等方面落后于海南熱帶雨林和武夷山國家公園。綜上，管理成效子系統的總分為36 分，除運行機制、社區發展和管理保障外，其他7 個方面在5 個國家公園中處于領先地位。

4.生態資產指標層

課題組根據青海省各類生態系統類型的特點，以千年生態系統評估（MA）框架為基礎，采用當前國際上主流的生態系統過程模型（Biome-BGC），Costanza、森林資源調查評估法、土壤侵蝕通用方程、最大嫡模型等生態系統服務價值評估方法，完成了青海省生態資產評估。結果表明：第一，在生態資產存量方面，2021 年，三江源國家公園的生態資產為127865.97 億元，占全省生態資產的71.52%，比6 年平均水平增加0.16%， 且呈現非線性趨勢； 三江源國家公園各類生態資產中， 碳資產為52540.12 億元， 占比41.09%；土地資源資產為27337.74 億元，占比21.38%；土壤資產為23309.97 億元，占比18.23%；淡水資產為15267.20 億元，占比11.94%，森林、草原、濕地、荒漠等自然生態系統資產存量基本維持不變。同時，課題組采用《生態保護紅線劃定指南》所提供的生物多樣性維持功能的評估模型，該模型利用氣溫、降水量、海拔、植被凈初級生產力等數據計算三江源國家公園的生物多樣性維持功能指數，公園綜合指數約為0.07，表明其生態系統內生物多樣性維持功能相對較弱。 空間格局與凈初級生產力的空間格局一致，由東南向西北遞減明顯。第二，在生態資產流量方面，三江源國家公園各類生態系統服務中，調節服務為3519.82 億元，占63.26%，比6 年平均水平增加0.13%，；供給服務為1871.75 億元，占33.64%；文化服務為210.32 億元，占4.80%，說明生態系統服務質量增加，但增加幅度有限。 綜上，2 個方面的評估分值分別為10 分和8 分，生態資產的總分為18 分，未能在5 個國家公園中處于領先地位。

5.負面事項指標層

根據本文所掌握的統計數據來看， 目前三江源國家公園管理局已經整合所有生態紅線以內的國家公園范圍，并納入全部國家級自然保護區。 經過數年的發展，完成相關項目準入審批224 個，核查點位16947 個；加強中央層面的環境保護監管，其中涉及和人類社會活動相關的建設項目417 處，先后取消花九、共玉等6 條高速公路以及省道308、224 線，對國省道沿線生態環境進行整治和治理，圓滿完成玉樹州、果洛州違建別墅清查整治專項督查行動；建立健全人類活動建筑項目清單，并引入人類活動月報制度。 從臺賬和月報告中可以看出，6 年來沒有低等強度及其以上的破壞資源、環境污染、違法違規建設、非法盜獵、有害生物危害等事項，故負面事項的總分為0 分。

（四）結果分析

以三江源國家公園為靶標，全面開展與其他4 個國家公園的對比分析，可以得出以下結果。

1.建設成效

一是在試點區制定保護規劃。 在實際工作中根據生態功能保護工作的客觀要求對功能分區做出科學劃分。 強化保護區內監控，為人文遺址保護、自然遺產保護工作的開展指明了方向。 二是切實整合諸多管理實體，目前園區內管理機構正在系統地合并和精簡，以消除冗余，確保一致的管理和統一的組織標識。三是資產管理改革。同步改革自然資源資產管理制度，并嚴格按照我國政府的相關文件對轄區范圍內自然生態空間開展全面、系統的確權登記工作，涉及確定適當的管理實體，負責保護和管理全體人民擁有的資源，以及公平分配管理權、所有權、特許經營權等相關權利。 四是大力推動當地社會經濟發展的同時，兼顧生態旅游公益屬性，不僅對日均游客數量做出了明確的限制，而且引入特許經營制度、資金專項投入制度等。 五是積極平衡當地人民群眾生產、生活條件和生態保護工作，不僅廣泛邀請當地社區參與進來，同時在環境衛生、生態保護、社會安全等方面給予當地人民群眾以優先權利，如當地居民和企業在同等條件下享有優先權，積極鼓勵居民參與。

2.存在不足

通過上述PA-BAT 工具的評價可以看出， 三江源國家公園和祁連山國家公園青海片區在主體構置、自然稟賦、管理成效、生態資產和負面事項5 個子系統的絕大多數方面走在前列，但在生態產品價值實現、特許經營、生物多樣性、生態補償和綠色金融等方面尚有提升的空間。

一是生態環境保護成效有待提升。 據測算，三江源國家公園生態環境保護效能指數（PEI）2016 年為7.61，2021 年為7.64，ΔPEI 為0.03。期間，未發生生態破壞、環境污染和生物安全風險事件。從國家公園內生態環境保護的總體評價來看，成效水平屬一般。 三江源國家公園試點啟動以來，所實施的管理、監測和生態修復措施，在生態環境保護方面發揮了部分作用，但在生態環境保護成效方面仍有待進一步提升。

二是尚未建立完善的自然資源產權制度。 雖然三江源國家公園已經于2016 納入《自然資源統一確權登記辦法（試行）》試點范圍中來，但是在實際操作中，發現了兩個需要解決的重要問題。 首先，現行的自然資源分類過于籠統，僅限于傳統的“河流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂和探明儲量的礦產資源”，這種分類方式在一定程度上存在資源遺漏、各類資源的重疊定義以及部分資源的識別困難等問題。 其次，確權登記的空間范圍劃分不夠明確。 我們還沒有建立統一界定標注體系， 而且部分屬于全民所有的自然資源生態資產在開發和利用方面也缺乏一套行之有效的有償使用制度，產權主體劃分方面也有進一步改進的空間。

三是特許經營運作存在困難。 類似于其他四個國家公園， 三江源國家公園目前雖然建立了特許經營權制度，但是卻沒有一套明確而有效的特許經營生態保護評價指標體系，不僅缺乏功能定位上的清晰理解，而且所給出的定義無論是在范圍還是具體類目上都不夠精確。 此外，特許經營權的具體劃分上也相對模糊，由于尚未徹底明確各個部門的管理職能，因此在實際工作中權責不分、推諉扯皮的問題較為突出，而且機構功能嚴重重疊，影響了工作效率。 三江源和祁連山青海片區的特許經營項目數量較少，缺乏專業化的運營和管理經驗，也沒有從實際需求角度出發打造現代化的特許經營管理體系，因此經營效率的提升困難相對較多。

此外， 特許經營運作困難的問題還體現在， 相關法律法規和政策措施在實施過程中可能存在不協調、不配套的情況，導致特許經營企業在實際運營過程中遇到諸多困擾。 特許經營涉及的利益相關方較多，如何在確保生態保護的前提下，平衡各方利益，實現可持續發展，也是當前面臨的一大挑戰。 同時，特許經營監管不到位，可能導致一些企業濫用特許經營權，從而損害生態環境和公共利益。

四是國家公園域內生態補償進展遲緩。 在國家公園和自然保護區內， 盡管已經嘗試建立了生態保護補償指標體系，但是正如上文中所強調的那樣，由于數據口徑不同、生態產品類型繁多，目前所執行的標準體系不僅無法有效滿足當地生態環境保護工作的客觀需求，同時也和地方經濟、社會發展的要求相去甚遠。 雖然目前在上述七大類自然資源已經構建了相對完整的補償制度， 但是無論是具體的補償標準還是詳細的覆蓋范圍，都需要進一步的明確，可操作性較差。 除此之外，在生態移民補償、易地扶貧搬遷補償方面的建設尤為遲緩，不僅要積極拓展省級補償覆蓋范圍，同時也要結合實際情況進一步拓展和優化州縣補償標準體系，尤其是要采取切實的措施以激勵州縣政府開展生態補償的積極性，并構建更具引導能力的約束機制。從整體上來看，現有政策很難有效平衡長江、黃河上下游地區的利益，不僅面臨信息不對稱等方面的問題，而且協調成本高、補償方式單一、長期合作機制建設遲緩等問題也較為突出，加上補償資金的來源主要以財政轉移為主，缺乏市場化資金的積極參與，所以整體效果并不理想。因此，我們必須建立健全一套更為行之有效的、囊括市場、政府、社會各方主體的協同生態保護補償資金制度體系。

五是綠色金融功能發揮欠佳。 當前，綠色金融產品主要通過綠色信貸、綠色債券、綠色保險、綠色基金等工具提供，然而，綠色保險中的環境污染責任強制保險發展尚不充分；綠色基金在依靠政府支持成立的基礎上，運作方案仍需完善，尚未廣泛向社會募集資金。因此，面向社會推廣的綠色金融產品主要為綠色信貸產品，這反映出綠色金融產品種類相對較少，未形成適應本省的綠色金融產品體系。 由于綠色信貸主要由政府主導推動，部分金融機構將其視為政治任務，而非關注市場上的綠色信貸資金需求。 這導致這些機構在綠色信貸產品創新方面缺乏積極性，使得綠色金融產品趨于同質化和單一化，限制了該產品市場的壯大。

二、新形勢下我國國家公園高質量發展的未來方向

黨和政府多次發文強調：要大力“推動基于國家公園的自然保護地體系建設工作”。 為此，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊抓住人與自然和諧共生現代化的關鍵點，推動國家公園高質量發展，把國家公園打造成美麗中國新名片，建設更加美麗宜人的家園。

生態系統保護修復是推動國家公園高質量發展的重要“起點”。要實現保護自然生態系統的新模式，需要堅定不移地致力于保護其真實性和完整性， 推動國家公園治理體系的徹底改革， 必須實行整體治理，包括山水、森林、農田、湖泊、草原、沙漠的綜合治理。 這種方法對于生態保護和恢復的持續和持久至關重要。把國家公園高質量發展融入經濟、政治、文化、社會建設各方面、各階段勢在必行，超越單純的經濟和社會規劃，強調人類與自然的和諧共處。 “五位一體”總體框架相結合，把生態修復放在“四個全面”戰略布局中審視，加強區域互聯互通，堅持整體保護、系統修復、綜合治理的原則，最終實現山水林田湖草荒漠的綜合防護、綜合復興和系統治理。 深入了解山地、河流、森林、農田、湖泊、草原、沙漠等自然生態組成部分之間的相互作用至掌握生態系統演化背后的軌跡和驅動力可以協調這些要素，能夠精準、有遠見、有目的地設計、制定戰略和執行政策，從而促進生態系統內的良性循環。堅持區域聯動、綜合保護、系統修復、統籌管理，實現山水林田湖草沙（冰）保護修復一體化。

生物多樣性保護是推動國家公園高質量發展的重要“目標”。生物多樣性使地球充滿生機，也是人類生存和發展的基礎。當前，我國自然保護區網絡建設工作如火如荼，正在致力于將大量具有獨特性、生物多樣性景觀和地區規范化納入國家公園體系之中。 當務之急是在未來一段時期內開展重大的生物多樣性保護工作。這需要制定和執行保護國家公園內森林和草原生物多樣性的中長期行動計劃，繼續合并和完善生物多樣性保護的優先領域（包括各類自然保護區以及本文所重點討論的國家公園），并結合我國相關法律、法規，以更高標準對野生動植物棲息地加以保護。 同時，大力打造符合我國基本國情的野生動、植物救援系統，科學合理地構建高水平的野生動物收容保護中心和生物走廊，加大國家公園種質資源庫建設工作的資源投入力度，為物種遷徙以及基因交換提供更為有效的支持。打造瀕危珍惜物種種群動態監測體系，詳細而全面地記錄棲息地信息，重點做好生物多樣性觀測工作。在草原、森林等自然資源的開發和利用方面，要重點做好監管工作，嚴格打擊涉及到野生動植物的違法犯罪行為，因地制宜地構建全方位、多維度的生態產品體系，維護種群多樣性。

生態產品價值實現是推動國家公園高質量發展的重要“推手”。當前市場經濟新常態之下，習近平總書記生態文明思想要求我們必須從實際情況出發，采取切實措施實現生態產品價值，這不僅是生態環保工作的客觀要求， 也是助力于社會經濟發展的要求， 更是生態領域加強治理能力現代化建設的必由之路。 國家公園具有獨特的科學研究價值和生態保護價值，如何在保護自然生態系統原真性、完整性的同時，更好地將國家公園生態產品所蘊含的內在價值轉化為經濟效益、社會效益和生態效益，將是未來推動國家公園高質量發展的重要推手。因此，要筑牢生態安全屏障，建立自然保護地體系，健全綠水青山保護修復機制，增加生態產品供給；推進自然資源確權登記，開展信息普查動態監測，摸清生態產品底數；建立價值評價體系，制定價值核算規范，建立核算評價機制，明晰生態產品價值；培育壯大生態產業規模，多渠道促進價值增值，拓寬“兩山”轉化路徑。

擴大特許經營是推動國家公園高質量發展的重要“途徑”。 國家公園特許經營是政府委托經營的一種形式，涉及公共資源的管理權和經營權分離，在滿足公眾的集體福利和增加自然資源產品的價值。 展望未來，國家公園特許經營呈現出蓬勃發展的良好前景。 國家公園在積極供給公共服務的過程中，也必須始終堅定不移地走“最嚴格生態保護”的道路，通過提供多樣化的生態體驗，有效開發優質自然景觀資源。 此外，他們還向游客傳遞自然遺產的價值，并為他們提供必要的基礎設施和服務，讓他們欣賞自然保護區。 這種動態方式不僅有效地激發了國家公園的活力， 同時也為其功能的全面優化和拓展提供了切實的支持，為其可持續發展掃清了障礙。 我們應該清晰地認識到，特許經營代表了可持續創收概念的突破，擴大國家公園的資金來源范圍并認識到特許經營的重要性，意味著國家公園管理領域構建資金保障機制這條路上邁出了重要的一步。

綠色金融是推動國家公園高質量發展的重要“支點”。 綠色金融是一個廣義術語，涵蓋將資金引導至生態友好型發展的金融活動。 這些活動利用創新的金融工具來減少污染、 改善環境并促進環境可持續的經濟增長，綠色金融包括綠色信貸、綠色債券、綠色股票、碳金融等多種工具。 未來，綠色金融將積極融入國家公園建設并發揮好作用，是未來的焦點，聚焦國家公園建設重點領域、關鍵行業和薄弱環節，有效發揮當先導、補短板、逆周期的職能作用。 因此，國家將會通過政策鼓勵自然人和企業法人在法律框架內積極開展綠色信貸業務，結合當前生態環保的客觀要求，大力推動綠色金融產業的發展，豐富多元化綠色金融工具，打造更為具有競爭力和吸引力的綠色生態金融產品體系。

三、我國國家公園高質量發展的現實路徑

根據上述的定量評價、問題分析以及未來方向，明確了未來國家公園高質量發展需要在生態系統保護修復、生物多樣性保護、生態產品價值實現、特許經營、生態補償和綠色金融六個方面持續發力，助推人與自然和諧共生的現代化。

（一）持續推進國家公園生態系統保護修復

要以國家公園生態系統建設的完整性為導向，采取切實措施保護和修復生態系統。 一要加強青藏高原生態屏障區生態保護修復。 以推動高寒生態系統自然恢復為導向，立足青藏高原國家公園群生態功能區等7 個國家重點生態功能區，對各類生態系統給予切實而科學的保護，打造基于國家公園的高質量、高水平自然保護地體系，采取一系列針對性的措施加強珍稀物種及其棲息地的保護工作，大力開展退耕還林、林草恢復等方面工作，并結合當地的生態實際，做好人工草場補種等工作，確保當地生態承載力范圍內的生物多樣性保護。 二是要全面推動黃河重點生態區的修復和保護工作。 遵循“共同抓好大保護，協同推進大治理”，以增強黃河流域生態系統穩定性為重點，上中下游通力配合，做好水源涵養、水土保持、濕地生態保護等各方面工作，立足黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區，以小流域為單元綜合治理水土流失，開展多沙粗沙區為重點的水土保持和土地整治，堅持以水而定、量水而行，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜荒則荒，科學開展林草植被保護和建設，提高植被覆蓋度，加快退化、沙化、鹽堿化草場治理，保護和修復黃河三角洲等濕地，實施地下水超采綜合治理，加強礦區綜合治理和生態修復，使區域內水土流失狀況得到有效控制，完善自然保護地體系建設并保護區域內生物多樣性。 三要加強長江重點生態區生態保護修復。 以推動亞熱帶森林、河湖、濕地生態系統的綜合整治和自然恢復為導向，立足川滇森林及生物多樣性生態功能區等6 個國家重點生態功能區，加強森林、河湖、濕地生態系統保護，繼續實施天然林保護、退耕退牧還林還草、退田（圩）還湖還濕、礦山生態修復、土地綜合整治，大力開展森林質量精準提升、河湖和濕地修復等，嚴格落實國家關于野生動物特別是珍稀野生動物保護的相關政策，重點做好水源涵養、野生動植物棲息地保護和恢復等工作，有效強化濕地系統的和生態服務功能，加快打造長江綠色生態廊道。四要加強北方防沙帶生態保護修復。以推動森林、草原和荒漠生態系統的綜合整治和自然恢復為導向，立足京津冀協同發展需要和塔里木河荒漠化防治生態功能區等6 個國家重點生態功能區，全面貫徹和落實相關保護政策，結合當地實際情況做好退耕還草、土地綜合治理、林草植被恢復、防風固沙等重點生態工程項目，深入開展河湖修復、濕地恢復等工作，逐步推進生物多樣性功能的恢復和提升。

（二）持續推進國家公園生物多樣性保護

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，通過實施生物多樣性保護，國家公園生態系統和珍稀瀕危物種將得到有效保護。首先，要高度重視生物多樣性保護、公園用地空間戰略配置等頂層設計。及時調整保護策略，從以救助為主轉向更加全面的系統性保護模式。 不僅要做好保護區的量化工作，同樣要將更多的注意力和資源投入到生物多樣性保護的規劃方面。 其次，資金來源多元化勢在必行，特別是加強重點地區和欠保護區的保護。 如上文中所強調的那樣，構建一套科學、合理的生態補償、利益共享、轉移支付的政策機制體制有著至關重要的現實意義，不僅可以有效拓展生態環保資金的獲取渠道，同時也能夠有效整合社會各方面力量。 此外，還要著重做好“優先地區”、欠保護區生態環保和生物多樣性保護事業的資金投入引導工作，如長江源園區和瀾滄江源園區等都有著豐富的兩棲動物、水生生物以及脊椎動物遺傳基因資源，要從當前階段國家公園整體發展戰略規劃出發，對省區自然保護體系加以持續的優化和整合。 再次，必須從客觀實際出發，重點推動生物多樣性野外觀察站的建設工作，尤其是生物敏感區、多樣性熱點區，更是要著重做好生物多樣性野外站的建設工作。 在實際工作中，還要積極主動地吸收和引進各學科、各領域的先進技術和方法，服務于生物多樣性保護和監控工作。最后，充分利用現代信息技術打造高水平的大數據綜合生物多樣性信息平臺，為相關信息的采集、開發、利用、共享提供基礎的平臺支持。 同時，現代科學技術在監控領域的廣泛應用也是未來的主流趨勢，如無人機、太空遙感、地軌道衛星等新興技術如果能夠引入到傳統生物多樣性監測體系中來， 無疑可以極大的提升平臺的數據匯總能力。利用大數據分析，促進生物多樣性信息的實時共享、深度探索、可視化呈現，該平臺將作為量化、細化和加強生物多樣性管理決策過程的基礎。

（三）持續推進國家公園生態產品價值實現

更好地將生態資源轉化為極具特色的生態產品， 進一步構建生態產品價值實現機制是未來國家公園建設的重要內容之一。 首先，必須在生態文明建設的大背景下深刻理解生態產品，深刻領會習近平生態文明思想的核心理念，切勿將自然生態系統視為生態產品的唯一來源，除了自然生態系統固有產生的生態產品，如生態物質產品、生態調節服務、生態文化產品外，我們還應該認識非自然的“生態中性產品”的概念。 這些產品包含嵌入的生態元素，是由于勞動力和技術等因素的輸入而產生的，有助于恢復自然生態系統價值。其次，以當地的實際情況出發，有效推動自然資源產權制度改革工作。按照目前所存在的主要問題，綜合運用現代地理信息技術，對省域范圍內自然資源開展前期普查工作，打造更為科學、合理的分類指標體系，并對各項自然資源加以動態監控，掌握其實時變化情況。此外，還要進一步優化和完善相關立法工作，明確產權主體的基礎上劃分不同所有制自然資源的界定標準，重點做好產權確權和登記工作。 再次，完善生態產品價值核算、評價和考核機制。 對價值核算方法加以對比和分析，按照可持續原則、可量化原則、可操作原則合理選擇。要充分凸顯和強化不同類型生態產品在不同地區的適應性。按照前期規劃開展生態產品價值核算試點工程， 為國家公園構建符合其發展需求的核算制度。 在實際操作中，要綜合運用互聯網金融技術、大數據技術，做好自然資源資產的動態盤查工作，確保核算結果的有效性和準確性。與此同時，還要重點加強價值評估技術的建設，全面評估供給能力和價值實現程度。要進一步凸顯出地方政府績效考核和生態產品價值核算的內在聯系，形成充分的激勵和約束作用，并以此為基礎開展生態補償、生態確權、生態賠償等相關行政工作。最后，要健全生態產品與生態產權市場化交易制度。這就要求我們必須全面理順生態產品的生產、消費、流通等環節。具體而言，要大力推動文化旅游、生態種養殖、高附加值產品加工等方面生產要素的投入。 有效推動三產融合發展的基礎上，不斷優化生態產品利益分配機制體制，讓更多的農民從中獲得收益，以此來調動他們參與的積極性。同時，還要重點做好流通體系的建設工作，加強基礎物流設施建設投入力度，整合線上、線下兩種資源，縮短流通環節，提升流通效率，擴大生態產品的可及性和觸達范圍。提升國家公園的品牌形象，重點做好營銷工作，打造更具市場影響力的品牌形象，積極學習國內外的成功經驗，打造自有品牌，為生態產品的順利銷售打下基礎。

（四）持續推進國家公園特許經營

在當前市場經濟新常態背景下，生態保護市場化融資最為核心的途徑，國家公園特許經營的重要性不言而喻，不僅是社區經濟發展的重要推動力量，也是國家公園建設的資金基礎。 一是規范國家公園特許經營權的運營和管理流程，劃定管理和經營權，并建立專門的特許經營管理機構來監督所有特許經營事宜。實行分級管理，明確國家公園內“公園”和“地區”的角色。這緩解了與多頭管理相關的問題，提高特許經營管理的效率。 鼓勵社區居民參與當地特許經營，通過真正發揮代表性資源的全球和國家價值，可以實現惠及所有利益相關者的綠色運營。 二是堅持財務審慎原則， 建立國家公園特許經營基金收支標準。這確保了收入和支出的科學校準。這需要為國家公園特許經營費制定全面的征收和管理方法。規范收費標準、分配和使用，嚴格控制特許經營費資金來源，資金來源要多元化，包括吸納社會資本、支持公益性投資等。在分配上，要明確園區內各級地方政府的職責，兼顧各利益相關方的利益，規范資金支出方向劃分標準和特許經營資金使用審批流程，促進特許經營資金的明智和高效使用，確保保護區生態補償的需求得到充分滿足。 三是完善國家公園特許經營聯合監管機制，促進特許經營科學運行。 如我們所了解的那樣，政府掌握國家公園的所有權，政府也同樣有責任、有義務主導生態保護工作，并且也要重點做好私營企業的監督和管理工作，避免因為市場原因而導致特許項目停運。 建立監管框架體系，將綜合監管措施和直接管理措施有效的整合起來，以此為基礎消除不當運營行為。

（五）持續推進國家公園生態補償

生態保護補償機制是構建以國家公園為主體的自然保護地體系的重要制度保障。 一是要加強國家公園生態保護成本核算。 要以管理效能、管理投入、機會成本等多方面因素為著眼點，打造更為科學、合理的地方性生態補償標準，明確補償的具體數額。積極建設分級、分類補償機制，明確各類生態資源補償標準、范圍、主體等。二是垂直補償機制的優化。在實際操作主要將更多的精力放在轉移支付力度的強化上，加強縣、州、市、省政府之間的溝通協調，強化對園區管理機構、州縣政府的激勵約束。 三是要立足于做好跨區域生態補償機制的建設。 具體操作方面，涉及到政策協調、立法、技術合作、人才交流等四個維度的內容，以此為基礎打造各方普遍收益的長效互動合作機制。 四是拓展補償資金的獲取渠道。 在具體工作的開展過程中，要在確保中央轉移支付力度逐年增強的同時，真正意義上地將市場和政府的協同作用發揮出來，建設關聯機制的補償基金，完善整體補償框架。

（六）持續推進國家公園綠色金融

國家公園內的綠色金融仍然是促進生態保護和發展的重要組成部分。 確保生態保護補償資金支持穩定，重點做好社會資金在該領域運行的引導工作，打造綠色金融體系。

一是加快建立國家公園內自然保護區環境權益交易市場。具體而言，要結合生態環保工作的實際需求，推出碳金融產品，明確特定自然資源特許經營權的權責義務，引入包括PPP 項目在內的多種創新交易模式，通過政策引導鼓勵碳基金融衍生品的創新和推廣。 積極借鑒海南熱帶雨林、武夷山國家公園經驗，結合各國家公園、自然保護區產業特點，量身定制綠色信托產品、綠色擔保、綠色賬戶，開發符合國家公園、自然保護區獨特產業特點的綠色金融產品和綠色保險產品。 二是積極推動現有綠色金融工具的拓展和發展。綠色信貸應擴大到涵蓋各級各類自然保護區。重點抓好綠色債券的管理和發行，給予適當的政策支持和引導。這一做法將支持綠色債券發行規模的持續增長。三是要完善綠色金融支持綠色發展政策協調體系。完善促進綠色金融發展的激勵政策，保證供給端。重點完善與國家公園綠色發展相關的激勵政策，通過政策引導等多種方式鼓勵本省各類銀行積極參與到綠色項目中來， 大力扶持綠色項目。 園區可以從稅收減免、政策貼息等多種方式上，為金融機構提供鼓勵和支持，并以此為基礎打造長效激勵機制。

在執行綠色金融政策時，注重與園內一般控制區綠色發展相關的產業政策、財政政策、環保政策配套實施，從多方面確保綠色金融資源在高質量綠色項目領域發揮出支持實體經濟、綠色經濟的作用。 同時，構建一套涵蓋園區內外的完整信息共享、交互機制也同樣是我們必須重點關注的問題。 應綜合運用信息技術、 環保技術搭建信息共享平臺， 借此消除金融機構開展綠色金融業務過程中的信息不對稱風險，將業務風險控制在可以接受的范圍以內。此外，綠色項目評級指標體系的構建也同樣不容忽視，確定科學、可量化的評價指標，為杜絕項目“染綠”提供切實的支持。