吸納—規制—融合:新業態從業人員社會保障效能提升的邏輯解讀

丁亦江,黃 偉

(1.貴州中醫藥大學第一附屬醫院,貴州 貴陽 550005;2.貴州中醫藥大學 馬克思主義學院,貴州 貴陽 550005)

近年來,網約車司機、外賣騎手等兼職化和非標準化崗位大量涌現,有效帶動了我國經濟發展。據《中國國內共享經濟發展年度報告(2022)》顯示,2021年我國全年共享經濟市場交易的規模約為36881億元,較2020年同比增長9.2%。另據新華財經報道,人社部數據顯示我國靈活就業人員已高達2億,占城鎮就業人員的一半左右。新業態在有效拉動互聯網經濟發展、緩解就業難等方面發揮了重要作用,但由于新業態崗位的勞動關系非標準化、社會保障關系的主體責任劃分不清,大量新業態從業人員面臨社會保障乏力的現實困境,現實中不乏外賣騎手由于趕訂單造成交通事故并出現傷亡,但僅獲賠幾萬元的案例。如何將龐大的新業態從業人員納入社會保障體系之中,以降低其職業傷害風險、提升社會保障效能,已成為亟需解決的重大現實問題。

一、新業態從業人員社會保障的現實困境

(一)勞動關系模糊化使新業態從業人員“游離”于參保制度之外

現行的參保制度是由國家、用人單位和勞動者三方主體構成的制度體系,而用人單位是不可或缺的參保載體。只有當勞動者與用人單位簽訂正式勞動合同、確立雇傭關系后,用人單位才有義務為勞動者繳納社會保險。隨著新業態的迅速發展,從業人員可能同時在多個平臺接受任務,卻不與任何一個平臺簽訂正式勞動合同,整個勞動雇傭關系已發生明顯變化,即由傳統的穩定、單一的雇傭關系向松散、靈活的新雇傭關系轉變。而一旦新業態從業人員發生安全事故,由于雇傭關系難以明確、缺乏正式勞動合同的保障,其勞動權益便難以得到法律的有效保護。由此可見,傳統業態中依托于單位的參保制度現已難以適應當前及未來新型經濟形態發展的需要[1],勞動關系模糊化使大量新業態從業人員“游離”于現行參保制度之外。

(二)現行社保制度難以適應新業態從業人員勞動權益保障的訴求

新業態的發展對傳統用工方式造成沖擊、使之發生重大轉變,彈性化用工、共享用工成為新的用工形式,這也加快了傳統雇傭體制內勞動者與新就業形態勞動者的內部分工[2]。新業態從業人員受到收入不穩定風險與醫療支出風險的雙重壓力,而在國家宏觀政策引導和媒體渲染下,社會保障的群體公平性與共享性已成為新業態從業人員的核心利益訴求,社會保障制度的調整與改革迫在眉睫。但現行社會保障制度已難以適應新業態從業人員的參保需求:一是現行社保制度以勞動關系為基礎,難以將新業態從業人員納入工傷認定范疇。工傷事故以“工作原因”“工作場所”“工作時間”為認定條件,而這三個條件對于新業態從業人員而言,在工傷認定的調查、取證上存在操作難度;二是當前社會保險轉移接續機制缺乏靈活性,難以保障新業態從業人員就業轉移中的社會保障權益。由于現行社會保障制度“屬地化”管理慣性依舊明顯,流動性強的新業態從業人員在社會保障轉移接續過程中受手續繁瑣、標準不一等因素影響而難以落實到位。

(三)新業態行業的集體協商機制難以發揮“兜底”作用

在新業態勞動關系模糊化、勞動合同簽訂比例偏低的背景下,人社部的改革思路是“推動和鼓勵新業態行業組織加強行業自律”來“兜住新業態勞動者勞動權益保障底線”[3],但新業態“資強勞弱”的力量對比關系決定了從業人員很難在集體協商中有足夠話語權。從各地新業態的集體協商實踐來看,河北人社部門引導互聯網平臺企業與勞動者協商確定職業安全保障、勞動報酬等事項[4];山西省人力資源保障部門聯合相關部門、企業家協會等組織,協商確定平臺企業與勞動者之間的權利和義務[5]。從政策實踐來看,在缺乏強制性措施的情況下,絕大部分新業態從業人員很難通過集體協商保障自身的基本權益。究其原因,主要是新業態企業缺乏建設工會的動力與積極性,非標準化新業態雇傭關系增加了從業人員選擇工會組織的難度。另外,新業態從業人員的高流動性與分散性客觀上增加了集體協商的實施難度。結果是多數從業人員只能被動接受平臺企業制定的相關規定。

二、破解困境的政策導向:“吸納—規制—融合”的機理闡釋

(一)吸納:理念與行動的雙重變革

理念變革一般先于行動變化,提升新業態從業人員社會保障效能,首先應從思想理念層面進行相應的變革和調整,其中最核心的問題是淡化對勞動雇傭關系與社會保險、戶籍關系必須“一一對應”的刻板認知與理解。行動層面則應在守正創新的變革要求下,圍繞勞動關系與社會保險關系,勞動關系與戶籍關系的“兩個分離”展開。

1.淡化“社會保險關系必須嚴格對應”的理念認知

2.積極踐行守正創新的行動變革要求

自從習近平總書記提出守正創新的重要論述以來,守正創新的理念在推進中國特色社會主義事業建設中得到積極響應。從構建中國特色社會保障制度體系來看,“守正”是要在行動變革中遵循社會保障制度的客觀規律,堅持公平性、共享性等基本原則,絕不可超越現實條件而隨意進行制度創新,應該結合新業態從業人員社會保障制度的現有成果,在進行科學調查與評估基礎上,進行客觀、合理的創新與變革?！皠撔隆本褪切枰獓@“兩個分離”展開:一是推動社保關系與勞動關系適度分離?？山梃b亞洲其他國家的“自雇者”做法[6],推動新業態從業人員基于勞動而非正式雇傭關系的社會保險制度改革,做到社保關系與勞動關系的適度分離;二是堅持社保關系與戶籍關系相分離。依照《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)等專門法,持續推進戶籍制度的配套改革,推動新業態從業人員的社會保險關系與戶籍關系脫鉤,以強化社會保險制度對于新業態從業人員的吸納能力。

(二)規制:政策法規的適應性調整

1.嚴格貫徹落實社會保險的全覆蓋目標

《社會保險法》已將新業態從業人員的養老保險、基本醫療保險納入其中,但新業態從業人員的工傷保險、失業保險尚未納入,而工作收入不穩定、高勞動強度導致職業傷害頻發,這已成為新業態從業人員面臨的嚴峻問題。因此,及時將失業保險、工傷保險納入《社會保險法》之中是新業態從業人員最為迫切的需求。根據《社會保險法》總則第一條:“維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益,使公民共享發展成果”,從社會保險參保者與享有者的身份認定角度來看,具有勞動關系的從業者才是覆蓋者的身份認定標準,而廣大新業態從業人員屬于《社會保險法》規定的公民范疇。因此,對于收入不穩定、易發生工傷的新業態從業人員來說,積極推動將工傷保險、失業保險納入社保體系,將是貫徹落實“以人民為中心”的社保全覆蓋目標的積極舉措。

2.強化“強制參?！迸c“自愿參?！敝g的柔性

從法理層面而言,基本醫保屬于強制參保范疇。判斷新業態從業人員基本醫保參保的強制性程度主要依據《中華人民共和國勞動合同法》所確定的全日制用工標準。長時網約配送員等群體可作為基本醫療保險的強制參保人,因為法律意義上的一天和一周對“處于割裂狀態的工作時間與連續勞動的工作時間并無本質區別”,所以可以認定網絡平臺工作時間達到全日制用工標準的配送員可作為職工醫保的強制參保人,保費可由網絡平臺與配送員按照《社會保險法》規定的比例繳納[7]。新業態從業人員大多自主接單,若短期停工的話,損失也由自己承擔。那么,如何保障新業態從業人員在短期停工期間的社保權益呢?可借鑒德國的“半強制”參保措施,即靈活就業人員自愿加入工會,而一旦加入工會就需強制繳納意外事故保險,通過行業自治的機制解決靈活就業人員因意外事故導致的生計問題與護理問題[8]。當然,實施“柔性”參保措施離不開行業工會制度的完善,新業態行業工會制度只有在政府、平臺企業和從業人員的多方有效互動下才有可能逐步建立和完善?？紤]到我國新業態目前缺乏專業化的社保經辦能力,可嘗試委托專門的商業保險機構承辦保險業務,通過從業人員自愿參保、行業工會展開監督、第三方商業保險機構代為經辦等形式,切實解決新業態從業人員因短期停工造成的社保權益缺失問題。

3.以“主體有限責任”提升新業態從業人員的話語權

hn可以用STINE and MCDONALD根據接收器的自然對流熱損失實驗提出的關聯式[5]來確定：

保障新業態從業人員社保權益需多方主體的協同努力。按照國際勞工組織所倡導的“三方機制”,即政府部門、平臺企業和行業工會組織在保障新業態從業人員社保權益中需承擔“主體有限責任”,即政府職能部門應堅持兼容并包、審慎務實的態度與責任,規范平臺企業為新業態從業人員在社保繳納、勞動保護等方面的必要責任。同時,通過完善配套政策條例,引導平臺企業有序開展服務標準、安全運營等方面的崗前培訓和常態化教育,從規章制度層面給予必要支撐。對于平臺企業來說,應有效承擔從業人員的社保費用代扣代繳義務。對于那些未納入工傷保險的從業人員,平臺企業應主動為其開展職業傷害保險的代扣代繳業務。行業工會是提升新業態從業人員話語權不可或缺的社會力量。行業工會應致力于構建勞動爭議處理的規范化機制建設,利用“互聯網+”時代工會縱深改革的契機,推動線上工會與線下工會的協同運轉與服務,從而有效克服新業態從業人員與平臺企業之間因資源和信息不對等而造成的維權鴻溝。

(三)融合:法制與技術手段的有效結合

第一,通過APP平臺實現政策法規信息的精準推送。人社部門通過APP的研發與投放使用,定期向新業態從業人員推送參保、勞資糾紛調解等方面的政策法規信息,從而糾正“信息不對稱”問題。另外,針對新業態從業人員的職業培訓不足、質量不高的問題,可通過APP平臺上政府職能部門所提供的培訓渠道與信息,以“針對性補缺”在線上向新業態從業人員推送政府職業技能提升服務信息。

第二,以新技術推動政府監管措施的動態化更新。目前部分地方政府在從業人員的社保維權方面仍采用傳統的監管措施,而新業態從業人員的職業轉換、流動速度快,因此,地方政府亟需通過更新技術手段監管措施以跟上新業態的發展速度。地方政府的人社部門可通過大數據和區塊鏈技術,實現平臺間的多中心數據聯動與共享,從而強化對轄區內新業態從業人員的參保人數、社保繳費、福利等方面數據的及時掌握,及時完善針對新業態從業人員社保權益的監管措施與條例。

第三,通過網絡平臺提升維權服務的實效性。從目前社保制度建設現狀來看,在新業態發生勞資糾紛或安全事故時,由于政府職能部門對平臺企業的監管存在盲區,從業人員的勞動權益受到侵害時,可能找不到切實有效的維權渠道維護自身的權益。為此,人社部門可通過新信息手段構建綜合化網絡平臺,如開通“維權綠色通道”,拓展和延伸針對新業態從業人員社保維權的服務空間,為其提供及時、高效的勞動法律維權服務。

(四)“吸納—規制—融合”的整體性解釋

“吸納—規制—融合”是一個完整的制度變革鏈條,各環節之間具有清晰、完整的內在聯系。第一,“吸納”是“入口關”。它要求從思想理念和行動戰略層面改變“以標準勞動合同進行認定”的社保制度構建邏輯,強化“勞動關系與社保關系適度分離”“戶籍與社保有效分離”的認知,盡可能將新業態從業人員納入社會保障體系之中。因此,“吸納”是社保制度改革的出發點,政策法規的調整、法制與技術手段的融合都圍繞這一邏輯起點展開。第二,“規制”是“支柱”。政策法規具有權威性、規范性等特性,能使新業態從業人員的社保權益落到實處。社保制度的變革離不開相關政策法規的支撐,但現有政策法規的部分內容難以適應新業態的快速變化,有必要根據現實變化進行相應調整。第三,“融合”是“趨勢”。信息技術的飛速發展為新業態從業人員的社保維權提供了更多途徑,無論是APP平臺,還是綜合一體化服務平臺,其可充當政策法規的擴散渠道,為原本弱勢的新業態從業人員在信息獲取、社保維權等方面帶來明顯的“技術賦權”效應。

根據上述分析,“吸納—規制—融合”的制度改革邏輯鏈條并非單向運行關系,三者是相互影響、相互促進的關系?！拔{”是改革出發點,但“規制”的適應性與技術手段的融合反過來又會影響“吸納”的實效;“規制”是主體架構,而“吸納”的信息技術手段若不及時更新的話,就會限制政策法規的“規制”效能;“融合”是未來發展趨勢,但也需要堅實的現實基礎做支撐,理念變革與政策完善成為重要的制約因素。由此可見,“吸納—規制—融合”并非單向線性關系,厘清其中邏輯關系有助于優化新業態從業人員的社保制度。

三、“吸納—規制—融合”政策導向的推進路徑

(一)通過“靈活勞動關系”將新業態從業人員納入社保體系

縱觀國外針對“靈活就業人員”的勞動關系劃分,英國將其歸入“非雇員勞動者”的范疇,德國將網絡平臺從業人員劃入介于正式雇員與非正式雇員的“類雇傭”員工范圍。[9]以此為鑒,通過“靈活勞動關系”賦予新業態從業人員社會保障權、將其合法納入社保體系,從而推動現有勞動法律法規的完備和優化。

勞動法律法規的調整“基于勞動而非雇傭勞動”進行調整。目前中央和地方的政策法規仍是以“平臺為中心的勞動關系”作為社保繳納的基本規則,社保關系捆綁勞動關系的路徑尚未突破。認定標準到底應該如何調整與優化?目前有幾種代表性的政策建議:一是地方財政可為靈活就業群體中的低收入者提供參加企業年金的適當補貼;[10]二是以收入為基礎核定社會保險繳費基數,破除正規就業者與非正規就業者之間參加社保的藩籬;[11]三是根據新業態中確無雇傭勞動關系者的收入高低,收入高者以“自行繳費形式”參加城鎮職工社會保險,收入低者可選擇參加職工保險或居民保險[12]。

勞動基準的認定更為彈性和靈活化。勞動基準大致可分為“以勞動者生命和健康為中心的基準”與以“勞動收入為中心的基準”兩類。一般來說,新業態企業可使用有差別的勞動安全與衛生基準,但勞動收入的認定基準需充分考慮新業態從業人員收入不穩定的特征。對于諸如外賣騎手之類的從業人員,需根據其工作時間、休息休假、勞動報酬的特點,分類分級制定彈性化勞動收入認定標準,從而為其社保繳納提供客觀、合理的數據。

(二)通過“三方機制”的構建和完善,推動“主體有限責任”落實

政府部門、平臺企業與工會組織是新業態從業人員社保權益保障的主要行動主體,三方按照“有限責任”承擔新業態從業人員的社保繳存與維護義務,從而形成多方積極互動、責任分工明確的社會協商機制。

首先,地方政府扮演好“政策試點”第一行動集團角色。在統籌地方社會保險管理過程中,地方政府應充當破除社保關系與地方經濟關系捆綁的“政策企業家”,逐步對社保關系與購房、子女教育、戶籍等經濟社會關系進行松綁,以減輕現有政策對新業態從業人員社保權益保障的排斥效應。另外,可采取“摸著石頭過河”策略,為新業態從業人員設計過渡性制度安排。例如,長三角和珠三角地區的部分城市已開始針對新業態從業人員的失業保險、工傷保險展開試點。后續可在經驗積累基礎上提升政策試點的行政層級,如在省級層面推行新業態從業人員的“失業保險儲蓄賬戶”試點,為國家政策措施的出臺積累試點經驗。

其次,平臺企業切實承擔起新業態從業人員的雇主責任。平臺企業在大數據運用方面優勢明顯,在標準核定和征繳方面可節省大量成本。但從《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》來看,其中關于新業態從業人員的身份界定、勞動關系歸屬等內容缺失,這就給平臺企業在勞動法律關系中更多的變通空間。為此,為改變地位不對等局面,首先可將反壟斷法律法規引入平臺企業,以平臺多元化發展推動從業人員的話語權提升。其次是進一步明確“有限雇主責任”。平臺企業的雇主責任應根據新業態發展形勢,在代扣代繳、風險預防等方面細化相關內容。例如,通過強化平臺的超時工作接單限制等風險預防措施,保留詳細的交易記錄內容,主動承擔從業人員職業傷害認定的舉證責任。

最后,行業工會組織的功能定位與優化。針對新業態從業人員面臨入會渠道信息窄化問題,行業工會組織應在設法拓寬入會渠道,同時提升信息獲取的可及性。一是打造“智慧工會”APP平臺,在公眾號、短視頻等渠道設置實名注冊工會會員的欄目;二是依托現有政務資源構建服務窗口,以“一站式”工會服務窗口集中辦理新業態從業人員的入會事項;三是利用社區組織打通入會的“最后一公里”,可將工會延伸至從業人員居住的社區,以“屬地化”社區組織代為吸納從業人員加入工會。

(三)費用繳納凸顯公平性與合理性

第一,科學設定繳費檔次。在劃定平臺企業的主體責任后,可根據新業態從業人員的收入情況設置多個參保繳費的檔次區間,具體可參照企業職工的繳費做法,合理設置繳費基數標準、繳費系數。例如,根據新業態行業的工傷風險差異程度設定不同的職業傷害保險繳費檔次,建議上下浮動的比例在50%～150%之間。而繳費基數可根據平臺規則靈活處理,若按日或按單繳費,由平臺企業與商業保險機構根據具體報酬進行測算后確定從業人員每月所需繳納的檔次。

第二,合理分擔繳納費用。為解決部分新業態從業人員繳費負擔過重的問題,應進一步明確政府部門、平臺企業、從業人員等多方主體的繳費義務。政府職能部門可通過財政補貼、免征營業稅與監管費等形式強化其“兜底”作用;平臺企業在費用繳納中應主動承擔代扣代繳義務,可按照新業態從業人員的工作特性,采取按月、按單等靈活形式扣繳費用;對于扣繳未達到相應檔次的情形,由新業態從人員自己補足,超過的部分不再扣繳。