治安政策過程理論構建的思考

張李斌

一、治安政策研究的三個階段

“提出一個問題往往比解決一個問題更重要，因為解決問題也許僅是一個數學上或實驗上的技術而已。而提出新的問題，新的可能性，從新角度去看舊的問題，卻需要有創造性的想象力，而且標志著科學的真正進步?！雹賉德]A.愛因斯坦、[波]L.英費爾德：《物理學的進化》，上?？茖W技術出版社1962 年版，第66 頁。提出一個真問題，則需要對目前的研究現狀進行全面的梳理，也就是要做好文獻綜述。研究問題的提煉需要文獻綜述作為支撐，好的研究問題一定是在充分閱讀文獻的基礎上提出的，而文獻綜述的過程也是完善和升華研究問題的過程。因此，沒有文獻綜述環節，就不會有研究問題的精準論證?！拔墨I綜述是一種書面論爭。它依據對研究課題現有知識的全面理解，建立一個合理的邏輯論證；通過論證，得出一個令人信服的論點，回答研究問題”，②勞倫斯·馬奇、布倫達·麥克伊沃：《怎樣做文獻綜述——六步走向成功》，上海教育出版社2011 年版，第35 頁。目的就是“列出與你的研究計劃相關的歷史研究，并解釋你的論文是如何建構并超越過往研究的?！雹圻~克爾·E·查普曼：《人文與社會科學學術論文寫作指南》，北京大學出版社2012 年版，第14 頁。建構新的治安政策理論，需要對當前治安政策研究進行細致梳理和深入分析，厘清目前研究的基本輪廓，找準研究的不足，為觀點提出和新理論建構提供前提依據和基本支撐。

基于中國知網數據庫檢索發現，治安政策研究經歷了三個階段。

（一）將治安政策置于刑事政策階段

該階段之所以將治安政策置于刑事政策之中，最主要原因是當時國家提出社會治安綜合治理政策。1982 年8 月，中共中央批轉全國政法工作會議紀要明確提出，嚴厲打擊嚴重刑事犯罪是社會治安綜合治理的首要環節。因此，學者基于國家大的方針政策對該階段治安政策開展研究，將社會治安綜合治理政策作為預防和打擊犯罪的重要手段，納入到犯罪學的視野中探討，并作為犯罪學的一個十分重要范疇。唐永君認為，社會治安綜合治理是刑事政策理論的基石范疇，反映了刑事政策的本質屬性，①唐永君：《社會治安綜合治理是刑事政策的基石范疇》，《當代法學》1993 年第3 期。馮殿美、韓建祥從社區矯正的角度出發，分析了二元化的刑事政策，提出我國的社會治安綜合治理政策是總的指導性的刑事政策，也要貫徹二元化的刑事政策模式并以其作為制定和施行的基礎。②馮殿美、韓建祥：《社區矯正：刑事政策學的詮釋——兼論對我國社會治安綜合治理的反思》，《犯罪研究》2004年第4 期。

（二）使用政策策略或治安戰略階段

使用治安策略時，常用在治安業務或工作的具體方面或整體層面，如治安防范/預防策略、治安調解策略、治安治理策略、治安控制策略、治安工作策略等。治安戰略直接做為一個詞語進行使用，與治安策略具有相似的內涵和面向。如社會主義市場經濟條件下的治安戰略、論分合雙向型社會治安戰略、面向社區的治安戰略、西部大開發中的治安戰略、少年治安戰略、“打防結合”治安戰略、城市治安戰略以及中原經濟區建設中的社會治安戰略等。比如城市治安戰略，吳剛提出了警務社區化是城市公共安全管理發展的基本趨勢，是以改善社區治安狀況、治理違法犯罪環境、社區自衛為目的。于海介紹了渥太華面向社區的戰略，認為面向社區的警察服務的理念是視社區為一個解決問題和預防問題的積極的行動伙伴。王天龍提出了面向一個大區域如中原經濟區建設的治安戰略，包括社區和農村警務戰略、情報信息主導警務戰略等。

（三）使用治安政策階段

依據知網查詢可知，較早出現治安政策一詞的是2002 年發表在《統一論壇》上的一篇文章《屈辱與悲哀的50 年——記日據時期臺灣的“治安政策”》，之后學者開始逐漸使用治安政策一詞。侯竹青從歷史學的視角，對太平天國奠都初期天京的治安政策進行研究。認為太平天國頒布了系統的治安政策，包括巡查制度、憑證制度、口令制度、關卡和密探等。③侯竹青：《太平天國奠都初期天京的治安政策述略》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》2006 年第3 期。周忠偉、周國慶提出社會治安綜合治理是具有中國特色的治安之策，④周忠偉、周國慶：《對社會治安綜合治理政策的分析》，《武漢公安干部學院學報》2007 年第1 期。同時從政策的表現形式、貫徹落實中存在的問題、政策本身存在的問題等角度進行分析，最后從完善和貫徹落實兩個方面提出了優化對策。雖然社會治安綜合治理實行“打防并舉、標本兼治、重在治本”的方針，但是在實踐過程中，主要是以打擊為主。曾利平提出，這一政策在一定時間和區域內，是相對適用和好用的治安政策。⑤曾利平：《對當前城市社會治安工作政策的幾點思考》，《廣州市公安管理干部學院學報》2007 年第1 期。當然治安政策如果出現制定不科學、執行變形的情況也會給社會帶來負面影響。1923 年日本關東大地震發生后，政府采取“先發制人”的治安政策，⑥郭小鵬：《關東大地震后的日本治安政策》，《外國問題研究》2014 年第1 期。對“不法鮮人暴動”謠言沒有及時制止，反而被政府擴大化，導致軍隊、警察采取濫殺在日朝鮮人的行為，出現社會秩序大亂。宮志剛、王彩元主編的《治安學導論》（2018 年版）使用了治安政策概念，并分析治安政策的制定以及新中國成立以來治安政策的發展和建設平安中國治安總政策。在治安政策制定的論述中提出了政策議程、政策合法化等概念。⑦宮志剛、王彩元：《治安學導論》，中國人民公安大學出版社2018 年版，第169～195 頁?？啄饶?、位利平提出了城市社區治安政策工具概念，將其定義為“參與治理的各個主體為解決社區治安問題，實現構建安全、和諧社區的目標，在政府引導下采取的一系列具體手段、方法和實現機制的總和”，將社區治安政策工具分為強制型、市場化、社會化三種類型。⑧孔娜娜、位利平：《新時代城市社區治安政策工具的優化選擇與應用》，《社會主義研究》2020 年第4 期。

二、治安政策研究存在的不足

通過以上分析，可以看出治安政策研究存在以下不足：

一是研究成果不夠豐碩。以“治安策略”為主題進行知網檢索，發表在期刊上的論文62 篇，核心期刊及以上論文6 篇；以“治安政策”作為主題進行知網檢索，發表在期刊上的論文28 篇，核心期刊及以上論文9 篇，并且這些核心期刊及以上的論文作者并非來自公安院校，與公安相關的院系僅有一篇是中南財經政法大學公安學院的教師。我國有30 余所公安院校，設立治安學院或治安系的院校不在少數，并且治安學是公安院校的傳統學科，理應在治安政策方面開展全面和深入研究，并且產出一定數量的成果。與此同時，也沒有出現以治安政策為名的專著、編著或是論文集。這說明治安政策研究沒有受到公安院校足夠重視，不論是理念上的認識，還是具體課程建設方面。這與當前治安學研究強調面向實務實戰有關，但也有治安學理論和治安政策研究教師隊伍不足問題，更與理論、政策與實踐不銜接甚至脫鉤滯后有關。多數治安政策或治安策略的內容涵蓋在治安學導論之中，用篇幅不大的一個章節進行描述。在研究生和博士生課程體系中很少有專門開設治安政策研究的專題內容。

二是基本概念不夠清晰?！皩Ω拍畹娜腴T性討論盡管難免會顯得抽象，并因而給人以遠離現實之感，但卻幾乎是不能省略的”。①[德]馬克斯·韋伯：《社會科學方法論》，華夏出版社1999 年版，第34 頁。概念反映事物的本質，是一事物區別于其他事物的根本表征，也是理論建立的基礎。因此，準確把握概念，是開展研究的前提條件和深入研究問題的支撐點。治安政策的首要概念就在于政策一詞，從使用治安戰略、治安策略到治安政策，是治安政策研究不斷深化的過程，也是對治安政策內涵與外延不斷深化的過程。一般來說，“戰略”是指導戰爭全局的計劃和策略，“策略”一般是指謀略和手段，同時與戰略相對，是為實現戰略任務而采取的手段。從中可以看出，戰略包含一定范圍的策略，兩者之間有交叉。因此就治安領域來說，使用治安戰略是不太合適的，這也是多數學者所贊同的。治安策略與治安政策之間的界限急需細致的澄清。在澄清二者之間界限時，首先要弄清與治安政策相關的概念，如政策、公共政策、社會政策、公安政策等，這些概念都與治安政策有這樣或那樣的聯系，因為治安領域既是公共領域、也是社會領域、還是公安領域。當然在我國語境下，政策的內涵與西方國家有很大的不同，政策與制度、法律、法規、通知、公報等之間的內在聯系也需要加以說明。

三是理論體系不夠健全。治安政策研究需要建構出一套科學、系統、完整的理論，用于指導治安政策研究的深入發展。這個理論一般包括元理論、方法論、具體方法、交叉理論及主要內容等。當前治安政策研究尚沒有建構出這樣的理論，僅僅是涉及其中一個細小方面，不利于系統化掌握治安政策的邏輯結構。就元理論來說，人與社會秩序的關系問題具有治安學的元理論意義，這一問題的預設與現實貫穿治安學研究的始終，也是指引治安政策研究的首要理論。它主要解決治安政策的根本性、全局性和宏觀性的基礎問題以及厘定治安政策的基本視域和邊界。就方法論來說，辯證唯物主義、歷史唯物主義應該成為治安政策的總方法論，同時將馬克思主義中國化最新理論成果融入進去。就具體方法來說，雖然沒有專門用于治安政策研究的方法，但是其他學科的研究方法可以被借鑒和吸收，比如問卷調查法、文本分析法、訪談座談法、案例研究法、統計分析法等。就基礎理論來說，治安政策理論應該將治安學理論和公共政策理論有機融合，同時吸收政治學中分權理論、善治理論，行政管理學中整體性政府理論、協同型政府理論以及法學相關理論等，實現理論借鑒基礎上的創新。就主要內容而言，主要探討一項治安政策是如何產生的，執行得如何，是否會發生變化，治安政策效果如何，治安政策會不會終結以及如何實現治安政策的發展等。

四是實踐應用不夠有效。政策科學是一門應用性很強的學科領域，政策的基礎來源是實踐，而經過體系化、合法化的政策又反過來指導實踐。當前治安政策的實踐性有較好體現，這與公安院校堅持問題導向和服務保障高質量發展直接相關。比如既有的研究很多是基于某一個、某一類的治安問題開展治安政策分析或提出治安對策，這也符合治安學的學科特征和本質要求。但是應該看到，當前的治安政策應用研究還處于十分薄弱階段，作用和功能還沒有充分發揮，對實踐應用的指導性還不強。比如始于1991 年的收容教育制度是一個存續了28 年的治安政策，是治安管理的一個重要抓手。這項政策從產生到存續再到廢止，是一個極其復雜的過程。那么，這項治安政策是如何從眾多的政策方案中被發現、又是如何最終得以產生并實現合法化，實施中對社會、群體以及治安管理產生了怎樣的影響、為什么最終被廢止等都需要加以闡釋，但是目前沒有出現相應的研究成果。與此同時，現行很多治安政策運行效果需要加以評估，有些治安政策執行為什么出現偏差走樣等都需要給出強有力的解釋。也就是說，目前治安政策對實踐應用的回應，特別是有效回應還不強，指導治安管理實踐的廣度、深度以及對治安熱點問題的闡釋力度還需進一步提升。

三、治安政策過程理論

治安政策是什么，不同時期為什么有不同的治安政策，治安政策是如何產生，治安政策怎樣執行，治安政策為什么要調整，有些治安政策為什么廢除，新的治安政策為什么是進步的？要回答這些問題，就需要對治安政策的內在要素有全面的了解，也需要深入思考治安政策是如何運轉的?；谥伟舱哐芯楷F狀，按照治安政策內在的邏輯結構和運行規律，結合中國治安實踐和政策走向，嘗試提出治安政策過程理論，包括治安政策基礎、治安政策制定、治安政策運行三個模塊，具體涉及十四個方面。其中治安政策基礎包括治安政策內涵、治安政策演進、治安政策價值、治安政策環境四個方面；治安政策制定包括治安政策主體、治安政策議程、治安政策規劃、治安政策合法化四個方面；治安政策運行包括治安政策執行、治安政策工具、治安政策評估、治安政策變遷、治安政策終結、治安政策發展六個方面，詳見下圖。

圖1 治安政策過程理論示意圖

（一）治安政策基礎

治安政策基礎是治安政策過程理論的第一模塊，主要回答治安政策是什么，與其他政策之間的區別和聯系，有什么樣的特征；治安政策在不同時期發展演變遵循什么樣的路徑；治安政策有哪些價值以及治安政策環境對治安政策的影響。

1.治安政策內涵。治安政策內涵主要闡述以下幾個方面內容：一是治安政策的定義和特征，界定什么是治安政策，與公共政策、社會政策、公安政策等的內在關聯。二是治安政策的研究對象，研究對象決定治安政策的研究邊界，需要通過比較、甄別來確定。三是治安政策理論的生成，治安政策理論體系是什么，為什么需要和能夠存在這樣的理論體系；治安政策理論的多種形態，如治安過程理論、治安系統理論等。

2.治安政策演進。一是以時間順序對治安政策的產生及發展進行梳理?；诔霈F、完善、發展等不同維度分析治安政策產生的背景和體現的特征，同時對我國古代、近代、現代三大階段的具體治安政策開展個案分析。二是對國外治安政策的產生和演變進行分析，開展國內外治安政策比較，總結治安政策的國別和區域特征。三是結合當前治安政策研究現狀，從方法論、課題選擇、論文方向等角度闡釋治安政策的演進規律。

3.治安政策價值。治安政策價值是治安政策極為重要的內容，直接決定政策價值的內容和走向。一是治安政策價值定義。什么是治安政策價值，治安政策價值取向的意義和治安政策價值系統。二是治安政策價值的變化，不同時期治安政策價值異同、原因、表現、特征以及治安政策周期的價值貫穿；三是我國治安政策價值存在的問題尤其是治安政策價值沖突的表現及背后深層次原因，治安政策價值平衡策略、治安政策價值選擇中的領導者作用。

4.治安政策環境。治安政策環境對治安政策的影響是多方面和具體的。一是治安政策環境的定義及表現。弄清楚什么是治安政策環境，與其他政策環境區別是什么，呈現出的獨有特征是什么。二是治安政策與治安政策環境之間的關系。二者是決定性關系，還是作用與反作用關系？三是政治環境、經濟環境、文化環境、社會環境、國際環境對治安政策的影響體現在哪些方面，是如何作用在治安政策環境之中。

（二）治安政策制定

治安政策制定是治安政策過程理論的第二模塊，主要回答治安政策主體是什么，有哪些治安政策主體；治安政策議程如何設置；如何作出治安規劃以及治安政策合法化的實現。

1.治安政策主體。治安政策主體是治安政策的基本構成要素，也是治安政策過程中的唯一能動力量。一是治安政策主體定義，包括什么是治安政策主體，有哪些類型。比如從主體形態、性質、影響的不同進行劃分，這一類型的劃分依據是什么，政策主體的功能體現在哪些方面。二是治安政策主體構成，一般意義上可以分為官方政策主體和非官方政策主體，不同治安政策主體發揮作用的形式以及產生的效果是什么。三是治安政策主體規范。包括治安政策主體行為失范和表現、產生原因以及治理，比如提出矯正措施和預防辦法等。

2.治安政策議程。治安政策的應用性體現在解決治安問題上面，而找準治安問題是第一步。一是治安問題確認。首先要篩選出治安政策問題，從眾多問題中區分什么是治安政策問題，進一步弄清楚治安政策問題的特征和類型，比如分配型、管制型、再分配型的劃分是不是適用于我國治安政策問題，同時治安政策問題的確認過程包含哪些程序，如從感知到察覺，再到界定和陳述。二是治安政策議程設置。不同的因素都會影響到治安政策，哪些因素能夠引起治安政策主體的關注進而進入到議程之中，治安政策議程是怎樣被建構起來的，在建構過程中觸發機制是什么，存在哪些阻礙因素致使治安政策議程的拖延等是治安政策議程設置的主要觀測點。三是中國治安政策議程設置。中國治安政策具有的特殊性決定了治安政策議程設置應具有中國特色。其體制、模式、特點是什么，在社會治理現代化和公安工作現代化背景下治安政策議程設置的新趨勢等需要探究。

3.治安政策規劃。治安政策規劃是治安政策設計和優選的過程。一是治安政策規劃的定義。什么是治安政策規劃，目的和基本內容是什么，堅持的原則，如客觀性、連續性、民主性等，遵守的程序，如方案設計、可行性分析選擇。二是治安政策規劃的模型。如理性模型、漸進模型、集團模型、精英模型。每一種模型的理論來源、發展過程、優缺點以及對治安政策規劃解釋的適用性。三是中國治安政策規劃實踐。中國治安政策規劃的實踐模式，如漸進變革、政策移植等，挖掘中國治安政策規劃在目標、主體、程序方面的問題，提出優化建議。

4.治安政策合法化。政策方案或草案出來后并不能馬上實施，需要經過一定渠道轉化為正式的可執行文本，使其具有合法性。一是治安政策合法化定義。治安政策合法化是什么，合法化與合法性、法律化的區別與聯系。二是治安政策合法化的地位與作用。這是個承前啟后的階段，在治安政策制定、治安政策執行階段起到不同的作用。三是治安政策合法化程序。按照什么樣的順序、步驟和方式實現治安政策合法化。主體不同，合法化的程序也可能不相同，如行政機關、社會組織等。

（三）治安政策運行

治安政策運行是治安政策過程理論的第三模塊，主要回答治安政策如何執行，需要什么樣的工具；治安政策怎樣評估、為什么會出現變遷和終結以及如何實現治安政策發展。

1.治安政策執行。治安政策的關鍵環節在于執行，也是治安政策實現政策目標的核心環節。一是治安政策執行的涵義，包括定義、特征、作用。比如治安政策執行的有序性、協同性等。二是治安政策執行模型、理論及適用性。模型包括系統模型、過程模型、循環模型等，理論包括行動理論、組織理論等。對模型和理論的內容闡述后，檢視治安政策執行的適用程度。三是中國治安政策執行過程，包括政策發布、執行準備、政策試點、正式施行、執行監督等環節。

2.治安政策工具。為了實現治安政策目標，執行者需要采取一定的方式和手段。一是治安政策工具的涵義。治安政策工具的定義、研究的興起、分類等，比如就分類而言，可以將其分為激勵工具、能力建設工具、符號和規勸工具、學習工具等。二是治安政策工具研究途徑，有古典途徑、過程主義、權變主義、建構主義等。每一種研究途徑的內容是什么，這種途徑在治安政策的哪些方面發揮作用。三是治安政策工具的運用。選擇案例，從自愿型治安政策工具、強制型治安政策工具、混合型治安政策工具三個方面加以具體分析。

3.治安政策評估。治安政策執行情況需要開展評估工作，為了總結經驗、發現問題、提出對策。一是治安政策評估的涵義。什么是治安政策評估、其功能體現在哪些方面、評估過程是怎樣的。二是治安政策評估體系。包括評估主體、評估客體、評估環境、評估模式選擇等。就評估客體來說，又包含評估對象確定、評估標準界定。三是治安政策評估方法。吸收借鑒國外政策評估方法并加以改造，找到適合我國開展治安政策評估的方法，如實驗設計、對比分析、指標法等。

4.治安政策變遷。任何治安政策都會隨著環境變化而不斷變化。一是治安政策變遷的涵義。什么是治安政策變遷，與治安政策接續、治安政策調試、治安政策創新有什么區別。治安政策變遷的主要類型。依據治安政策變遷的方式、程度、速度可以劃分為不同類型。二是中國治安政策變遷。分析我國治安政策變遷的動力因素、階段劃分、典型特征、并輔助以案例分析。三是治安政策變遷中的關鍵問題。從宏觀和微觀相結合的角度，分析存在的中梗阻、變遷與穩定的關系、利益協調與整合等問題。

5.治安政策終結。治安政策運行一段時間，因自身和外界因素致使其走向終結。一是治安政策終結的涵義。什么是治安政策終結，其類型包含哪幾種，比如基于層次分類或基于終結程度分類，治安政策終結的特點、功能及周期。二是治安政策終結的阻礙因素及其消解。就阻礙因素來說包括觸發機制、輿論推動、利益格局變動等。三是治安政策終結的內容、形式和策略。就內容來說包括功能終結、組織終結、本身終結等，就形式來說包括廢止、替代、合并、分解等。

6.治安政策發展。治安政策發展會朝向更具有公共性、合法性和有效性方向前行。一是治安政策分析。包括治安政策分析的意義、要素、原則、特點、類型、內容、形式、模式。二是治安政策預測。包括定義、必要性、內容、步驟、方法等。就分類來說，可以從時間、方法、功能、性質、范圍等進行劃分。三是治安政策咨詢。包括含義、類型、作用等，就類型來說包括決策咨詢、信息咨詢等，就作用來說包括判斷治安政策問題、優選治安政策方案、確定治安政策目標。

四、結語

本文通過文獻法將我國治安政策研究劃分為三個階段，選擇每個階段的主要文獻展開論述，概括出研究現狀的基本輪廓，為更好地了解和掌握治安政策研究現狀提供了基礎素材。同時本文提出當前研究存在四點不足，為后續研究提供了切入點。最后基于治安政策的研究現狀，按照治安政策內在的邏輯結構和運行規律，結合中國治安實踐和政策走向，構建出了包括三個模塊十四個方面的治安政策過程理論，拓展了治安政策研究視野和治安學理論外延。當然，治安政策從不同的視角出發也會形成其他的理論體系，本文只是進行初步探討，其中更為緊密的邏輯結構還需要進一步思考，如這十四個方面是否涵蓋了治安政策的全部理論內容，是否還有其他內容可以加入，以及十四個方面之間的要素布局和關系嵌入等還需要深入研究。