以新機制規范政府和社會資本合作

時紅秀

以《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》倡導的新機制為契機，圍繞城建開發和城市運營的市場化、社會化和法治化，及時使已有改革成果上升到制度層面，將會使已經取得的探索成效更加穩固，未來前景更加可期，民營資本向基礎設施建設運營與公共服務行業的流入也會更加充分

2023年11月初，國務院辦公廳轉發國家發展改革委員會、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。2014年以來國內政府和社會資本合作模式（PPP模式）大規模實施了近十年，在年初被叫停至今十個月后，終獲重啟，廣受地方政府、金融機構和投資界矚目。如何看待政府和社會資本合作新機制，下一步我國基礎設施投融資發展前景如何，今后應在哪些方面著力深化改革？

規范實施政府和社會資本合作新機制是促進民營經濟發展壯大政策的重要突破口。2023年7月印發的《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》指出，“民營經濟是推進中國式現代化的生力軍，是高質量發展的重要基礎，是推動我國全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標的重要力量”，部署了促進民營經濟發展壯大的31條工作措施。2023年以來，各部門和地區陸續出臺了鼓勵和促進民營經濟發展壯大的一系列舉措。國家發展改革委員會等15部委和單位聯合發布《關于實施促進民營經濟發展近期若干舉措的通知》，公布了對民營經濟促進公平準入、強化要素支持的28條工作舉措。這次《指導意見》開宗明義地指出，發布該文件是“為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發民間投資活力”。文件首次制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，這使得從政策規則上降低社會資本準入門檻、吸引一大批具有專業化能力的民營企業進入PPP項目成為可能。新機制有三個方面特點：在參與主體上，最大程度鼓勵民營企業參與；在收益來源上，聚焦使用者付費項目；在操作模式上，全部采取特許經營模式。

“政府和社會資本合作”（即PPP，Public-Private Partnership的簡稱），本意為“公私合作”，或直譯為“公私合伙制”“公私伙伴關系”等。這種模式自20世紀90年代英國首倡后風行全球。其中的第二個P（Private）所指代的民營企業（包括外商）投資，本是全球通例，但在我國實踐中此意逐漸被淡化，變成通常所指的“社會資本”。在我國大型城鎮開發和基礎設施建設，包括融資、施工以及公共服務運營的招投標中，民營資本參與難度日益加大。導致民營資本基于嚴格的成本—收益原則和競爭活力帶來的專業化、高效率和風險管控等固有優勢并沒有在國內PPP領域得到發揮。與民營企業相比，國有企業參與政府主導的投融資活動缺乏應有的制衡功能，甚至基于其自身缺陷（如軟預算約束仍存）還起到共同推動“無序擴張”的作用。這樣既不利于激活民營資本活力，也助長了地方政府舉債融資沖動，還會影響基礎設施投融資改革的深化。

在我國新型城鎮化推進過程中，城市開發、基礎設施建設以及大型公共基礎設施的運營維護，既屬于現階段我國經濟社會發展的重要投資熱點，也是我國現代城市運轉和民生服務的弱點。這一領域迫切需要社會各種資本尤其是民營資本的廣泛參與。為應對當下經濟趨緩周期，需要切實的舉措穩投資促增長?！吨笇б庖姟纷畲蟪潭裙膭蠲駹I企業參與政府和社會資本合作項目，旨在開放并大力培育城市基礎設施和公共服務行業，從建立新機制入手穩定民營資本投資預期，不失為一個重要突破口。

規范實施政府和社會資本合作新機制是“一攬子化債方案”政策的組成部分。2023年以來，各地政府隱性債務化解難，為避免地方投融資機構債務爆雷而需要緊急救助的呼聲不斷。2023年7月24日中央政治局會議部署“一攬子化債方案”，隨即“一攬子”政策方案陸續出臺，從擴大發展“特殊再融資債券”到全國人大批準發行“特別國債”，并全部轉移給地方。10月底中央金融工作會議提出“建立防范化解地方債務風險長效機制”，“建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制”。這樣，對于地方債務問題的解決，大致呈現“即期緊急救助—中期優化監管—長期建立機制”的政策脈絡。

避免地方隱性債務擴張甚至失控，并在此條件下尋找城市基礎設施建設與運營維護新模式，必須從體制機制上進行探索。2015年新修訂的《中華人民共和國預算法》放行地方政府發行債券融資，本指望避免地方政府無序舉債引發財政金融風險，是所謂“堵后門開前門”，結果發現開了前門后并不意味著后門能堵上。2014年11月國務院發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出“在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用”。由此開始，有關部門分別推行的PPP模式一度風生水起。與此伴生的，便是各地借PPP、開發基金之名的種種變通，搞明股實債。盡管此間中央一再要求“終身問責、倒查責任”，中央不救助，“誰家的孩子誰抱”，堅持10年完成隱性債務清零目標不變，可地方隱性債務擴張并未停止。除個別省份試點隱性債務清零外，大部分地方尤其是中西部省份化債困難，甚至公開聲稱無望，且個別地方隱性債務違約暴雷風聲頻傳。

細究自2014年開始的“PPP運動”可發現，盡管此間監管細則頻出，但各地將大量純政府付費項目納入PPP項目庫，人為擴大政府未來的支付義務，變相造成地方政府隱形舉債。對此，《指導意見》從四個方面嚴加限制。一是PPP僅適用使用者付費項目，其經營收入能覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP額外新增地方財政未來支出責任，規定項目建設期不得提供政府補貼，不得通過任何方式使用財政資金彌補項目建設和運營成本。二是全部采取特許經營模式，項目運營過程和收支狀況納入嚴格的政府監管。三是僅限于有經營性收益的公共基礎設施及市政公用事業項目。四是特許經營期限原則上不超過40年?！吨笇б庖姟吩谥贫仍O計上試圖倒逼PPP參與各方關注項目的市場需求、現金流和可持續性，要求特許經營協議中明確界定各方資產權屬和權責利關系，禁止出現PPP項目中的模糊地帶，從根本上清除地方隱性舉債的土壤。

近十多年來，與國內宏觀經濟運行、金融風險防范和城鎮化快速推進等熱點話題密切相關，地方債務問題一直揮之難去。地方債務問題必須置于我國工業化、城鎮化快速推進過程中的矛盾中來看待，即一方面需要城市開發和基礎設施建設及運營的大規模資本投入，另一方面又缺乏穩定可靠制度化融資支持。畢竟遍覽各國城市化歷史，城市開發與基礎設施建設沒有哪個國家靠政府預算資金投入—當代納稅人負擔不起；也沒有哪個國家靠商業銀行投入—那樣會將銀行業拖垮。在高質量發展要求下，現代城市開發建設與運營服務需要與之相匹配的高水平的投資融資模式作支撐。

我國基礎設施領域投融資制度改革完成階段性探索。

2 02 2年我國城鎮化率已超過65%，與國際比較，已進入中后期階段。幾十年來大規模、高速度的城鎮化進程帶來了舉世矚目的成就，也積累了巨大的風險和隱患。其中基礎設施投融資制度、現代城市運營維護乃至公共服務提供、基層社會治理模式都面臨積極探索創新、不斷優化完善的長期任務。在這個意義上，《指導意見》只是完善我國基礎設施投融資制度的階段性探索，今后仍然需要在諸多關鍵環節上著力。

我國PPP模式探索始于20世紀80年代外商投資企業投資建設和運營能源項目（如深圳沙角B電廠、廣西來賓B電廠等）。進入新世紀，原建設部發布過《市政公用事業特許經營管理辦法》（2004年），市政公用事業領域開始出現特許經營的PPP模式。直到2014年開始由國家發展改革委和財政部分別主導推行的PPP模式，出現兩套PPP申報流程、兩種“PPP項目庫”和“PPP專家庫”。經過近十年的探索，此次改革以國家發展改革委的監管機制為主，在充分吸收各方有益探索成果基礎上，終于確立了向規范一體化機制設計的轉變，有利于為進一步的機制優化和完善體制打下良好基礎。

城市開發與基礎設施建設運營領域的項目普遍具有投資運營周期長、外部性突出而回報率不高，以及投資體量大、規模門檻高等特點。任何資本尤其是民營資本進入，產權保護、收益保障和長遠預期穩定都是重要條件。只有PPP參與各方之間是平等的民商事關系，彼此權責和收益劃分都由契約載明并有嚴格健全的法治保障以及出現違約的司法調處和法律救濟，企業才敢于將自己的資本投向這一領域。PPP作為一種模式出現和擴展，緣于其本質上是“治理”理念，而非僅僅是“融資”功能。下一步，改革應著力于由以投融資為主向多元治理模式邁進。

探索邁向高質量發展的基礎設施投融資制度新框架。德勤公司曾于2007年提出PPP“市場成熟度”概念，開發出衡量各國PPP市場成熟度的9要素：對風險轉移原則的理解程度；公共部門運用PPP的經驗；私人部門運用PPP的經驗；公眾與利益相關者的支持；市場規模；公共部門的穩定和強力支持氛圍；資金的可得性；意識到并能夠實現預期結果和創新；法律框架和商業結構的狀況等。這些指標也大致反映以良好法治和高水平監管為保障的營商環境質量。2018年曾有評價結果：在全球實施PPP的經濟體中，只有英國和英聯邦國家處于“高度成熟并高度活躍”區間，包括美國等不少發達國家的評估分值都不高，而我國則處于“非?；钴S但極度不成熟”區間。通常一個PPP項目從啟動到完成談判，需要3—5年的時間才能開工。而此前國內通行的“兩評一案”要件，用3—5個月就搞成的所謂PPP，多是以湊足材料通過審批為要，根本談不上多元參與、平等合作、相互制約，而“共建、共治、共享”更是流于口號。質而言之，缺乏可置信承諾的法治基礎，難以做到“用錢者對出錢者負責任”，“出錢者”自然會退避三舍。任何以“圈錢”為目的的PPP（以及正在推行的基礎設施領域不動產信托投資基金“REITs”）都不可能具有持續性。

以此次《指導意見》倡導的新機制為契機，圍繞城建開發和城市運營的市場化、社會化和法治化，及時使已有改革成果上升至制度層面，將會使已經取得的探索成效更加穩固，未來前景更加可期，民營資本向基礎設施建設運營與公共服務行業的流入也會更加充分。實現中國式現代化，要按現代市場經濟、現代社會治理的要求推動我國新型城鎮化高質量發展，統籌深化各方面改革。