領導干部“能上不能下”問題的成因和解決對策

文_周 勇

習近平總書記強調，全面建設社會主義現代化國家，必須有一支政治過硬、適應新時代要求、具備領導現代化建設能力的干部隊伍。建設高素質干部隊伍，既要把黨和國家事業發展需要的好干部選出來用起來，也要把不宜擔任現職的干部調整下來。黨的十八大以來，黨中央把推動干部能上能下作為全面從嚴管黨治黨的重大舉措。2015年6月，中央政治局會議審議通過《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》，首次從中央黨內法規層面就領導干部能上能下作出制度規范，為做好干部工作提供了重要遵循。2022年8月，中央政治局常委會會議審議通過了修訂后的《推進領導干部能上能下規定》（以下簡稱《規定》）。2023年6月，全國組織工作會議進一步強調，“持續推進領導干部能上能下，加大調整不適宜擔任現職干部力度，解決干與不干、干多干少、干好干壞一個樣的問題，推動形成能者上、優者獎、庸者下、劣者汰的良好局面”?！吨腥A人民共和國公務員法》《黨政領導干部考核工作條例》等法規制度也都明確作出了相關規定。這些對于促進干部履職盡責、激勵干部擔當作為、樹立鮮明正確的選人用人導向，都起到了積極的推動作用。從各地情況看，有不少地方也結合各自實際，專門出臺了關于領導干部能上能下的具體實施細則。以江蘇省為例，2018年6月，出臺《江蘇省推進黨政領導干部能上能下辦法》；2023年5月，又出臺《推進領導干部能上能下實施細則》。推進領導干部能上能下，重點是解決能下的問題。從實踐效果上看，有些制度設想還沒有達到預期，需要基層加強有效探索、抓好轉化運用。解決干部“能上不能下”的核心是激勵干部擔當作為、激發干部干事創業的積極性主動性創造性。要通過定責任優機制、定標準優導向、定細則優流程，有效地優勝劣汰、獎優罰劣，切實把《規定》提出的推進干部能上能下的要求落到實處。

一、把握“能上不能下”問題的現實表現

中央層面的《規定》以及各地的具體實施細則，對保障能者上、優者獎、庸者下、劣者汰，形成良好的用人導向和從政環境起到了積極作用。但在實踐中，推進干部“能下”還存在一些難點，主要表現在以下幾個方面。

“無功也無過”的心態一定程度上依然存在。干部“下”有多種渠道，包括問責、黨紀政務處分、組織處理、辭職、職務任期、退休等。其中，問責處理、黨紀政務處分、到齡退休等都已基本實現了制度化、程序化。當前，推進領導干部能上能下，重點是解決對不適宜擔任現職的干部如何認定并進行組織調整的問題。比如，相關規定辦法都對各類“下”的情形作了細化明確，紀律作風等方面的情形表現相對容易判別認定，這是因為有配套的剛性條款約束，但如何認定“選擇躺平、碌碌無為”“不惹是生非但也于事無補”等情形，裁量的標準可能還有彈性空間，不同階段、不同情境也可能導致出現同一類情形而認定結果存在差異的情況。如果對那些“沒有大過、沒有嚴重違紀違法行為，但在其位不謀其政、能力素質不適應”的干部，對那些習慣于當“太平官”、庸懶散拖浮的干部，放之任之、不及時讓他們“下”來，勢必堵塞能者“上”的通道，影響干部隊伍活力，危害政治生態，阻礙事業發展。

“能上不能下”的觀念在一些干部中還有體現。干部去留升降本應是選人用人的常態、是正常的組織安排，個人的進退留轉既是組織工作發展的內在規律，也是事業發展的現實需要。比如，對于一些給了機會仍然跟不上形勢、仍然不能有效履行職責，或者隨著工作性質和崗位職責內容的變化，原來人崗相適、現在人崗已不相適的干部，進行組織調整再正常不過，這也是社會普遍存在的心理共識。但即使制度上有明確規定、社會上有共識，受“官本位”等思想影響，對有些干部來說，想上不愿下、上了不會下的認知仍然處于主導地位。習慣于職務“能上不能下”、職級能晉不能退、工資能升不能降，甚至“下必有錯、下必有過”的定勢思維讓有些干部對“下”有天然的抵觸思想和情緒。

“下了再難上”的困境必須正視。無論是因為不作為還是不勝任，被“下”的干部特別是年輕干部，往往思想上有壓力、心理上有負擔，狀態會受到一定影響，加上背負著“不良記錄”，往往出現既難有再上的動力又難有再上的信心的情況?！澳苌稀焙汀澳芟隆北旧砭褪且粋€有機整體，對于干部隊伍整體來說，既要有干部“上”，也要有干部“下”；對于某一個具體的當事人，如果被認定為不宜擔任現職，既要“下”得來，也要根據后續表現，該“上”的還得要“上”，這就需要加強相應的制度設計，做好全周期制度安排，同時也要及時進行有效的人文關懷和思想引導，讓當事人正確對待“下”的問題，否則不僅會影響干部個人成長，也會形成“下就是全盤否定”的負面導向。

持續推進領導干部能上能下，加大調整不適宜擔任現職干部力度，解決干與不干、干多干少、干好干壞一個樣的問題，推動形成能者上、優者獎、庸者下、劣者汰的良好局面

二、找準“能上不能下”問題的內在成因

“能下”制度執行難的癥結根源，既有推進層面的認識不到位，也有操作層面的措施不具體，還有落實層面的保障不全面。

“下”的決心不夠，導致“能下”推進難。無論是干部管理部門還是干部用人單位，執行“能下”制度都會考慮干部情緒、單位團結穩定等因素，在“下”的問題上有時會存在態度不夠堅決、推進不夠有力的情況。同時，干部的“下”要通過一定程序，除了違紀違法、到齡退休等情況需剛性執行外，對于不作為不勝任的情況，不少人都有“多栽花、少種刺”的好人主義心理，不肯得罪人、不肯講真話，甚至少數同志還會擔心“惹火燒身”、給自己或單位帶來“麻煩”，當然現實中也確實存在“躺平不干”而又“不好惹”的干部，有的時候“躺平不干”和“不好惹”已經成為極少數不稱職干部的代名詞，進而導致在干部考核考察工作中，一些情況問題得不到全面真實的反映。

“下”的標準不細，導致“能下”操作難?！兑幎ā妨谐隽烁刹坎贿m宜擔任現職的15種情形。以江蘇省為例，新的實施細則明確了23種“下”的情形，并對政治能力不過硬等方面進一步細化拓展，也設定了相對明確的執行依據。但實踐中，對部分情形并不容易精準畫像。相比其他考核，干部考核有其特殊性，如德、廉等水平評價主要依靠主觀判定與干群意見，一些隱性問題難以及時發現、準確識別；黨建、改革、安全、穩定、生態環境等工作定量評判難度較大，缺少更加具體的“下”的依據；經濟發展、民生保障等工作效能既有顯績也有潛績，既有個體努力也有集體協作，很難憑一朝一夕、一人一事就完全定論。

“下”的保障不足，導致“能下”落實難。對不宜擔任現職干部進行“下”的調整，最終目的是激發干部精氣神、激活干部干事創業戰斗力，對干部隊伍而言是“以儆效尤”，對被“下”的干部來說也是警示警醒，如果當事人能夠意識到問題、改得了問題，應該“能下也要能上”。執行“能下”制度，不僅體現在怎么“下”，更在于“下”到哪里、“下”后怎么辦、“下”后還能不能再“上”。根據不同情況，“能下”有平職調整、免職、降職等多種方式，也有相關方面表現達不到要求、人崗不相適和人事不相宜等多種原因，而現實中“下”往往更多地被人們歸因于“犯錯”，現行的辦法對“人崗不適”“主動讓賢”等原因的“下”及“下”后怎么再“上”等缺乏更加具體的制度安排和保障。

三、解決“能上不能下”問題的對策建議

能上能下制度本質上是激勵干部擔當作為，樹立鮮明正確的用人導向，建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍。解決好“能上不能下”的問題，關鍵要把制度細化落實作為主要突破點，使“能下”更可操作、成為常態，且不能簡單地“一下了之”，而是通過系統謀劃、精準施策，健全完善優勝劣汰、獎優罰劣的基層實踐機制，進而有效激發干部干事創業積極性、主動性和創造性。

定責任、優機制，著力推動制度有效落實。一是健全考核機制。啟動“下”的程序前提在考核識別，關鍵是如何設計好“下”的觸發機制，做到啟動有因、識別有據、評價有果。要堅持日?？己伺c年度考核、專項考核、任期考核相結合，多到一線聽看查，多同干部群眾和服務對象交流，經常性、近距離、有原則地接觸干部、觀察干部，防止片面看待干部、靜態觀察干部，防止只看表面不看本質、只注重業務能力不注重政治素質。要堅持看準人還要畫準像，做到定量考察與定性評價相結合，更多通過數據支撐和定性分析，同時兼顧用好自查自評、深度訪談、民主評議等辦法，真正把“能上”和“要下”的干部考準確、考實在、考具體，讓被“下”的干部服氣、讓更多的干部感受到正氣。二是健全履責機制。壓緊壓實各級黨委（黨組）全面從嚴管黨治吏職責，主要負責人擔好第一責任人責任，并把干部“能下”問題作為選人用人工作“一報告兩評議”、巡視巡察和選人用人專項檢查以及黨委（黨組）書記年度考核述職的重要內容，推動形成“堅持原則、敢于負責”的工作作風和“真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴”的制度體系。同時，發揮好紀檢監察、組織人事、巡視巡察、審計等負有干部監督職責單位的整體合力，加強“能上能下”線索的信息共享、責任聯動，主動發現問題，及時會同用人單位核實問題、啟動相關程序。三是健全督查機制。組織部門加強對貫徹執行《規定》等文件情況的監督檢查，建立定期自查工作機制，確保執行干部能上能下制度意識不淡化、力度不減輕、措施不松懈，紀檢監察、審計等部門共同落實好相關監督責任。

定標準、優導向，著力營造良好政治氛圍。一是思想認識層面。按照“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的新時代好干部標準，認真落實“四個注重選拔、四個堅決不用”要求，對政治上不守規矩、廉潔上不干凈、工作上不作為不擔當或能力不夠、作風上不實在的干部，堅決進行組織調整；同時，及時把那些忠誠、干凈、敢于擔當的干部，想干事、能干事、干成事的干部用起來，切實增強干部隊伍活力，進一步強化能者上、優者獎、庸者下、劣者汰的鮮明導向。二是實際操作層面。重點針對不適宜擔任現職的具體情形，細化“下”的標準，加大對貫徹新發展理念、推動高質量發展、統籌發展和安全、堅持以人民為中心、防范化解重大風險等方面的考核評價，為推動干部能上能下構建評判“標尺”。在干部選用時更加注重“人崗相適”，盡量避免因組織原因造成的“人不對崗”。同時，嚴明“能上能下”推進落實的工作紀律，防止避重就輕、以黨紀政務處分規避組織調整或者以組織調整代替黨紀政務處分，防止借機打擊報復，對嚴重不負責任或者違反有關工作紀律要求的，應當追究黨委（黨組）及其組織（人事）部門主要負責人和有關領導成員、直接責任人的責任；對拒不服從組織調整決定的，視情節輕重依規依紀依法給予處理處分。三是輿論引導層面。用好各類主流媒體、黨建平臺等陣地，深入做好輿論宣傳，發揮典型案例示范作用，引導客觀理性認識“能下”是干部選拔任用的一種常態。

定細則、優流程，著力暢通規范“能下”渠道。一是進一步完善“下”的細則。推進能上能下制度與高質量發展考核、年度工作考核等有機銜接，建立符合地方實際的考核指標和獎懲標準，對不適宜擔任現職的情形，能量化的盡量量化，不能量化的也要通過負面清單等方式盡量細化，壓縮“自由裁量”空間，確?！澳芟隆奔扔姓驴裳?、更遵章而行。以南京市六合區為例，該區結合實際，以破解“能下”的基層實踐問題為帶動，重點聚焦“下”的觸發機制、調查核實、作出認定、救濟措施、關心關愛、跟蹤紀實管理、后續安排使用等環節，并進行深化細化、加強閉環管理，健全完善了《推進領導干部能上能下實施辦法》，并研究出臺與之相配套的《干部政治體檢“5+X”實施辦法（試行）》《區委管理的干部職務名稱表》《干部交流工作實施辦法》《干部無任用推薦操作辦法（試行）》《進一步規范區管干部任職實施辦法（試行）》等一系列制度文件，著力從操作層面探索構建“能上能下”的生態系統。二是進一步嚴格“下”的流程。按照核實認定、提出建議、組織決定、談話、履行任免程序等環節步驟，調整不適宜擔任現職干部。重點做好核實認定和談話環節，以細致深入的考察核實，確保找準人、“下”對人；以深入深刻談話，確保干部“下”得服氣服眾。對主動要求“下”的干部，可結合個人意愿和工作需要，統籌安排調整崗位、提前退休或職級晉升。三是進一步探索“下”的方式。實事求是、因人因事綜合運用崗位調整、降職等路徑，解決干部“能下”問題，在“下”的過程中體現組織溫暖和人文關懷，既充分做好調整下來干部的思想疏導工作，讓干部正視自身存在的問題和不足，也要暢通調整下來的干部“再上”的渠道，特別是態度端正但業務能力和素質與崗位不匹配的干部，通過加強培訓提高能力、轉任適合崗位、調整至職級崗位等方式，并在具備條件后給予再上崗、再提拔的機會。