保護規范理論在我國行政司法適用中的困境與紓解

姜 煜

(中南大學 法學院,長沙 410083)

在我國行政訴訟實務中,對行政第三人是否具備原告資格的判定長期未形成具有共識的有效標準,因而成為困擾著學術界和實務界的難題[1]。2017年,最高人民法院于“劉廣明”案中引入保護規范理論,為解決該難題開創了新的思路。此后,該理論在我國司法實踐中被各級法院廣泛適用,援引其進行說理的案例不斷增多。然而,由于引入時間較短等原因,保護規范理論在實踐適用中出現不少問題,亟待具有建設性的回應[2]。為此,文中擬在厘清我國引入保護規范理論的主要內容和積極意義的基礎上,剖析該理論的適用困境并提出一些實質的紓解措施。

1 保護規范理論的生成與我國的引入

作為發源于德國,并在日本、韓國等域外國家和地區長期適用的公法學說,保護規范理論具有悠久的發展歷程和豐富的學理內容。我國將該理論引入司法實務,既體現了對其理論內涵和優勢的高度認可,也期望其為我國行政第三人原告資格判斷問題提供分析框架,于司法適用中發揮一定的積極意義。

1.1 保護規范理論的生成

在德國法中,當事人提起行政訴訟以具有“主觀公權利”為前提。所謂主觀公權利,是指個體依法要求國家為或不為一定行為以保護其利益的權能。根據現代公權理論,主觀公權利只能由公法條文賦予,那些不能從公法規范中析出,只是由個人在事實上可獲得的利益則屬于反射利益。由于反射利益范圍模糊,法院一般將其排除在個人可訴范圍之外。故而在行政訴訟中,對主觀公權利與反射利益的辨別就顯得尤為重要。對此,保護規范理論應運而生,因其客觀、有效的分析框架而成為區分兩者的主要學說。

根據該理論,如果某一公法規范不僅規定了公共利益的維護,還具有保護個人特定利益的意旨時,該規范即成為“保護規范”,個人也因此具有了利益受損時尋求司法救濟的主觀公權利[3]。同時,公法規范是否具有上述目的,多數情況下并不被清楚地規定,故也需要采取規范解釋技術進行探究。據此,主觀公權利的查明經由保護規范理論被置于了客觀的法解釋框架之下。通過解釋公法規范來對主觀公權利進行判斷,形成了以規范為核心的公權利查明模式,使得行政訴訟原告資格判斷有了客觀的基準。

此外,在長期的演變過程中,保護規范理論的內容也發生了重大變化,出現了新、舊理論的區分。舊保護規范理論適用于行政相對人和第三人場景,重視通過歷史解釋方法探究規范制定者的立法意圖。新保護規范理論則只適用于第三人場景,主張除歷史解釋外,更應從客觀規范整體進行分析,從而強調系統解釋、客觀目的解釋等方法的運用。新理論對解釋方法的擴張使得主觀公權利的認定范圍更為廣泛,更為契合時代的需要,因而成為了域外的主流學說。

1.2 我國對保護規范理論的引入

目前,我國行政第三人原告資格的判斷以“利害關系”為標準。然而,有關法條對此表述頗為簡單,而傳統的“直接聯系說”等學說則存在諸多不足,并不能妥當地解決其判定問題,反而引發了不少爭議[4]。因此,2017年,最高法在“劉廣明”案中引入保護規范理論,試圖以之替代舊有的理論,為“利害關系”的認定提供有效的推導方法。

依據該案裁判,利害關系的認定按照以下要點進行逐條確證:第一,提起訴訟的第三人的權益受到侵害;第二,相關公法規范要求行政機關“考慮、尊重和保護”這種權益;第三,認定該第三人具有主觀公權利;第四,該第三人因此與行政行為具有利害關系,具備訴訟原告資格。由此,我國引入的保護規范理論實際上形成了“公法規范—主觀公權利—利害關系—第三人原告資格”的基本分析框架。另外,該引入理論既強調通過綜合性的規范解釋方法解析相關公法規范,又主要適用于行政第三人場景,因此主要體現了新保護規范理論的色彩而與域外主流學說保持了一致。

大部分學者對于保護規范理論的引入給予積極評價,甚至認為該理論“結合中國具體國情形塑了一個行政訴訟第三人原告資格判斷結構”,是“具有當代性的中國化表述”[5]?？傮w而言,該理論在司法實踐的適用具有以下的積極意義:

第一,對第三人原告資格的裁定理由正確與否提供客觀的檢驗標準。保護規范理論具有穩定的分析框架,要求法院運用解釋技術闡明能否從公法規范中析出主觀公權利。而此種闡述的好壞是有客觀檢驗標準的,因而也是具有可批判性的。由此,檢驗標準的客觀性不僅讓當事人對原告資格的主張回歸到規范的論辯中來,更使得裁量理由有了可深入評判的空間。

第二,推動法律解釋技術的發展以加強第三人權益保障。保護規范理論將主觀公權利作為提起訴訟的前提并保持其范圍的開放性,使得法院可通過規范解釋技術將更多權益納入其中。由此,保護規范理論對法官綜合運用各類法律解釋技術提出了更高要求,從而倒逼其加強解釋技術的學習和運用。同時,主觀公權利范圍將通過法院在案件解釋實踐中逐步拓展,從而塑造符合我國實際并不斷發展的原告權益內容,更好實現第三人新興權利的保護[6]。

第三,節省司法資源,防止行政訴訟的泛濫。隨著立案登記制的實施,行政案件激增的同時也存在著部分濫用訴權而消耗司法資源的亂象[7]。對此,保護規范理論將提起訴訟的權益限定為主觀公權利,否定了主張反射性利益等受侵害主體的原告資格,明確了權益保護的范圍,可防止提起訴訟的肆意。另外,主觀公權利的析出依賴于規范解釋技術,而規范解釋的靈活空間也為法院應對惡意訴訟等情況提供了有效工具。

2 保護規范理論在我國行政司法適用中的困境

經過五年多的適用,保護規范理論已在各級法院推廣開來,“主觀公權利”等概念成為不少法官論證第三人原告資格的關鍵詞匯。適用保護規范理論應遵守基本分析框架,按照考察公法規范、解釋分析公法規范、認定主觀公權利的流程進行推導。但是,法院在運用該理論審理此類案件時,不僅于上述環節存在明顯不足,甚至還出現了背離分析框架的情形,從而使理論陷入了適用困境。具體而言:

2.1 公法規范的考察范圍狹窄

確定行政行為所依據的公法規范是適用保護規范理論的首要步驟,主觀公權利從公法規范中推導而出,故對公法規范的考察范圍大小相當程度上決定了導出權利的可能性。新保護規范理論超越舊理論的一大優勢就在于將考察的公法規范擴展至了與行政行為具有系統聯系的相關規范的整體,從而大大增加了推導出主觀公權利的概率。

然而,我國法院在適用保護規范理論的過程中,對公法規范的考察范圍卻呈現不斷限縮的趨勢。首先,就將保護規范理論引入我國的“劉廣明”案本身來說,其裁定書雖然總體體現了新保護規范理論的特點,但是卻將考察的公法規范限定為行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系,而將數量龐大的行政程序法、行政法規和行政規章等規范文件排除在外。

其次,在之后的眾多案件中,許多法院甚至也沒有對行政實體法體系進行檢索,而只是在分析了與行政行為直接相關的某一具體規定后就徑直否認了上訴人的原告資格,不少與起訴人權益有密切關系的法律并沒有被納入保護規范的考察范圍。例如“李萍訴大連市甘井子區城管局不履行法定職責案”中,法院在根據《城鄉規劃法》的相關規定得出主管部門對違反規劃行為的查處主要是為了維護公共利益后,就做出了上訴人沒有原告資格的結論。實際上,《建筑法》《土地管理法》等都是與相鄰權有密切關系的法律,卻沒有被納入保護規范中進行考察。這種做法實際上又使考察的公法規范被進一步限縮為與行政行為直接相關的行政實體條文,范圍更為狹窄。

2.2 規范解釋方法的運用存在缺陷

對需要考察的公法規范進行解釋是適用保護規范理論的第二個步驟。最高人民法院在劉廣明案中對解釋方法的闡述吸收了新保護規范理論的有益精神,強調采用綜合性規范解釋方法充分解析公法規范,進而論證起訴人是否有值得保護的主觀公權利。然而,從后續的司法實踐來看,許多案件的法官對解釋方法的運用存在相當大的缺陷,仍然只局限于使用其慣用的部分解釋方法,而忽略了其他方法的兼顧適用。

例如,在一些“環境利益”案件中,起訴人往往認為行政機關的行政行為損害了他們的“環境利益”,故提起行政訴訟。而“環境利益”是一種內容模糊的新興權益,其是否應由行政訴訟進行保護存在爭議,倘若以保護規范理論進行處理,正需要通過體系解釋、目的解釋等綜合解釋方法明確相關公法規范是否具有保護個體“環境利益”的目的。但是,在裁判文書中,法院只是簡要地對技術規定進行歷史解釋就徑直得出新興權益不受保護的結論,而沒有采用綜合性的解釋方法考察相關法律規范。

在涉及“舉報權”的案件里,法院亦對行政行為依據的舉報條款進行了字面上的文義解釋后,就否認了當事人的訴訟資格,實際上偏重文義解釋而沒有妥善地使用體系解釋、邏輯解釋的方法。其他如關于合同審批的案件亦存在這種情況,法院采用主觀解釋分析相關法律后認為立法者并無保護批準證書頒發時合同相對方權益的主觀目的,故否定其主觀公權利,卻忽視了客觀目的解釋方法的運用[8]。

2.3 主觀公權利的認定范圍限縮

從舊、新保護規范理論的演進過程可以發現,通過規范解釋方法的改進,主觀公權利的范圍可跟隨時代和法律規范的變化而持續地更新,其本身也成為一個具有開放性的概念。許多曾被舊保護規范理論所否認的新興權益,經由新理論而被納入主觀公權利之中。

但是,在我國的行政司法實務中,各級法院在適用保護規范理論時,首先是基本否定了訴請保護的非公法性利益如反射利益、可以通過民事訴訟解決的民事權益等納入主觀權利范圍的資格。其次,對于具有爭議的相鄰權、競爭權、環境利益等新興權益,一般也以行政行為依據的公法規范沒有明示需要對這種利益進行保護等理由進行了排除。此外,部分法院甚至在通過規范解釋方法認可公法規范具有保護個體特定利益的目的后,又以起訴人存在爛訴纏訪的行為為由,否認其具有該項主觀公權利。至于個人基于行政法所擁有的諸多程序性權利,如投訴權、對行政程序的參與權等,亦是未曾被法院認可[9]。由此,便出現了主觀公權利的認定范圍相較于域外新保護規范理論更為限縮的問題。

由于主觀公權利決定著利害關系的判定,此種主觀公權利認定范圍的限縮雖有利于達到遏制訴訟泛濫以節省司法資源的目的,但也客觀地造成了第三人原告資格認定的困難,使加強第三人權益保障的期望難以實現。

2.4 背離理論的基本分析框架

與前述分析框架的某一環節問題不同的是,大量關于行政第三人原告資格的案件裁判里雖出現了保護規范理論,但卻未遵循理論的基本框架進行分析。

這一方面體現在援引理論卻根本不予論證推導。一般而言,適用保護規范理論的基本要求是遵循理論的基本分析框架對能否從公法規范中析出主觀公權利進行推導和闡釋。但是,一些法院對此并無充分認識,反而在案件裁判中極力地簡化甚至忽略推導的過程。并且,在說明保護規范理論的內涵時,幾乎是照搬了劉廣明案中的表述,之后卻沒有與個案案情相結合的具體論證。典型的例子如“王丙興訴滎經縣嚴道鎮人民政府案”,法官在套用了保護規范理論的一般論述后,直接作出了本案原告沒有訴訟資格的結論,對公法規范的解釋以及對主觀公權利與反射利益進行區分等推導和論證環節均被直接跳過。

另一方面,表現為雖有論證推導卻并不依據公法規范。公權利概念內含“權利法定主義”的基本要求,無論保護規范理論如何演變,都始終以規范作為權利判定的基點。因此,適用保護規范理論必須嚴格遵循從公法規范出發的推導邏輯結構。但是,分析“天水華龍公司與臨洮縣自然資源局行政管理案”等一些案件可以發現,不少法院裁判對保護規范理論的內容進行了選擇性適用,只強調主觀公權利受害是提起訴訟的前提,卻對主觀公權利應從公法規范中推導而出只字不提,最終以其觀點而非法律規范對利害關系問題進行了判定。

3 保護規范理論適用困境的紓解

保護規范理論的適用雖陷入了困境,但總體上具有不容否定的積極意義[10]。從司法的連貫性與安定性考慮,保護規范理論的引入與應用既已成為事實,就不宜再大張旗鼓地改弦易轍或推倒重來。因此,結合域內外有益的經驗,對理論的適用進行修正與改進,使之在司法實踐中更好地發揮作用,就成了紓解保護規范理論適用困境的恰當道路。

3.1 適度擴張公法規范的考察范圍

為了解決析出公權利的規范狹窄導致的保護規范理論適用問題,對適用理論所考察的公法規范要予以擴張而不能簡單限定為行政實體法規范。這種認識亦具有最高法案例裁判的支撐,在聯立公司案再審裁定書中,法院即將考察規范擴展為“行政機關做出行政行為所應當依據的法律、法規、規章”等的規范整體。同時,擴張的邊界仍然要受到一定的限制,以避免給司法機關造成過重的負擔。具體而言:

一是將公法規范的考察范圍擴張至行政程序法、行政法規和行政規章,但不包括規范性文件。行政程序法的諸多條文具有保護個人權益的目的,我國憲法也允許行政機關進行一定限度內的創設性立法,因此行政程序法、行政法規和規章均對公民的權益具有重大影響。然而,單純的行政規范性文件則并未被賦予此種效能[11]。故而為平衡行政第三人利益保護與規范效力規則,在適用保護規范理論時宜將行政程序法、行政法規和行政規章納入規范考察范圍,而排除規范性文件。

二是將擴張范圍限于公法規范內而不包含私法規范或憲法中的基本權利條款原則。一方面,主觀公權利的本質是個人在公法上的請求權,如果將權利的依據規范擴展至私法規范進行考察,將導致公法與私法的請求權基礎體系的重疊與混亂,不利于行政訴訟與民事訴訟的合理區分與分流。另一方面,雖然德國、日本等國家的法院在運用保護規范理論時,經常通過分析其憲法中的基本權利條款來認定主觀公權利,但我國憲法的特殊性使得憲法條款無法作為裁判的直接依據,進而也就不宜作為主觀公權利的依據規范而予以考察[12]。

3.2 提煉具有共性的解釋方法運用規則

運用規范解釋方法的缺陷現狀由法官的解釋技術不足、經驗缺乏等諸多因素所致。對此,不妨通過提煉具有共性的解釋方法運用方式與規則,總結出綜合性解釋方法運用的基本要求,從而為后續案件的裁判提供更好的指引。

首先,在解釋方法的選擇上,應當確立客觀解釋優于主觀解釋的規則。從內涵來看,主觀解釋通過探究規范創設時立法者的主觀意圖來明確規范的目的,而客觀解釋方法則強調規范目的的解釋應當基于當下規范本身的意義和目標。與前者相比,客觀解釋一方面克服了立法意圖的含糊不清而無法獲得確定解釋結論的弊端,另一方面也有利于順應社會發展和吸納時代精神,避免解釋結論的僵化和滯后,更具優越性。因此,在保護規范理論的適用中,當通過主觀解釋與運用客觀解釋所提取的規范目的不一致時,應當以后者為準。

其次,明確體系解釋在綜合性解釋方法中的突出地位。從相關案例看,法院慣于使用文義解釋來分析公法規范,但文義解釋往往拘泥于條文的字面意思,具有明顯的局限性。對此,最高人民法院在劉廣明案即提出“不宜單純以法條規定的文意為限,以免孤立、割裂地‘只見樹木不見森林’”。我國臺灣地區有關司法解釋也認為“分析法條是否具有特定個體的權利保護目的時,應當結合該法律總體架構等因素進行分析?！盵13]可見,為彌補常用的文義解釋的不足,體系解釋在保護規范理論運用中不可或缺。

最后,在運用綜合解釋方法仍然不能確定規范是否具有個人利益保護目的,即解釋目的存疑時,在不突破法解釋框架的前提下,應當優先作出有利于起訴第三人的解釋,認可規范的個人利益保護目的。如此,既可以加強對第三人起訴權利的保障,又可更大程度地監督行政機關依法行政。當然,為了兼顧防止爛訴的價值目標,超出法解釋框架的個人利益保護目的的析出應當予以否認。

3.3 促進主觀公權利認定范圍的拓展

主觀公權利認定范圍的限縮不利于保護第三人合法權益的價值目標的實現,也與《行政訴訟法》的宗旨不相契合,應當予以拓展。對此:

一方面是盡量將未明文規定的新興權益納入到主觀公權利范圍中。一般而言,第三人所主張的新興權益即使未被公法規范所明確也不代表沒有訴請保護的必要性。恰恰相反,因為其利益受到行政行為的損害,但這種利益為行政實體法所忽視,如果這種利益是合乎情理的,則更加表明其起訴的必要性。因此,基于有損害必有救濟的憲法原則,應當肯認其在一定條件下可以納入公權利的認定范圍之中。具體操作上,可以通過靈活的法律解釋方法將主觀公權利的范圍擴大解釋到未明文規定的權益。同時也注意納入的適度性,將之限定于通過各種法律解釋方法能夠擴張的范圍為宜。當然,如果新興利益確實值得保護,但運用規范解釋方法存在困難時,不妨引入德國法的“注意要求規則”來對保護規范理論進行修正,從而將之納入到訴訟中。

另一方面則是將程序性權利也納入主觀公權利認定范圍。立法上,《行政許可法》將“違反法定程序”作為可請求撤銷行政許可的情形之一,表明程序性權利在一定條件下因具有實際的公法利益而可以提起訴訟。司法中,最高人民法院在“成都躍龍公司訴四川省人民政府經貿行政批準案”中指出:“行政機關需要在行政程序中依法征詢或聽取原告的意見時,應當認為原告與被訴行政行為有利害關系?！边@亦表明最高司法機關也初步認可了程序性權利是行政訴訟保護權益的范圍[14]。因此,適用保護規范理論時,在行政程序規范可作為受考察的公法規范前提下,將程序性權利納入主觀公權利中具有正當性。不過,并非所有的程序性權利均可以如此,只具有決策參考意義的參與權或不涉及投訴人特定合法權益的投訴權一般不能納入主觀公權利之中,因為這類權利之設定并非為保護個體利益,而是為了促進和監督行政行為的合法性。

3.4 保護規范理論適用的類型化

不遵循理論基本分析框架的不當適用方式,使保護規范理論在實踐中缺乏穩定性。對此,一方面可以加強案件審判的監督,另一方面亦可參照實踐中較為實用的類案審判方法,對有關案件中保護規范理論的適用進行類型化。

具體而言,保護規范理論雖多適用于利害關系判斷存在疑難且內容復雜的案件中,但其訴訟標的及有關的公法關系大多具有特定性,因而可以公法關系為基本區分標準,對實踐中同類案件進行總結,將保護規范理論案例分為債權債務類關系案件、投訴舉報類案件、房屋土地征收類案件、相鄰關系案件、環境權益案件等類型。對于這些案件,均可以在研究基礎上總結出保護規范理論適用的大致審理思路與要點,以供同類案件參考適用[15]。例如,在投訴舉報類案件中,起訴人主張的是一種程序性權利,對此,只有自己權益切實受損時才可認可其具有主觀公權利。若只為公共利益而進行投訴舉報的,由于公益訴訟的存在,一般不宜對其賦予原告資格。在土地征收案件中,則需確定“集體經濟組織的個別成員往往不對集體土地的征收行為具有主觀公權利”的一般適用規則,因為相應的規范賦予了過半數的成員而非個人以組織的名義提起訴訟的權利。

同時,類型化審判并非禁止了法官的裁量權。對相似的案件作相似處理并不意味著結果必須完全相同,畢竟每個個案均存在自身的特殊性。一定程度上容許甚至鼓勵對自由裁量權的合理行使,有助于開創性地發現在個案背后對類似案件的適用具有一定指導意義的新思路和新規則,從而彌補立法和學理的滯后性。因此,案件類型化處理應與法官的綜合性解釋方法結合起來,以此實現保護規范理論對利害關系人以及第三人原告資格的有效判斷。

4 結束語

我國引入保護規范理論雖略顯倉促,但有其必要性和現實的迫切需求。由于各種因素的影響,保護規范理論在我國行政司法中出現了不少問題并陷入了適用困境,對此應當采取多項措施進行紓解。同時,公法規范考察范圍和主觀公權利認定范圍的拓展,以及對綜合性解釋方法的運用,實際揭示了該理論在保持規范基準穩定性的同時可以擁有強大的開放性與靈活性,能更好地實現保護新興權益和防止濫訴等目標的權衡,體現了相比于傳統理論更好地適應利益訴求復雜的原告資格問題的潛質。保護規范理論不會在我國行政訴訟中離場,而是經由豐富的實踐不斷塑造、完善。保護規范理論的類型化尚需深入研究,解釋規則的制定也有待進一步的發展。