構建善治式涉訴信訪化解機制研究*

張邦亮,趙洪科,相光強

(山東省菏澤市中級人民法院立案二庭,山東 菏澤 274000)

涉訴信訪是社會矛盾與群眾訴求在司法領域的集中體現,既有一般社會矛盾的普遍性,又有其自身特殊性。目前,防控式涉訴信訪化解機制的運行理念、話語體系、行動邏輯已不適應社會環境、信訪形態和群眾期待的新變化,難以有效化解當下日益多元多樣、復雜多變的信訪問題。本文基于對某市近五年涉訴信訪情況的調研,認為應構建善治式涉訴信訪化解機制,從而完善基層社會治理體系、構建社會治理新格局。

一、善治式涉訴信訪化解機制理論概述

善治式涉訴信訪化解機制是人民法院堅持能動司法,主動融入社會治理的直接體現,也是構建社會治理大信訪工作格局的必然要求,對于有效化解信訪矛盾,助推社會治理體系和治理能力現代化具有積極價值。

(一)善治式涉訴信訪化解機制的概念

善治一般是指“善于治理”或“好的治理”。前者強調治理的工具屬性,后者側重治理的價值屬性;前者體現了治理的行動策略,后者決定了治理的精神內核。俞可平認為,善治是指以政府為主導,加以社會、公民、市場等主體對公共事務的合作管理,進而實現公共利益最大化的一種社會管理理念和模式[1]。李龍、鄭華認為,實現國家治理體系與治理能力現代化這一目標的重要方式之一就是履行善治[2]。錢錦宇認為,善治是政府和公民共同參與公共生活的管理,達到政治國家和公民社會間的最佳平衡[3]。綜合學者對善治的定義和根據涉訴信訪化解機制的現實語境,本文認為,善治式涉訴信訪化解機制是政府、法院、社會等主體共同參與的對涉訴信訪的共同治理,是法治化與行政化的有效結合,是實現社會公共利益最大化的一種社會治理方式。

(二)善治式涉訴信訪化解機制的目標

善治式涉訴信訪化解機制是在司法判決機制的基礎上,與政府協調、社會調解、社區化解等有機融合的社會矛盾化解機制。在這一工作機制中,政府部門、司法部門、社會組織、社區委員會等都是化解矛盾糾紛的主體。這些主體分別運用行政、法律、經濟、教育等多種手段,形成統一協調、功能互補、程序銜接、良性互動的矛盾糾紛多元化解決工作體系。

善治式涉訴信訪化解機制實行多元共治,是為了最大可能實現法治性與有效性的統一。法治性側重以法律為準繩,在法律框架內通過法治方式、運用法治思維化解信訪問題。脫離了合法性,社會治理將缺乏法治保障,司法公信力也會受到損害。有效性側重通過政府機關公權力的積極介入,實現信訪化解的高效率以及矛盾終結。脫離了有效性,社會矛盾難以及時有效化解,司法效能也會大打折扣。因此,善治式涉訴信訪化解機制要求法治性與有效性有效融合,通過構建“黨政領導、司法推動、社會協同、法治保障”的矛盾糾紛多元化解決工作體系,積極回應人民群眾的期盼,實質性解決問題。

(三)構建善治式涉訴信訪化解機制的實踐價值

善治式涉訴信訪化解機制在內容上以善為價值追求,在手段上以善為行為標準,是目的和手段、價值和事實的高度統一體。善作為善治的核心價值要素,實質上是作為一種評價要素存在的。善治本質上是良法之治,信訪治理是不是善治,關鍵看信訪治理是否符合良善的價值標準。因此,構建善治式涉訴信訪化解機制能夠為信訪治理提供統一的價值引領。

構建善治式涉訴信訪化解機制有利于助推基層治理體系和治理能力現代化?；鶎又卫眢w系和治理能力現代化要求建立健全基層治理體制機制,推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動,提高基層治理社會化、法治化水平。善治式涉訴信訪化解機制要求建立黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與的基層治理體系,這有助于推動實現基層治理體系現代化。同時,善治式涉訴信訪化解機制堅持全周期管理理念,強調系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,堅持共建共治共享,這有利于推動基層實現治理能力現代化。

構建善治式涉訴信訪運行機制有利于實現司法公信力與信訪制度人民權益保護屬性的良性互動。善治式涉訴信訪運行機制通過充分吸納和反映民意,建立科學合理的信訪考核機制,有效整合體制外力量參與信訪處置過程,讓監督者、見證者成為參與者,通過多元層級過濾,緩沖信訪人與責任部門之間的直接對抗,確保信訪化解過程的公開透明以及結論的公平公正。即以解決主體的多元參與和解決方式的法治化作為其行動邏輯與行動策略[4]。這體現了當代社會治理理論的核心理念,為有效化解涉訴信訪矛盾提供了可行性路徑。善治式涉訴信訪化解機制突出問題導向,是定性評價與定量評價相結合、過程評價與結果評價相結合、總結性評價與發展性評價相結合的科學評價方式,對于實現司法公信力與信訪制度人民權益保護屬性的良性互動具有重要作用。

二、當前涉訴信訪化解機制運行中存在的問題

為探尋構建善治式涉訴信訪化解機制的現實性,山東省菏澤市中級人民法院課題組對某市近五年涉訴信訪情況進行了調研分析,發現當前該市涉訴信訪化解機制仍以被動防控為目的而不以能動善治為價值取向,在運行中存在訴訪并行、前清后積、多頭交辦、單打獨斗、程序空轉、終而不結等問題。

(一)訴訪并行,大量涉訴信訪案件被排斥在法定救濟途徑之外

“訴訪分離”是《信訪工作條例》規定的信訪工作基本原則,但在實際運行過程中,仍然存在照單全收、不加甄別以及機械化“一刀切”轉辦的現象。近五年,在信訪處置部門交轉該市兩級人民法院以及該市兩級人民法院自行辦理的信訪事項中,涉及民事、行政、刑事等訴訟權利救濟類的信訪事項占比41.77%,大量本應通過法定訴訟途徑解決的問題均涌入了信訪渠道。信訪處置部門陷入了治理能力弱化與承擔無限維穩壓力的夾縫之中,從而滋生權宜性治理策略[5]。對于正在審理的案件,應保證法官充分的自由裁量權并不受外在因素干擾。啟動二審或審判監督程序均有明確的法律規定時限,并需要當事人圍繞訴訟請求投入足夠的精力,但部分信訪人期望通過官僚科層體系的高度關注及上層權力的介入和幫助,實現信訪指導訴訟審判甚至是代替訴訟審判的訴求,導致大量涉訴信訪案件被排斥在法定救濟途徑之外。

(二)前清后積,未能從源頭上防止矛盾糾紛

據調研,2018—2022年,該市著力提升涉訴初信初訪處理質量,周期性開展信訪積案化解專項行動,使涉訴信訪總量逐年下降,2022年較2018年,信訪總量下降了62.1%,但2022年涉訴信訪總量仍突破1000件。這說明,防控式化解機制理念的問題與法治環境不夠優化、多元化糾紛解決機制不健全及訴源治理、訪源治理效果不佳等相互交織在一起,產生了信訪化解前清后積現象[6]。該市未能最大程度地把各類矛盾糾紛防患于未然、運用非訴訟方式有效化解,導致大量的矛盾糾紛涌入訴訟渠道并引發信訪。同時,多元解紛的工作合力尚未完全形成,人民調解、行業調解、律師調解、府院聯動等多元調處機制不夠健全,各參與部門不能及時化解糾紛,這也造成大量涉訴信訪案件源源不斷流入法院。

(三)多頭交辦,信訪事項重復辦理

近年來,涉訴信訪渠道日益多樣化,如領導干部接訪、全國法院信訪管理系統、人民法院申訴信訪平臺、山東省信訪信息系統等信訪渠道全方位運行,且相關信訪職能單位也設有人民群眾來訪接待室、舉報網站。在現實生活中,群眾通過申訴信訪渠道表達自身訴求時,往往不會只選擇其中一種方式,而是為達目的“使出全部招式”,甚至反復“發招”,有的還會“全面撒網”[7]。如此,一個信訪案件在不被嚴格審查、篩選、去重的情況下,便會變成十幾個甚至幾十個信訪案件。這就造成在辦理周期內,有多個渠道將同一件信訪案件交辦到責任單位,而許多單位由于缺乏統一、靈活、動態的信訪化解標準,致使一件涉訴信訪案件需要多次核查辦理。同時,對于已化解的案件,因為需要評估管控,導致部分已經化解的信訪案件沉滓泛起,造成司法資源的浪費。

(四)協同不足,大信訪工作格局尚未真正建立

涉訴信訪案件是社會各種矛盾在司法領域的集中反映,通常是情、法、理等多種問題交織,妥善、及時化解涉訴信訪絕不是靠法院一家、法院一個部門就能實現的。當前,各職能部門對于涉訴信訪案件基本運行邏輯是要求責任單位“管好自己的門,看好自己的人”。固然,在“屬事”“屬地”原則下,人民法院的化解責任與屬地政府的穩控責任涇渭分明,但實際上,在涉訴信訪案件化解運行中,人民法院與屬地政府已經形成了“捆綁連坐”責任,因此,應建立大信訪工作格局。但在許多地方,人民法院與屬地政府并未意識到這種責任,交轉辦信訪事項之前,缺乏合理必要的研判篩選機制,僅根據信訪人訴求就交轉到人民法院,而對于是否有涉訪審判、是否是正執行案件等因素不予考量。

(五)程序空轉,難以從根本上化解矛盾

當前,許多信訪職能部門由于面臨大量信訪事項,不得不采用“門診醫生”式工作方式,快速分流信訪案件,導致信訪人覺得自己的信訪事項沒有受到認真對待,進而對答復意見不信服、不接受,轉而將信訪事項訴至人民法院。而且,在不少地方,涉訴信訪化解的標準在一定程度上體現為在一個特殊時期內、一段關鍵節點上不會再信訪,并非從長遠上確保某一信訪事項真正得以化解,這也會導致信訪事項再次進入訴訟程序,產生程序空轉的問題。近五年,在該市涉訴信訪案件中,選擇導入司法程序解決的信訪事項占比53.57%,而對息訴罷訪、幫扶救助、信訪終結等化解成本高、耗費精力大、化解時間長的實質性化解方式選擇較少。

三、構建善治式涉訴信訪化解機制的路徑

最高人民法院院長張軍指出,人民法院要積極融入社會治理大局,主動回應社會需求[8]。信訪治理既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。這就說明,構建善治式涉訴信訪化解機制,應建立集系統化預防、立體化受理、精準化處置、多元化解紛、科學化評價于一體的信訪治理體系。

(一)建立系統化涉訴信訪預防機制

首先,高質量開展司法建議工作。司法建議是柔性司法,是對“剛性”判決的重要補充,是人民法院能動司法、參與社會治理的重要方式[9]。在案件審理過程中,尤其對于行政糾紛,人民法院可以向有關部門主動發出司法建議,促使相關部門通過主動糾錯化解個案糾紛,推動個案實質性化解。對按照法律規定不屬于人民法院管轄范疇,但確實存在的現實問題,人民法院在裁定駁回起訴的同時,可以通過延伸審判職能,向有關部門發出司法建議,以彌補裁判空白。對于涉及物業糾紛、涉眾金融等重點領域所引發的連案、群體案,人民法院在辦理典型案件、特定案件后,可以向有關主管部門發出司法建議,以預防特定領域的重大風險,讓更多糾紛止于未發。

其次,在法律的自由裁量空間內尋求最佳辦案效果。自由裁量是法官根據法律規定和法庭查明的事實,在個人法律意識支配下作出裁判的過程,它不僅是法律所賦予的一種權力,更是法官所應承擔的一種責任[10]。最佳辦案效果是政治效果、社會效果、法律效果相統一的直接體現,也是人民群眾服判息訴、從根源上預防信訪的必然要求。法官在辦理具體案件時,要以“如我在訴”的理念進行利益衡量,合理控制舉證責任分配、證據證明能力的自由裁量,給予當事人充足的主張與抗辯空間,并理性解構并重構事實判斷或認知結構,及時消除非理性因素,確?；玖龌蛑庇X更加趨于理性。要避免為強調于法有據而墨守成規,注重具體的、鮮活的、情形各異的個案,把事實證據查清,把裁判理據講清,實現案件公正裁判。要注重情景式說理,努力使司法審判對“文本法”的適用,符合包括當事人在內的人民群眾感受的“內心法”,增強判決的可接受性。

(二)建立立體化涉訴信訪受理機制

首先,領導干部應堅持接訪、下訪工作導向。領導干部接訪,對于穩定上訪群眾的情緒具有積極的作用。領導干部每周應在固定時間坐班接訪,人民法院業務部門負責人應按刑事、民事、商事、行政、執行等分類坐班接訪,并提前將每月接訪安排對社會公開,變信訪、上訪、找訪為接訪、約訪、等訪,保證信訪人隨時找得到人、找得準人。領導干部還應定期下訪和包案督訪,通過直奔基層、直面群眾、直擊矛盾,推動解決容易引發信訪突出問題和群體性事件的矛盾糾紛,集中解決長期積累的重復信訪和信訪積案,切實把矛盾糾紛和風險隱患化解在基層、化解在萌芽之中。

其次,應堅持“有信必復”?！坝行疟貜汀笔亲屓嗣袢罕娫谧疃虝r間知道寄出的信收到了、誰在辦。信訪部門在接收群眾來信后7個工作日內,應給來信群眾回復信件移送情況。辦理部門在接收信訪案件之日起3個月內,應將信訪案件辦結并答復信訪人。另外,針對群眾來信背后反映出的深層次原因及反映出的制度短板問題,人民法院應加強立案、審判、執行等建章立制工作,形成補短板、強弱項、堵漏洞的制度機制。

第三,打造網上信訪主渠道。人民法院應依托智慧法院建設,將來電、來信、來訪全部錄入全國法院信訪管理系統,使信訪事項實現在線流轉、信息化管理,全面提升網上信訪效能。同時,打通人民法院內、外網應用系統信息壁壘和建立數據互認通道,使外網信訪回溯系統能夠對涉訪案件自動回填,并反饋到涉訪案件的承辦法官辦公平臺賬號內,方便其及時在線辦理、答復和反饋。

(三)建立多元化涉訴信訪解紛機制

首先,發揮“一站式”矛盾調解中心的聯動優勢。近年來,為及時化解矛盾糾紛、維護群眾合法權益,全國各地紛紛建立“一站式”矛盾糾紛調解中心。應推動人民來訪接待中心、矛盾糾紛調處中心、法律援助中心等進駐“一站式”矛盾調解中心,完善訴調、警調、檢調、專調、訪調“五調”聯動工作機制,實現信訪矛盾、群眾訴求一窗受理、一網通辦、一站解決[11]。同時,“一站式”矛盾調解中心應整合多部門信息化系統管理端口,打造一體化的信息系統和綜合指揮平臺。在受理群眾反映的矛盾和糾紛后,矛盾調解中心能夠運行登記流轉、協同化解、結果反饋于一體的線上線下糾紛化解模式,真正實現解決矛盾和糾紛“一站通辦”。

其次,堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面。為堅持和發展新時代“楓橋經驗”,各地人民法院訴前調解機制日益完善,但部分地方尚未真正形成社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制。應堅持能動司法,改變以往人民法院“單打獨斗”的做法,把訴調對接的“調”向前延伸,主動將司法權的行使以及解紛功能的發揮嵌入到黨委領導下的社會治理大格局之中,推動矛盾糾紛化解從碎片治理轉向集成治理、被動治理轉向主動治理、突擊治理轉向長效治理、單向治理轉向多元治理,真正形成“社會解紛在前、法院訴訟斷后”的遞進式矛盾糾紛分層過濾體系。

第三,發揮多元主體的力量。應讓更多單位、社會組織、律師以及人民調解員等參與涉訴信訪化解工作,發揮他們的專業特長,共同促進涉訴信訪案件實質性化解。為解決某些信訪人思路混亂、訴求不清的問題,應落實律師值班、律師代理申訴信訪制度,讓專業律師幫助信訪人找準和理清訴求,提高申訴信訪效率。同時,應加大第三方監督力度,通過邀請與案件沒有利害關系的人大代表、政協委員、專家咨詢委員和來自不同行業的人民監督員等第三方參與聽證,接受第三方監督。在聽證會上,讓當事人把事說清,讓法官把法講透,把是非曲直擺在群眾面前,讓公平正義看得見、聽得懂、真實可信。

(四)建立精準化涉訴信訪處置機制

首先,精準處置信訪事項。要把好關口,對信訪事項甄別清、分離準,做好信訪人的解釋說明工作及信訪事項的篩選過濾工作。對已經、正在和應當通過審判機關或檢察機關法律監督程序處理的事項,不予受理,引導其通過法定途徑解決訴求。要做好兜底工作,對于已經依法終結的涉訴信訪事項,人民法院應當及時將信訪終結決定書以及信訪終結卷宗材料報同級黨委政法委備案,實現信訪事項有序退出。若信訪人仍然不服處理決定,地方黨委、政府及其基層組織包括地方信訪部門,既要尊重生效裁判,對于終結信訪事項不再統計、交辦、通報,同時也要積極做好信訪人的思想工作,幫助他們理解生效裁判,做到事心雙解,促使信訪人真正息訴息訪。

其次,精準處置信訪行為。應深入推進普法工作,以群眾喜聞樂見的方式開展法治宣傳,進一步提升普法的實效性,引導群眾養成用法治思維解決矛盾糾紛的良好習慣,引導他們正確認識信訪權利和實現權益的途徑。對于纏訪、鬧訪、重復訪、越級訪甚至是違法信訪人,要積極引導他們理性合法地表達個人訴求、維護自身權益。對以非正常方式纏訪鬧訪、謀取非法利益、破壞信訪工作秩序與社會秩序的信訪人,應當依法嚴肅處理。通過精準處置信訪行為,做到問題不累積、矛盾不升級、風險不擴散。

(五)建立科學化涉訴信訪評價機制

指標為治理技術而非治理工具,應避免“按指標治理”變成“”被指標治理”[12]。信訪工作評價可以采用定性評價與定量評價相結合、過程評價與結果評價相結合、總結性評價與發展性評價相結合的方式,圍繞信訪組織保障、規范信訪、陽光信訪、智慧信訪等,探索建立信訪工作綜合評價指標框架。其中,可以將“案-訪比”作為涉訴信訪考核的核心指標,以信訪受理率、辦結率作為二級指標,以信訪總件數、信訪總人數、重復訪數量等作為三級指標,綜合運用信訪單位評價、上級評議、群眾評價、第三方評價、階段性評價等方式進行科學化評價。通過增加信訪問題溝通次數、回復率、解決率、總體改善率等指標,促進信訪工作評價考核由以人次數為基礎的信訪責任追究機制向科學合理的績效考核體系轉變,從而推動信訪問題的解決。

善治式涉訴信訪化解機制是實現社會公共利益最大化的一種社會治理方式,對實現司法公信力與信訪制度人民權益保護屬性的良性互動具有積極價值。構建善治式涉訴信訪化解機制并非對當前穩控式信訪運行機制予以否定,而是提供一種更具有可操作性與可檢視性的優化路徑,以更好地解決群眾之間的矛盾和糾紛,回應社會需求,推進基層社會治理體系和治理能力現代化。