公共選擇理論視角下“新高考”改革政策研究

周 靜,劉楊楊

(1.西南大學 教育學部,重慶 北碚 400715;2.西安翻譯學院 亞歐語言文化學院,陜西 西安 710105)

生產力水平的大幅提高促使人才結構發生重大改變,人才結構的變化倒逼著教育系統的改革和人才選拔機制的更新。高考政策決定著人才選拔的公平性和人才出口的適配性,也反映出不同利益群體的價值訴求。從古至今,育士制度和選士制度便隨著社會經濟發展、國家統籌需要而不斷變化,高考改革是一個不斷探索、不斷實踐和不斷完善的過程[1]。自2014年國家全面啟動高考綜合改革以來,各地便紛紛開始落實和摸索改革路徑,如今正進行著第四批試點,全國共21個省份參與試點工作,考試內容、招生考試、招考錄取等方面發生重大改變。如多地實現了從“3+3”選科模式到“3+1+2”選科模式的轉變,教學實行走班制等。新高考改革政策是基于各方主體利益訴求的博弈過程,了解不同利益相關者對新高考政策的需求和看法,有利于爭取改革共識,促進新高考政策平穩落地[2]。教育行政管理部門、高中、高校、學生作為直接利益相關者有著不同的利益訴求,反映到現實中會有不同的行為選擇。全文分析了多方主體的不同訴求及行為選擇,指出未來在推進高考改革政策中可以通過落實輔助配套政策,改善教育教學模式,科學指導學生選科選考來實現學生自我發展、達成改革目標。

一、問題提出

(一)選題背景

1.政策背景:新高考改革順應了政策歷史發展及完善的方向

從改革開放恢復高考至今,高考改革通過四十載的發展和完善,經歷恢復、調整、完善、改革創新四個時期,進而呈現出我國人才培養模式逐步實現了由選拔到選擇,由單一到多元,由固定到靈活的轉變[3]。不同歷史時期有著不同的改革導向,在改革開放恢復高考時期,強調高考對人才數量的重要作用,強調在短時間內出較多人才。例如國務院頒布的《關于1977年高等學校招生工作的意見》,從高校人才需求來定位高中的培養目標就是在短時間內培養出較多的人才。在高考調整期,我國高考制度改革將雙基作為培養目標,并關注到了教育質量在人才培養中的標準,例如1983年教育部頒布的《關于進一步提高普通高中教學質量的幾點建議》。在高考改革的完善期,基于21世紀知識經濟對全能人才的需求,這一時期的培養目標更注重學生的綜合素質,將高考的科目、內容等進行了重大改變,例如在《關于進一步深化普通高等學校招生考試制度改革的意見》中明確了考試制度相關安排。在高考改革創新期,以多元化創新人才為培養目標、改善評價改革,例如2014年9月國務院頒布的《關于深化考試招生制度改革的實施意見》(簡稱《意見》), 成為了新高考改革的綱領性文件,包括了招生計劃與流程、考試形式與內容、錄取機制等在內的 “六個方面十大要點”,從宏觀上為我國未來的高考改革提供“頂層設計”?？梢?高考改革在掙脫傳統應試教育的桎梏中不斷進行完善,各時期教育訴求的差異和教育發展的偏差為當下教育改革提供了突破點。

2.現實背景:新高考改革體現了素質教育的現實需求

近年來,新課程改革的推進對當前高考模式提出了許多新挑戰,催生出招生考試方面的問題,如高考的指揮棒效應導致新課改落地困難,“一刀切”的考試模式不適應學生個性化發展需求,高校在高考中的自主權不高影響了高校的多元、特色和健康發展[4]。此外,傳統教育脫離社會實際需求,與素質教育背道而馳。如評價突出選拔、甄別功能,忽視教育教學“以人為本”理念,催生出社會焦慮、負擔過重、教育內卷現象。2014年國家啟動的高考綜合改革, 核心是“增加學生選擇權,促進科學選才”,制度改革目標是“形成分類考試、 綜合評價、多元錄取的考試招生模式”[5]。體現了未來選才的客觀、公正、科學性,也深刻體現了社會現實需求對教育滯后現狀的改革訴求?；谏鐣默F實需求,新高考改革倒逼學校教育重塑培養體系,以素質教育為育人導向,將學生置于教學中心,促進學生個性化發展,滿足知識經濟社會對創新人才的需求。

(二)理論基礎

美國教育學家詹姆士·布坎南 (James Buchanan)提出公共選擇理論,他認為:在行動能力內,人們被認為是理性利益的最大化者。該理論將經濟學中“經濟人”的假設引入到政府公共政策與決策領域,該理論視角下的政策制定與執行是基于自利個人的集體決策,是滿足多方利益群體利益訴求的價值選擇[6]。其內涵表現為多方主體為了規避損失而進行理性決策,各主體間的利益博弈直接決定了政策的效果。新高考改革政策正是基于各方主體利益訴求的博弈過程,研究該政策的試點執行過程。政策中所涉及的利益主體是一個不可忽視的維度,因為任何一個政策都需要“主體”來參與實施,新高考改革政策實施過程涉及多個政策主體,包括政策制定者,即教育行政管理部門;政策執行者,即高中及高校; 政策目標對象, 即學生群體。對政策做主體因素分析有助于深入探討其考試、招生、監管改革的政策實質。通過具體分析這一政策所涉及相關主體及其利益訴求,結合當下高考改革試點的各方主體行為選擇,可以讓我們了解該政策在試點中具體運行情況和展望未來的實踐走向。

二、“新高考改革”政策下各方利益主體利益訴求

新高考改革政策是涉及到多方利益主體的公共政策,必然涉及到多方群體的公共利益訴求。同時,基于公共選擇理論中對政策涉及主體的“經濟人”假設,在多方的利益博弈中也體現出各方群體的自我訴求。新高考改革政策涉及的主體包括教育行政管理部門、高中、高校、學生,各主體的利益訴求體現如下:

(一)教育行政管理部門的利益訴求

新高考改革政策在促進社會公平、科學為國選才、促進學生發展等方面具有重要作用。教育行政管理部門出臺新高考改革政策的公共利益訴求在于為政策利益相關者提供政策指導、激勵和約束,通過國家高層次的宏觀指引來激勵各方積極參與。如激勵各高校探索招生錄取、育人方案的適宜方式,激勵高中積極探索新的教育教學模式適應學生發展需要,實現以人為本、科學育才。此外,教育行政管理部門作為組織也體現出一定的自利性,包括政治地位、經費投入、特色文化等。例如在各地因地制宜進行政策執行過程中存在著差異,這種差異一定程度上體現了當地管理部門的利益訴求。

(二)普通高中及高校的利益訴求

1.普通高中的利益訴求

普通高中的公共訴求是通過打破傳統應試教育模式、提供學生個性化學習需求、以學生為中心促進學生全面發展,滿足高校及社會對人才要求。具體表現為通過改革招生考試內容、制度來倒逼學校改變教學模式,如當下試點中實行的選科制、走班制等。此外,新高考的評價方式做出了很大的變革,改變了以往“一考定終身”的評價方式,采取綜合素質評價、成績等級評定和英語一年兩考的評價方式,促進學生多元發展,旨在改變學生分分計較的功利心態[7]。這將一改往日結果導向型評價,將學生視作完整的個體,促進高中實現“以人為本”的改革。高中的自利訴求表現為糾偏學校成員迫于問責機制過分追求“業績”的行為,避免人事、地位、收入等外在力量對教育組織的侵蝕?？梢酝ㄟ^改變應試教育的教學評價方式減輕教職工等的過重壓力,不斷挖掘學校自身特色,實現學校自身發展,贏得更好的美譽度,在未來獲得更好的生源。

2.普通高校的利益訴求

新高考改革試圖通過改變招生計劃來實現教育機會公平,通過制度設計來調整高校招生名額的分配,增加人口大省的錄取名額,提高中西部省區的高考錄取率[8]。鑒于此,普通高校的公共訴求就是通過因地制宜改革招生錄取形式促進教育公平,同時通過培養方案發展各高校的特色,將自身優勢發揮出來。高校的自利訴求是通過改變招生錄取方式,來選擇錄取適合于自身學校特色、特色化專業的學生,為其提供專業化的培養方式實現學校專業高質量人才出口,贏得社會認可。例如對某些醫學、藥學專業提出科目限制要求,選擇擁有相應背景基礎的學生。另外,通過對某些專業的限制專業招生會給予高校在招生錄取方面更多的自主權,這對于高校自我發展同樣有益。

(三)學生群體的利益訴求

作為新高考的直接對象,學生群體將面臨著周遭環境的重大改變。他們的公共訴求表現在通過改革高考實現相對意義上的教育平等,希望高考招生過程能確保公平選拔,操作流程規范,結果公正公開,而不再是一考定終身的選拔模式。學生個體的自利需求體現在通過改革傳統的固化文理科分科形式,實現更多的自我選擇,例如《意見》中明確提出的可以通過“3+3”選科模式來實現學生選課,到后面部分省份實行“3+1+2”模式都相對地增加了學生的自主選擇權,尤其是對于偏科的學生而言可以發揮自己的長處、激發自己的潛能,合理選擇自己的興趣科目或未來職業較為相關的學科。其次,通過高考改革可以幫助學生一定程度上減輕負擔,突破傳統“題海戰術”的枷鎖,因為以學生為中心的教育理念與以學生實際需求為導向的改革一定程度能滿足學生的個性化學習,從而減輕教育異化帶來的多重負擔。

三、利益訴求下各方主體的現實行為選擇

基于多方主體的利益訴求不同,各方將采取相應的行為選擇。通過正在穩步推進的新高考改革試點情況來了解各方利益主體的行為選擇,可以知悉政策執行現狀、執行程度以及存在哪些執行障礙,為未來政策落實提供依據。

(一)教育行政管理部門的行為選擇

從教育部到各級行政部門這一教育管理體系有對高考政策重大事項的最終決定權。換言之,政策制定者統籌管理全國高考改革推進,居于明顯的高位狀態決定了其掌握著行政控制權。一方面,對政策執行主體進行激勵,促進政策在執行層面得到落實。目前全國21個省份正進行著高考改革試點,并預期在2025年實現全國范圍內的新高考改革,這是宏觀層面國家對未來教育人才培養的重大部署和頂層設計。讓新高考在未來作為 “指揮棒”科學地引導基礎教育,同時又作為高等教育的“引水渠”,為社會輸送多元化發展人才。另一方面,也通過行政權力對違反政策的行為進行干預。新高考政策實際上能夠對教育發展水平低下區域給予政策傾斜,也能對高考移民現象進行相應的干預。

(二)高中的行為選擇

在新高考改革政策之下,高中發生了教育管理和教學改革的轉變。學校從學生選科方面率先開啟“3+X”模式,例如浙江杭州某高中實行了“3+3”選科模式,其后建立了選科保障機制,實行“3+1+2” 模式并逐步在其他試點省份中進行擴展,且目前在試點省份高中進行的分層走班制形式打破了傳統的固定年級、科目的教授。根據不同學生的選科情況進行分層教學,新高考政策下部分高中根據學生的選考科目和學考科目分層次開設班級,前者比后者更容易,便需根據學生學情進行課程調整。另外,在教師方面,不同屆學生的選考情況呈現動態變化,高中在教師人員結構安排上做出了重大調整。針對學生不同選課的具體情況,教師課程內容、教學設計發展結構變化,師資結構調整、分層教學也依然在摸索和改進當中。

(三)高校的行為選擇

在招生方面,高校根據院校特色及培養方案提出選考科目要求,這種限制在于保障專業導向、實現雙向契合。如個別院校規定醫學生要學化學,理工科類部分專業對考生高中選學科目有限制要求。在評價方面,高校錄取評價逐漸多元化,實行“兩依據一參考”,即依據高中學業水平考試、依據統一高考成績,參考學生綜合素質。自2014年上海和浙江被首先列為高考改革試點省市之時,浙江省的高校就開始推行“三位一體”的錄取方式,將綜合素質評價納入高考錄取之中。換言之,通過高中學業水平、綜合素質評價、高考總分各占一定的權重來綜合錄取學生。這一改變符合學生全面發展的訴求,同時依據過程性評價綜合選取學生是保障生源質量的重要因素。例如,浙江和山東在招生方面將學生填報志愿形式做出了修改,從以往“學校+專業”的填報形式改成“專業(類別)+學?！?。也就是說專業性成為了目前學生未來職業發展一個非常重要的考量因素,避免以往因為分數不達標而調劑到其他專業類別,這不利于學生的自我發展,同時已有知識基礎并未有效銜接、綜合運用?？傮w來說,高校的招生自主權擴大實際上也是考生自主選擇權擴大的體現,對各方主體來說均受益。

(四)學生群體的行為選擇

有學者進行了新高考改革政策認同度的實證調查,結果顯示學生在考試科目、考試形式、招生錄取方式三大方面的認同度比其他利益相關者高,這從側面反映了學生群體能從該政策中實現一定的自我訴求。就目前正在試點的高考改革而言,在考試科目上學生群體大多依據自身優勢選擇可選科目,發揮自身潛力實現個性發展。在考試形式上,學生群體進行著更多過程性測試,例如當前高中學生在英語科目上參加更多的測試,且與最終高考總分掛鉤。在招生錄取方式方面,考生在志愿填報方面更有針對性,根據自身的優勢選擇適合自己的專業大類,這不僅是利于自身的行為選擇,更是利于高校的專業化、特色化發展。

四、多方主體利益博弈下新高考改革政策推進及實踐走向

新高考改革的應有之義是增強自主選擇權、加強專業導向、促進教育公平。如前所述,各利益主體的不同行為選擇為新高考改革推進和完善提供實踐依據。但高考改革并不能短時間內實現立竿見影的效果,且在不同省份試點中也存在著一些基本問題。因此有必要在政策落實方面突破現有困境,通過落實配套政策,保障改革順利進行、明確育人目標導向,改進教學模式、加強學生選課職業規劃理念,形成高考改革共識。

(一)落實配套政策,保障改革順利進行

相比歷次高考改革,此次新高考改革對高校的影響更為明顯和深刻,尤其是直接影響到人才培養[9]。自《意見》頒布以來,各種配套性輔助政策及執行條例在推進高考改革中發揮著一定的作用,如《深化新時代教育評價改革總體方案》從教學評價方面明確了未來教育的育人標準和依據。但這依然是從宏觀上的統籌設計。目前高考改革試點過程中,仍然需要一些因地制宜的實施方案,例如針對改革過程中的具體執行方案。同時由于部分省份還尚未具備相應的改革條件而按下了改革暫停鍵,主要原因包括教育硬件條件,如走班制形式應具備的基本設施、空間條件,教師結構調整的問題。同時,針對改革的準備性工作尚沒有具體的政策或方案來予以指導,基本上是參考已試點省份的準備條件展開,而現實中各省份的差異必然會存在改革上的區別。因此,各省份的政策制定者應積極探索改革準備性方案輔助改革順利進行?？梢砸罁鞯刈陨淼慕逃虒W情況做前期的準備工作,包括課程結構的調整、教師動態走班、學生選課方案等。

(二)改進教學模式,綜合評價按需選才

《意見》中明確高中在考試制度方面以及高校在招生錄取方面的改革,這意味著對于高中而言將會重構學校教育教學的生活。對高校而言,將會嚴格把控生源質量和按需求才?，F實中,隨著試點范圍的擴大,改革問題也接踵而來。如2017年浙滬第一批試點結束后高中對具體的選課模式等做出了調整,高中改革表現出“文科領跑,物理遇冷”“教師結構動態調控困難”“綜合評價改革操作性低”。高校按照專業(類)確定選考科目要求,本是高等教育與普通高中教育相互銜接、系統培養人才的重要橋梁[10]。但在具體實踐中,“兩依據,一參考”的綜合評價模式往往變成了“兩依據,無參考”[11]。諸多衍生問題也成為未來高中和高校的突破方向。鑒于此,高中在未來執行改革過程中除了積極創設基礎設施條件、形成教師結構調整方案,更要明確育人導向、挖掘學校課程資源、改進教學模式。當下高中改革的課程、教學模式在試點省份中依然有待挖掘改進。通過全面發展、以人為本的基本理念來開設及豐富其他課程,將文化課與實踐課、文科與理科知識進行融合。同時,在高等教育資源特別是優質資源稀缺的情況下, 某高校某專業如何既從眾多的考生中招收到適合培養的考生, 同時又滿足了考生的期望,是高考制度的實質[12]。所以高校錄取評價機制必須落實到綜合評價基礎之上,通過限專業、卡條件進行具體細化,從而來選擇學生。另外,及時積極調整專業培養方案,將育人導向回歸到素質教育、專業發展,并進一步優化和改善校內教育教學模式,形成專業導向的育人體系。

(三)加強學生選科職業規劃理念,形成高考改革共識

在新高考背景下考生可自主選擇學科和專業,自己的喜好和特長可得到發揮,無論是在學習動力上還是在考試結果上都是一種巨大的提升。如前所述,現實中學生選課趨易避難、大多基于功利化結果進行選擇,最終導致部分省份推出科目保障機制。這種執行偏差既不符合新高考改革的內在要求又不利于學生未來職業發展。謝小慶教授認為,高考改革“主要是為了提高教育的效率,主要是為了改變青少年的普遍厭學狀況,主要是為了保護青少年的好奇心和發展青少年的創新能力”[13]。所以學生好奇心、自我潛能應該成為選科重要考量因素,并且也應該契合未來自我職業規劃。而當下由于政策執行尚在初期階段,選科上應給予學生相應的科學指導,將學生自身長遠發展與職業規劃列入其中,不斷加強自我認知和自我規劃能力。此外,學校組織、家庭成員會直接影響學生選科,只有形成多方改革共識才能更好促進學生做出選擇?？梢酝ㄟ^系列專題講座或座談、案例等加強多方主體的理念意識,幫助校內校外共同形成認同意識。