遼寧省海洋綜合執法層級職責改革研究

藺 妍,張怡靜

(大連海洋大學,遼寧 大連 116023)

為了推進海上統一執法,提高行政效能,深化遼寧省海洋綜合執法層級職責改革十分必要。本文立足于遼寧省海洋綜合執法現狀,剖析目前存在問題,提出切實的改進建議與對策,為探索遼寧省海洋綜合執法改革的不斷深化提供理論支撐。

一、海洋綜合執法改革中執法層級職責改革的重要性

早在2006年,我國就在《中國國民經濟和社會發展十一五規劃綱要》中明確提出,“優化組織結構,減少行政層級,理順職責分工,提高行政效率”。相較于對行政執法人員的精簡,行政執法層級改革是總體框架上的改革。所謂執法層級職責改革,是指通過確定統一的執法層級,明確各層級權責,避免重復執法。在海洋執法工作中,不同領域的執法隊伍分別對不同執法對象和專業領域進行管理,但其執法層級配置大體相同。明確執法層級有效整合執法權責,是深化海洋綜合執法改革的重要舉措。

(一)推進海洋綜合執法的關鍵舉措

雖然我國已對海上執法力量的配置及分工進行了調整,但實踐中依然由國家海洋局(1)2018年3月,根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案,將國家海洋局的職責整合,組建中華人民共和國自然資源部。自然資源部對外保留國家海洋局牌子,不再保留國家海洋局。、國家海警局、國家海事局等部門分別執法,導致同一案件由多個部門同時管轄的情況時有發生,承擔管理職能的各個部門責權利不夠明晰,容易出現執法重疊的現象。海警局履行海上維權執法職責,執行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛、海洋生態環境保護、海洋漁業管理、海上緝私、水上交通違法案件查處等方面的執法任務;漁政監督管理機構代表政府行使漁政漁港監督管理權。在對涉漁“三無”船舶的執法管理中,漁業、海事等部門都具有船舶登記義務,管理職責無疑存在交叉重疊,但具體由哪個部門承擔主責,出現問題由哪個部門負責查處,目前尚未作出明確,必須通過執法層級職責改革予以厘清。綜合型執法改革并非可以一蹴而就,需要半集中型執法作為過渡。規范執法層級職責的目的,在于減少交叉執法、確保執法有序,為建立一支海洋綜合執法隊伍奠定基礎。當前的主要工作,是著力推動實現執法隊伍橫向統一;同時,縱向實現對執法層級的合理規制。

(二)促進行政提能提效的客觀要求

精簡執法層級,能夠提高行政職能履行效率,減少行政職能執行成本,相對集中地行使行政職權。通過深化執法層級職責改革,能夠從體制上緩解執法過程中職權分散的弊端,利用統一執法層級的優勢,加大對執法部門的管理,解決領域交叉導致的行政部門互相推脫的問題,達到調動行政主體履職主動性,提高行政效能的目的。

(三)助力構建新型長效監管機制

良好的行政監管機制,能夠實現對行政部門做出決策的有效監督,減少因決策失誤造成的影響。執法層級越多,做出行政決策的周期就會越長,出現失誤的概率也就越大。通過對執法層級職責進行改革,減少并統一執法層級,能夠有效提高行政決策的效率。在海洋監管方面,我國目前主要依據原國家海洋局組織建立的海洋督察工作機制以及國務院頒布的《海洋督察方案》開展工作,但由于海洋執法部門過多、職權混亂的現狀,致使相關機制難以發揮顯著效果。通過深化海洋執法層級改革,能夠厘清各部門、各層級的關系,構建長效監管機制。

二、海洋綜合執法層級職責改革現狀分析

(一)我國海洋綜合執法層級職責改革現狀

國家海洋局撤銷重組后,我國海上行政執法隊伍主要由自然資源部(國家海洋局)和直屬于交通運輸部的中國海事局兩大主體構成。雖然已經在海洋綜合執法整體架構上作出了調整,但執法層級冗雜的問題并沒有得到實質性解決。以中國人民武裝警察部隊海警總隊(中國海警局)為例,中國海警局下設三個海區指揮部作為派出機構,即中國海警北海分局、東海分局、南海分局;在三個海區內的11個臨海省份分別設置海警支隊(地方局),并在縣級行政區設立海警工作站;此外,海警局還設置了6個直屬局和3個航空大隊。直屬局根據維權任務需求設立,與地方局不具有隸屬關系,總體上海警局形成了自上而下五個執法層級的管理體系。與之相類似,我國海監執法隊伍呈四級行政層級分布,漁政管理隊伍則形成了三級行政執法隊伍。高度分化的執法層級雖然實現了執法效力范圍的全覆蓋,但也極易產生部門之間溝通不便、政策落實時效低下、資源重復購置等問題。

為落實《國務院機構改革方案》與《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》,推進海洋執法綜合化,國內部分省市已對海洋綜合執法層級進行了調整。廣東省建立了縣級海洋綜合執法機構進行統一執法,對涉海地區漁政管理、海洋環境保護、海洋監察、海島管理等執法職能進行整合,由省級海洋綜合執法總隊實行垂直管理,精簡到兩個執法層級。海南省在省級層面保留了海洋監察總隊和漁業監察總隊,于2019年起在市縣級設置綜合行政執法局,對所有部門的行政執法事項進行規劃;此外,還在沿海市縣下設海洋漁業執法隊伍,實施海洋執法監察,依法查處違法違規行為,并實施平安生產監督管理及漁船海事調查處理。福建省在海洋與漁業局下合并組建海洋與漁業執法總隊,下設三個支隊,對漁港監督、海洋監察、漁船檢驗、漁政管理等職能進行整合,實現對執法層級的有效精簡?？傮w來看,在深化海洋綜合執法過程中,各地區都將執法層級職責改革作為有力抓手,通過建立垂直管理體系、減少行政層級,促進各層級行政機關能動性的發揮,實現執法力量的有效整合。

(二)遼寧省海洋綜合執法層級設置狀況

目前,遼寧省海洋綜合執法改革進程較為緩慢,省內海上執法隊伍仍處于較為分散的狀態。除中國海警局、中國海監總隊、海事局等執法隊伍的下設分支機構,遼寧省政府組成部門中也設立了眾多的海上執法部門,呈現出三個執法層級(見圖1)。由此可見,遼寧省尚未組建綜合性的海洋執法隊伍。遼寧雖然根據政府機構整改的相關政策,對海上執法機構的劃分進行了調整,減少了一定的執法部門,但同一層級內部領域劃分依然過于細化,沒有達到綜合執法的目的。

圖1 遼寧省政府組成部門中部分涉海執法機構

此外,遼寧省開展多領域的執法活動,主要以多部門聯合執法的方式進行。以每年進行的海洋伏季休漁執法管理活動為例,由于廣東省將執法層級大幅縮減、執法領域高度整合,僅通過廣東省海洋綜合執法總隊即可進行執法活動;而遼寧省因層級設置不夠完善,需由省海警局、省海事局、省交通運輸廳、省自然資源廳、省林業和草原局、省生態環境廳等六部門的相關管理機構共同完成執法任務。由此可見,遼寧省海洋綜合執法層級設置亟需進一步完善,以提高海洋執法效率。

三、當前海洋綜合執法層級職責改革存在的問題

遼寧省對海洋綜合執法進行了探索性改革,目前已經對海上執法部門進行了合理規制,但分散型的執法模式實施已久,很難在短時間內建立健全一種新型執法體系,改革過程中難免出現許多矛盾和問題。這些矛盾和問題還需要通過深化海洋綜合執法層級職責改革來解決。

(一)海洋綜合執法頂層設計尚不完善

《聯合國海洋法公約》生效后,海洋經濟逐漸成為各國發展的重要領域之一。我國海洋經濟快速發展,已經成為國家經濟發展的藍色引擎。時至今日,海洋經濟朝著多樣態、多形式、多角度發展,分散型的執法模式已經難以解決海洋執法中遇到的難題。加快推進“海洋強國”戰略,亟需對海洋執法部門進行機構調整,組建一支高度綜合的海洋執法隊伍。各地方政府對此高度重視,及時落實政府機構改革方針和政策,遼寧省進行的涉海行政機構整改,與其他省市相比整體進程仍相對較為緩慢。2013年,國務院辦公廳發布《國務院機構改革和職能轉變方案》;2017年,遼寧省對省直事業單位進行改革;2018年,中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》;同年10月,遼寧省發布了《遼寧省機構改革方案》,隨后,遼寧省進行了近年來的一次重大機構改革。雖然遼寧機構改革努力跟進中央精神,但在涉海行政執法具體改革方案中,僅撤銷了原省海洋與漁業廳,將其職責分散至省自然資源廳、省生態環境廳、省農業農村廳以及省交通運輸廳等部門。這種改革方式非但沒有統一行政職權,反而將海洋執法權限加以細化、進行拆分,其效果對推進海洋綜合執法改革而言微乎其微。遼寧省需要對海洋執法機構進一步調整,形成真正綜合型的執法隊伍,更好地維護我國海洋權益,推動海洋經濟健康有序發展。

由于海洋管理相關法律法規尚不完善,致使頂層設計難以健全。我國尚未制定關于海洋執法和海洋管理的統一法律法規,現行相關法律法規都是根據某一執法領域單獨制定的。當前,國務院和涉海各部委機構制定的法律法規、遼寧省政府頒布的規章條例、省內海洋執法所依據的法律規定合計達到數十項之多,且法律管理內容存在交叉,導致海洋執法和相關法律規范具體落實程序較為繁雜,法律規章發揮效用的實操性較差?！哆|寧省漁業管理條例》和《遼寧省海域使用管理辦法》規定的漁業權與海域使用權在眾多領域存在交叉,導致在部分案件的管理中,兩部規范性文件均可適用。此外,關于海洋行政管理的法律架構尚不完善,海警局在進行海上執法時,一定程度上受《中華人民共和國人民警察法》的規制,而該部法律并未對海上執法作出相應的規定。就目前來看,省內海洋執法規定以行政條例為主,位階較低,實施力度難以達到較好效果。2018年,遼寧省對省內行政機構作出調整,對部門職權進一步調整后,沒有及時對相關法規進行調整,立法上存在一定的滯后性。

(二)原有分散型執法模式對綜合型執法的制約

遼寧省經歷了長期的分散型執法模式,各行政部門在自己領域內進行海上執法,部門之間相互獨立,各單位均形成了具有單位特色的工作方式和部門文化,甚至個別部門出現權力利益化傾向。建立海上綜合執法隊伍,整合現有各單位的執法職能進行統一管理,難免存在隱形阻力。

首先,各部門在特定領域長期展開執法工作,積累了大量經驗、形成了思維慣性,而建立海上綜合執法隊伍后,各部門管轄的領域、涉獵的執法內容和執法方式都將大幅度調整,行政人員需要快速掌握相關領域行政執法知識。由于此前各部門已經掌握了本領域內的行政權與相關海洋資源,個別部門受權利本位的思想影響,不愿放棄既得利益。其次,部門整合涉及到人員的不同建制。漁政領域中的工作人員大多具有公務員身份或屬于行政事業編制,而海警部門主要成員均為中國人民武裝警察。部門合并時,這些人員編制問題如何解決、撤銷部門的工作人員如何安置、原部門的執法設備與資源如何合理分配等,都是需要考慮的現實問題。

在海洋綜合執法改革過程中,難免會對個別執法部門的行政層級作出調整。以中央層面整改中的海警隊伍為例,2013年起,國家海洋局以中國海警局名義進行海上執法;到2018年,將海警執法隊伍轉隸中國人民武裝警察部隊。雖然目前已經經歷兩次機構改革,但中國海警局的行政層級仍然不夠明確。由此可見,在改革過程中,對于海上執法部門層級設定的調整需要極其謹慎。目前,遼寧省還沒有將中央執法隊伍中的海警局、海事局分支機構與地方政府的下設機構整合。中央執法隊伍中,執法權主要集中在部、廳級機構中;而地方執法隊伍的執法工作,主要由處級部門負責。這種固化的行政層級設置,勢必會對部門整合的進程形成阻礙。

(三)執法層級冗雜,行政管理權限不明確

在推進海洋綜合執法改革過程中,執法層級較多、職權交叉是最為凸顯的問題。遼寧省海洋執法體系主要由中央和地方兩大類行政管理機構組成,國家海洋局下屬機構并未對遼寧省內海洋執法事項進行統一管理,遼寧省海洋執法權仍主要分布于省政府各分支機構(見表1)。在執法層級設置方面,遼寧省政府主要將海洋執法權限下放至下屬廳局的處級專門機構,但在實際執法過程中,省海事局等廳級機構也參與其中。這導致在執法過程中,較低級別的行政機構在履行職責時容易受到層級較高機構的限制。

表1 遼寧省行使海洋執法權的主要部門

由于海洋執法機構尚未實現進一步規整,未形成執法合力,因職權交叉引起的糾紛一直存在。如根據《遼寧省漁業管理條例》,漁業執法中,財政、水利、交通、海事、海警、環境保護、國土資源、質量技術監督、食品藥品監管等部門均有權按照各自職責做好漁業管理的相關工作。權限重疊不僅會導致資源浪費,還容易產生“有利的事爭著管、無利的事都不管”的局面。執法權力的明確劃分與規制,是確保行政執法順利進行的前提。

(四)執法人員專業素質尚待進一步提升

無論是綜合執法模式還是分散執法模式,相對于其他領域行政執法,海洋執法體系具有專業性較強、涉及上位法多等特點,要求執法人員在法律法規、海島海域、執法技能等方面均需具有專業知識儲備,導致基層海洋執法隊伍的準入門檻較高,隊伍建設面臨專業人才匱乏的窘境。當前,海洋執法人員相關學習制度尚未健全,日常業務學習難以形成常態化,不利于海洋綜合執法人才隊伍的建設。由于業務素質不高,具體工作中執法不嚴或違法違規問題時有發生,增加了執法人員與行政相對人的矛盾,影響了執法效果。

四、深化遼寧省海洋綜合執法層級職責改革的對策建議

(一)完善地方立法,強化海洋執法管理頂層設計

借鑒國內各先進省市海洋綜合執法改革經驗,結合遼寧省的現實情況,我省需要勇于嘗試,積極對海洋綜合執法機構進行重整合并,構建一元化的海洋執法體制。省政府作為國家治理體系中至關重要的部分,需要對省內發展現狀有全面的認識,在重視省內海洋經濟發展的基礎上制定長期規劃,實現憑海而興、向海圖強的發展目標。通過了解目前海洋執法進程中的矛盾和不足,借鑒國內先進省市成功經驗,對遼寧省海洋執法管理體系作出調整,對省政府直屬的海洋行政部門和中央部委下屬的海上執法部門進行整合,建立遼寧省海洋綜合執法總隊。立足海洋強國的總體戰略布局,制定出一套適合我省發展的戰略規劃,在健全遼寧省海洋執法管理體系的同時,以海洋經濟為契機,帶動遼寧省經濟多樣化、高質量發展。

體制改革需要以法律為保障。當前,遼寧省涉海法規主要存在規定內容交叉和部分領域“無法可依”兩大問題。鑒于此,遼寧省人民代表大會及其常務委員會應當在全國人大及其常委會制定的《中華人民共和國領海及毗連區法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國海域使用管理法》等法律的指導下,對原有涉海規章條例進行調整,并針對空白領域制定相應的地方性法規,以滿足現階段省內海上執法需求。綜合性海洋執法體系建設是一個長期的過程,應當盡早制定出適用于遼寧省海洋維權執法的配套法律制度。

(二)轉化思維模式,妥善處理轉型后的利益分配

在對涉海行政機構進行整合時,一元化的執法體制要求對不同部門的海洋執法機構進行系統性調整。遼寧省建立海洋綜合行政執法部門,需要將現自然資源廳、生態環境廳等部門的涉海執法隊伍合并,涉及多部門的利益問題。這是體制轉型過程中不可避免的問題和必須克服的阻力。在部門合并時,應當對現有各部門的執法資源配置情況調查統計,分析預估整合后執法工作需要的人力資源和物質設備資源,先行整合進而合理分配。在人員分配方面,行政部門和執法層級的精簡難免會對執法人員進行縮減。對此,需要對被縮減的人員及時進行心理疏導,并考察涉海相關的行政部門,以調崗的方式減小執法人員利益損失。此外,重組海洋綜合執法機構時,可能會出現管理層人員調度到執行層的情況。對此,需要謹慎、妥善地處理不同部門和層級的核心利益,最大程度地克服改革阻力。

海洋執法行政部門重整后,需要加強對行政執法人員的政治教育,打破原有部門的固化思維。針對重整后部門內的執法人員,需要從思想、執法技能兩方面加強教育。思想轉變是體制轉變成效的體現,更是今后海上執法長效化發展的前提,因此在思想方面,需要強化部門內部團隊意識,培養部門文化,深化人員之間的合作,加強團隊信任、形成團隊歸屬感。幫助執法人員從思想上全面認識綜合型執法的特點和職責,培養綜合執法意識,將精神或物質回報內化成為今后執法工作的動力。在執法技能方面,需要盡快對執法人員進行技能培訓,聘請相關理論與實務專家講授管轄范圍內的涉海多領域執法知識和實踐案例處置規范,以有效應對海洋綜合執法涉及領域多、法律關系復雜的情況。

(三)明確各層級權責,實現職能整合

建立一元化海洋綜合執法部門,需要對涉海領域各部門職能進行整合?，F階段,我國國家層面海上執法由海警、海事兩大部門構成,這種機構設置方式較為科學,符合執法現實需求。遼寧省在進行涉海機構改革時可以參考此模式。建議將省海域海島管理處、海洋預警監測處、漁業漁政管理局、海洋生態環境處等地方政府內涉海部門與省海警局的職能進行整合。目前,眾多的海上執法都是由漁政與海警兩部門以聯合執法的方式開展,上述部門整合后,將大幅度提高執法效能。就人員編制而言,原海警人員保持現役編制,其余整合的涉海部門人員,同樣應當維持原有的行政事業編制和公務員身份。新部門通過下設不同的支隊,對原有人員進行合理劃分,就漁業漁政、海域海島、海洋環境、海上治安等履職領域開展綜合執法;同時,由遼寧省海事局負責保障水上交通安全,保護水上環境清潔,保護船員整體權益,維護國家海上主權。這樣,就形成了海洋管理體系中的兩大主體。面對極其復雜的案件,可由海警、海事兩部門展開聯合執法。從長遠角度考慮,在轉型過渡期后,可對海事、海警兩部門進行整合,真正形成一支綜合性的執法隊伍。

(四)提升海洋行政執法人員綜合素養

一是建立健全人才培養機制,建設強大的海洋綜合執法隊伍。海洋綜合執法人才素質的高低,直接決定執法隊伍的執法能力以及應對水平。建設一支具有我省特色,與我國海洋戰略利益相適應的現代化海洋綜合執法人才隊伍,不僅有利于加強我省海洋綜合執法能力,也將助力于構建強大的國家海洋綜合執法隊伍。二是高度重視海洋綜合執法人才實踐能力培養。要將海洋綜合執法人才培養納入社會教育體系中,建立完善學習培訓制度,加強法律法規知識培訓、裝備演練、執法工作研討,著力培養通專結合、一專多能的執法人才;同時,加強對海洋執法隊伍的職業保障,建立健全一線執法崗位津補貼制度,引導一線執法人員扎根基層,讓海洋綜合執法人員留得住、干得好,確保執法隊伍穩定。三是培養具有國際視野的海洋執法專門人才。海洋執法不僅涉及國內漁業漁政、海域海島、海洋環境、海上治安等領域,執法對象還涉及周邊國家的船舶與人員。這就要求執法人員必須熟練掌握海洋法和國際法等專業知識,同時具有較高的外語水平。因此,我們需要深化國際執法人員交流,加強國與國之間海洋執法人才培養的交流合作,著力培養具有國際視野的海上執法人才。

綜上,深化遼寧海洋綜合執法體系建設,需要勇于創新、敢于開拓,從制度建設、體系建設、法律建設等多個維度,對現有的分散型海洋執法體制進行全方位調整,從而構建一支綜合度高、執法效率高、執法水平高的現代海洋執法隊伍,全面推動遼寧省海洋經濟高質量、高水平發展。