“民族地區社會治理現代化”筆談

李 俊 清,陽 義 南,張 領,周 芳 苓,衛 松

民族地區社會治理現代化:價值、目標與著力點(1)* 本文為國家社會科學基金重大招標項目“全面提高邊疆民族地區公共安全保障研究”(21ZDA116)階段性成果。

李俊清

(中央民族大學教授,國家安全研究院執行院長)

一個社會,要形成和保持一定的社會秩序,就必須有一定形式的社會管理。黨和國家始終高度重視社會管理,從黨的十四屆三中全會提出加強政府社會管理職能,到黨的十八屆三中全會提出“社會治理”這一重大命題,標志著我國社會管理理論與實踐的發展與創新達到了一個新的高度。從“社會管理”到“社會治理”,雖然只有一字之差,反映的卻是對社會運行規律和治理規律認識的深化,體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。

我國是一個統一的多民族國家,民族地區獨特的自然環境和社會環境相互作用,加劇了治理的復雜性和艱巨性。民族地區社會治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分,其治理狀況直接關系到國家大局的安全和穩定。

一、充分認識民族地區社會治理的復雜性和艱巨性

所謂“民族地區”,指的是實行民族區域自治制度的自治地方。目前,我國民族自治地方共計155個,其中包括5個自治區、30個自治州、120個自治縣(旗),從更寬泛的意義上而言,也包括云南省、貴州省和青海省3個少數民族比較集中的省。民族地區地域遼闊,大多處于邊疆地區、邊遠地區,既是國防的前線、開放的前沿,也是“三股勢力”滲透、活動的重點地區,民族地區社會問題牽一發而動全身,對其社會治理的復雜性和艱巨性,要有充分的認識。

第一,獨特的地緣特征帶來的治理挑戰。民族地區大多處于邊疆地區,我國與14個國家接壤,有2.2萬千米的陸地邊境線,其中有1.9萬千米在民族地區,沿邊分布著9個省(自治區)140個陸地邊境縣和新疆生產建設兵團58個邊境團場。占全國國土總面積64%的民族自治地方,絕大多數位于邊疆地區。在55個少數民族中,有30余個與境外的一些民族為同一民族跨國界線相鄰而居。邊疆地區是國家安全屏障的第一道防線,是捍衛國家主權安全和領土完整的前沿陣地,對整個國家穩定發展具有重要影響。當前,經濟全球化遭遇逆流,單邊主義、保護主義上升,俄烏戰爭等地緣沖突帶來國際政治、經濟、安全等格局深刻調整,世界進入大動蕩、大變革、大調整期,境外反華勢力在涉疆、涉藏、涉蒙等問題上頻頻向我國發難,處心積慮地利用所謂“民族”“宗教”“人權”等問題,對我國進行滲透、分裂、破壞和顛覆活動,實現邊疆長治久安任務仍然十分艱巨。

第二,民族地區發展不平衡不充分問題依然存在。當前,我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力,困難和風險增多。由于歷史、地理、自然條件等原因,民族地區整體經濟社會發展水平相對滯后。新時代十年,民族地區經濟持續快速發展、公共服務保障能力和水平不斷提升、基礎設施條件明顯改善、生態屏障更加牢固,各族人民共同團結奮斗、共同繁榮發展,奪取了脫貧攻堅戰全面勝利,與全國其他地區一道全面建成小康社會,取得了舉世矚目的偉大成就。同時也應該看到,當前和今后一個時期邊疆地區仍然是全面建設社會主義現代化國家的重點、難點、短板,各民族共同走向社會主義現代化面臨著諸多困難和問題。2023年6月8日,習近平總書記在內蒙古考察時強調,“從全國來看,推動全體人民共同富裕,最艱巨的任務在一些邊疆民族地區。這些邊疆民族地區在走向共同富裕的道路上不能掉隊”(2)新華社:《習近平在內蒙古考察時強調 把握戰略定位堅持綠色發展 奮力書寫中國式現代化內蒙古新篇章 蔡奇陪同考察》,《光明日報》2023年6月9日,第01版。。發展是解決民族地區各種問題的總鑰匙,經濟問題容易變成影響民族地區穩定和民族關系的重要因素,民族地區的發展問題深刻關聯著國家安全利益。

第三,意識形態安全風險不可小覷。作為維護國家政權的思想根基,意識形態歷來與民族問題聯系緊密,甚至是關鍵的一環。從國際看,長期以來,國際敵對勢力從未放棄肢解、分裂中國的企圖,他們蓄意挑撥我國各民族之間的親密關系,想方設法對我國進行意識形態滲透和圍堵,同我國爭奪人心、爭奪陣地,“三股勢力”對國家安全的威脅不斷加劇,民族分裂主義和宗教極端思想境外有種子、境內有土壤、網上有市場的狀況沒有得到根本改變。從國內看,當今中國正處于中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的歷史交匯期,各種思想雜陳多樣,意識形態領域局部多元多樣多變的趨勢明顯。民族分裂主義意識形態作為一套危害國家認同、分裂國家的思想體系,是“多民族國家的國家統一面臨的最大內生性威脅,既危害國家主權和領土完整,也破壞國家認同”(3)梁靖:《新疆意識形態領域反分裂斗爭研究》,博士學位論文,新疆大學,2017年。。由于民族地區,特別是邊疆民族地區戰略地位重要、歷史文化獨特,歷來是意識形態滲透和爭奪的復雜區域。當前,民族領域意識形態總體是安全的,不過,意識形態風險依然存在。比如,中華民族多元一體,基層實踐與民族研究存在認識偏差;虛無主義錯誤思潮歪曲和解構中華民族發展歷史;大漢族主義與地方民族主義錯誤思想滲透等,民族地區意識形態面對的形勢依然復雜,面臨的挑戰依然嚴峻。

二、民族地區社會治理現代化的目標導向

民族地區社會治理與國家社會治理之間存在著普遍性和特殊性相統一。就特殊性而言,民族地區社會治理的核心任務就是引導人民堅定國家認同,目標導向和價值引領就是使多元主體形成理念共識、目標共識、行動共識——鑄牢中華民族共同體意識?！皣抑卫憩F代化”與“鑄牢中華民族共同體意識”成為實現中華民族偉大復興進程中的兩大基礎性工作。(4)高永久、邢藝譞:《國家治理現代化與鑄牢中華民族共同體意識的關系——基于國家認同的研究視角》,《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2022年第2期。

鑄牢中華民族共同體意識,是黨的十八大以來習近平總書記審古今之變、察時代之勢作出的重大原創性論斷,并反復強調這是新時代民族工作的主線。習近平總書記最近在考察內蒙古和聽取新疆工作匯報時,又進一步指出鑄牢中華民族共同體意識是民族地區各項工作的主線。要求把鑄牢中華民族共同體意識工作抓實。這是從“兩個大局”高度作出的重大戰略考量,對做好新時代黨的民族工作和民族地區工作具有定向引航的重要指導意義。

鑄牢中華民族共同體意識是以中華民族站起來、富起來、強起來的歷程為基礎,伴隨著中華民族偉大復興進程提出來的重大戰略舉措,目的是增強各民族對中華民族思想上的自覺認同。中華民族歷經幾千年發展,形成了多元一體的民族實體,是各民族你中有我、我中有你、血脈相連、不可分割的有機整體。中華民族共同體意識是國家層面最高的社會歸屬感、面向世界的文化歸屬感,是國家認同、民族交融的情感紐帶。鑄牢中華民族共同體意識,就是要引導各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念。(5)新華社:《習近平在中央民族工作會議上強調 以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展 李克強主持 栗戰書王滬寧趙樂際韓正出席 汪洋講話》,《中國民族報》2021年8月29日,第01B版。這是各民族在中華民族多元一體格局中的思想共識、情感共鳴與理念共振。

突出強調鑄牢中華民族共同體意識是民族地區各項工作的主線,就是要使之貫穿民族地區各項工作的全領域、全方面、全過程。民族地區的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等,都要緊緊圍繞、毫不偏離這條主線。這就意味著,在民族地區社會治理現代化過程中,必須把鑄牢中華民族共同體意識工作抓實。要按照增進共同性的方向改進民族工作,無論是出臺法律法規還是政策措施,都要把是否有利于強化中華民族的共同性、鑄牢中華民族共同體意識作為首要考慮,引導各民族始終把中華民族利益放在首位,本民族意識要服從和服務于中華民族共同體意識。推廣普及國家通用語言文字是鑄牢中華民族共同體意識的重要途徑,語言通則信息通,信息通則情感通,情感通則心靈通,要堅定推行國家通用語言文字教育,逐步提高群眾使用國家通用語言文字的意識和能力,更好促進各民族在理想信念、情感文化上團結統一。文物和文化遺產是歷史發展的真實寫照,承載著中華民族的基因和血脈,是不可替代的文化資源,要加強文物和文化遺產保護利用,引導廣大干部群眾樹立正確的國家觀、民族觀、歷史觀、宗教觀,構筑中華民族共有精神家園。青少年是祖國的未來,要抓住青少年階段的“拔節孕穗期”,加強對青少年的現代文明教育、科普教育,引導他們積極融入現代文明生活,自覺成為中華民族共同體的熱愛者、建設者、捍衛者。各民族廣泛交往交流交融是鑄牢中華民族共同體意識的必然要求,要積極推進以人為核心的新型城鎮化,提高人口和產業聚集度,加快建設互嵌式社會結構和社區環境,逐步實現各民族在空間、文化、經濟、社會、心理等方面的全方位嵌入。

三、民族地區社會治理現代化的著力點

習近平總書記強調:“一個國家選擇什么樣的治理體系,是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的,是由這個國家的人民決定的?！?6)新華社:《習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班上發表重要講話強調 完善和發展中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化 李克強張德江俞正聲王岐山張高麗出席開班式 劉云山主持開班式》,《光明日報》2014年2月18日,第01版。民族地區是我國社會矛盾和沖突的高發區,其治理又與一般社會治理有著明顯的不同,政、教、禮、法的力量存在一定的博弈。(7)漆彥忠:《民族地區社會治理模式變遷與有效治理——從“禮治”到“善治”》,《廣西民族研究》2019年第2期。因此,推進民族地區社會治理現代化必須堅持以下原則。

第一,堅持總體國家安全觀。國家安全是安邦定國的重要基石。維護國家安全是全國各族人民根本利益所在。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央統攬國家安全全局,創造性提出總體國家安全觀,為破解我國國家安全面臨的難題、推進新時代國家安全工作提供了基本遵循。民族地區社會治理,核心指向是社會穩定、長治久安和國家統一,關涉到國家主權、安全、發展利益。特別要堅決防范民族領域重大風險隱患,嚴密防范和堅決打擊暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動,嚴密防范和抵御敵對勢力的滲透、顛覆、破壞活動。守好意識形態陣地,積極穩妥處理涉民族因素的意識形態問題,旗幟鮮明反對歷史虛無主義、民族分裂主義、宗教極端主義、大漢族主義和地方民族主義,堅定不移維護國家政權安全、制度安全、意識形態安全。推進防范化解民族領域風險隱患體制機制建設,妥善開展風險處置,發現在早、處置在小,提高防范化解風險隱患能力,堅決防住,不發生區域性、系統性風險。

第二,堅持共建共治共享。黨的二十大將建設社會治理共同體這一命題放置于“全面建設社會主義現代化國家”重大戰略命題下,強調“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。推進民族地區社會治理現代化是一項系統工程,需要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,向更具凝聚力的“社會治理共同體”提升?！肮仓巍崩碚撌侵袊厣卫砝碚搫撔?強調在堅持中國共產黨領導下,各個主體進行協商共同參與對國家事務和社會事務的治理。

第三,堅持“法治化”原則。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,關系黨執政興國,關系人民幸福安康,關系黨和國家長治久安。面對民族地區社會治理復雜而艱巨的任務,更需要發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用,在法治化軌道上推進民族地區社會治理現代化。一方面,要加強法治建設,加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。另一方面,要推進全民守法,加強法治宣傳教育,不斷提升全民的法治意識和法治素養,讓法治成為全民思維方式和行為習慣。民族事務是民族地區社會治理的重要內容,尤其要提升民族事務治理法治化水平,依法保障各族群眾合法權益,依法妥善處理涉民族因素的案事件,依法打擊各類違法犯罪行為,法律面前人人平等,誰都沒有超越法律的特權,用法律保障民族團結,不斷夯實鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎。

第四,堅持人民至上的價值追求。黨的二十大報告提出“六個必須堅持”,其中第一條就是“必須堅持人民至上”。中國式現代化是以人的現代化為中心的全面現代化,堅持人民至上是推進地區社會治理現代化的內在要求。民族地區各族人民對過上更好生活有著新的期待,要著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。特別是要更加注重社會公平,著力解決好交通、住房、教育、醫療、生態環境等人民群眾十分關切的民生問題,扎實推進實現共同富裕,讓改革、發展的成果更多更公平地惠及全體人民,使各族群眾獲得感、幸福感、安全感不斷增強,凝聚起建設中國式現代化的磅礴力量。

社區居家醫養結合的基層社會治理推進路徑(8)* 本文為2021年國家社會科學基金重點項目“發展多層次、多支柱養老保險體系研究”(21AZD070)階段性成果。

陽義南

(湖南大學公共管理學院教授、博士生導師)

2022年末,我國60歲以上人口2.8億,占19.8%,65歲以上人口2.1億,占14.9%(9)數據來源:《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》。。其中,失能、半失能老人接近4,000萬?！般y色浪潮”下,為實現兩億多老人“老有所養、老有所醫”,滿足老年人日益增長的美好生活向往和多層次、個性化需求,2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕35號)要求我國應建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐、醫養相結合的養老服務體系?！笆奈濉币巹潉t提出要構建“居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。于此,醫養結合成為積極應對人口老齡化、實現健康中國、健康老齡化等國家戰略的重要支撐。高質量醫養結合服務是我國建設和發展養老服務體系的重中之重。

一、發展醫養結合的重點在城市基層社區

養老最大的支出是醫療護理費用,最多的醫療護理支出則來自老年人群。中國有大量高齡、失能、失獨、空巢、患慢病等老人。對于慢病期、恢復期、殘障和終末期老年人群,養老與醫療服務都是極為必需的。養老的核心和歸宿是健康,讓老年人健康地活著,活得更長壽健康?，F實中,醫療服務與養老服務脫節,無法滿足老年人對養老與醫療服務的并發需求。醫療與養老相結合可以有效滿足老年人的健康養老需求,彌合醫療保障與養老保障之間的斷裂。醫養結合打通了健康養老的“最后一米”難題,成為“老有所養、老有所醫”的重要支撐方式,亦是應對人口老齡化的重要舉措。

我國老年人的生活空間布局是典型的金字塔結構,塔底(居家養老)極寬、塔身(社區養老)較窄、塔尖(機構養老)極小。(10)李志宏:《醫養結合:問題緣起、實踐偏差與破解之路》,《中國社會工作》2019年第2期。絕大部分老年人都生活在家庭和社區。居家和社區養老更符合中國人的傳統文化習俗和生活習慣,是我國大部分老年人樂于采取的養老方式。早在“十二五”時期,國家就提出了“9073”的養老格局,構筑了“機構-社區-居家”養老格局。無論是從服務的可及性、便利性和有效性,還是從服務的受益面來看,都應該將醫養結合的重點置于社區居家層面。醫養結合模式的探索發展也應在該平臺格局的基礎上開展。以居家為主、依托社區的醫養結合服務應成為老年人主要的養老模式。

社區居家養老引入醫療、護理相關服務,能給老年人帶來更多的歸屬感,降低醫養結合養老服務的成本,有效緩解家庭養老功能減弱、機構養老供給不足的困境。建設社區醫院,家庭醫生上門服務,是我國衛生醫療體制改革的要求,推行分級診療,最終實現“小病在社區、大病進醫院、康復回社區”。2021年,全國39,817家養老機構共有養老床位501.6萬張,其中護理型床位不足50%,收住失能半失能老年人不足300萬人。這意味著超過3,000萬失能半失能老年人是在社區居家養老(11)數據來源:《2021年民政事業發展統計公報》。。社區居家醫養結合服務的優勢在于重預防、節約成本,能最大限度滿足老人的養護醫需求。提供的服務都是最廣泛的,不僅能滿足自理老人的預防疾病、健康管理和“小病治療”需求,也可以滿足自理老人“大病”治療后的康復需求,滿足失能老人的健康管理和康復照料需求。

可知,醫養結合的主陣地不在醫院,而在社區、家庭。2020年7月,《國家衛生健康委關于全面推進社區醫院建設工作的通知》進一步指引社區可成為醫養結合的主陣地。由此,社區居家醫養結合服務成為我國城市基層醫養結合發展的重心。綜上,筆者認為城市基層醫養結合主要是指在社區層面整合醫療、養老等資源,以社區居家型醫養結合服務為主體,為城市基層社區的老人提供健康管理、疾病治療、康復護理、生活照料等專業化服務,實現醫養服務的無縫聯接。其中,城市基層醫療、養老資源配置的基本邏輯應當是圍繞老年人醫養需求,觸角向家庭延伸,讓城市老年人夠得著、用得上,重點在社區、家庭打造綜合醫養結合服務,使得醫療資源和養老資源進社區、進家庭。

二、發展醫養結合是城市基層社會治理的重要工作

黨的十九大報告要求要推動社會治理重心向基層下移。黨的十九屆三中全會重申“推動治理重心下移,盡可能把資源、服務、管理放到基層”?；鶎邮钦?、市場、社會的接觸面。何為城市基層?現有研究探討的基層大致可分為廣義和狹義兩種:廣義上,把基層看作是縣或區及以下的組織和空間單元;狹義上,主要指農村的鄉鎮和城市的區,或特指社區。從行政管理角度,基層常被理解為行政區域的最小單元,根據不同的研究目的選擇具體的單元,城市的基層行政區域層級主要是區、街道、社區,而農村的基層行政區域層級主要是縣、鄉鎮、村組。目前,學術界的傾向性共識是將基層理解為一種地理空間,把城市基層理解為社區(12)馬衛紅、喻君瑤:《何謂基層?——對當前城市基層治理基本概念的拓展》,《治理研究》2020年第6期;石發勇:《“準公民社區”:中國城市基層治理的一個替代模型》,《社會科學》2013年第4期;孫小逸、黃榮貴:《再造可治理的鄰里空間——基于空間生產視角的分析》,《公共管理學報》2014年第3期。。我國城市實行街居制下的社區管理模式。作為城市生活的最基本空間單元,社區是城市基層社會治理的場所和落腳點,是城市居民個體聯合、共同生活、進行社會交往的最基本組織單元(13)柯尊清:《城市基層社會治理的社會建構研究》,《學術探索》2016年第6期。。

醫養結合政策的落實與基層社會治理密切相關。我國醫養結合養老服務的主要工作在城市。城市老人退休之后,基本生活、照料、休閑、娛樂、社會交往、社會參與等都需要在社區及周邊完成,從“社會人”變成了“社區人”。(14)黃石松:《推動居家社區養老服務融合發展》,《中國社會科學報》2019年8月1日,第6版。當前我國很大部分社區已變成以老年人為主的社區,特別是街坊型、單位房、保障房等老舊社區。老年人是社會的建設者和貢獻者,老年生存狀態和生活水平事關民生福祉大局。社區作為城市基層行政區域的最小單元,老年人群居多。醫養結合政策在基層執行有效,服務在基層落實落細方能提升社區養老保障水平,增強老年群體的獲得感,也關乎基層社區社會的和諧穩定。尤其是我國高齡化、獨居、孤寡老人日益增多,對社區基層治理提出了新的需求。發展醫養結合服務成為我國城市基層社會治理的重心和重點,也將成為城市基層社會治理最微觀的尺度和工作成效的試金石?？梢哉f,基層醫養結合服務的好壞是衡量一個地區、一個城市治理體系和治理能力現代化的重要方面。

三、社區居家醫養結合的主要問題

在政府大力推動和主導下,城市基層醫養結合實現了較高的覆蓋率,積累了較豐富的經驗,形成了一些特色模式。目前,城市社區醫養結合的主要形式是社區在提供生活照料、醫療保健、精神慰藉、文化娛樂等服務外,或通過與衛生院、衛生服務中心簽訂協議,或設立衛生服務站、衛生室,為社區內老人提供護理、康復和醫療服務。居家醫養結合則主要是通過簽約家庭醫生和建立家庭病床的形式實現醫養結合。

盡管如此,實踐中依然普遍存在“重機構醫養結合、輕社區醫養結合”、社區醫養流于形式、“原子化”等堵點(15)李長遠:《社區居家醫養結合養老服務模式的比較優勢、掣肘因素及推進策略》,《寧夏社會科學》2018年第6期;邵德興:《醫養護一體化健康養老模式探析:以上海市佘山鎮為例》,《浙江社會科學》2014年第6期;陳寧:《基層社區醫養結合“原子化”:形成機制及破解路徑》,《天津行政學院學報》2019年第4期。。運行中,也面臨籌資渠道單一、人員結構不合理、服務機構設施不足、服務內容單一等政府和機構層面上的難點,不利于醫養資源的有效配置,也偏離了醫養結合養老服務制度建設的初衷(16)屈貞:《城市社區醫養結合為何流于形式:一個總體分析框架》,《中共福建省委黨校(福建行政學院)學報》2021年第1期。。城市基層醫養結合實踐中為何會產生這些堵點、難點?為何當前城市基層醫養結合尚未發揮出應有的功效?

在政府層面,一是資金壓力大。當前絕大多數地區基層醫養結合的經費來源是依靠政府財政撥款或社區自籌發展?；I資渠道單一,難以滿足日益增多且日益增大的社區老年人的醫療、護理、養老需求。二是政策模糊。社區醫養結合模式中的服務主體、服務內容、服務模式、服務對象的界定,社區醫養合作機制、籌資支付、服務質量監督等核心內容依然模糊不清,操作程序尚未明確界定。政策的模糊性導致實踐中具體工作部門迥然不同的操作邏輯,致使政策執行的隨意性與盲從性,普遍缺乏清晰的頂層設計。三是管理機構協同不足。城市基層醫養結合服務的運行需要民政、衛健、醫保等多部門相互配合。然而,我國行政管理部門的科層組織結構決定了不同部門的管轄范圍、管理內容等各不相同,依照的政策和標準也不統一,出現了“各管一攤”或“八龍治水”的情況,極易引發不銜接、不一致。四是部門監管不力。缺乏完善的監督機制,也是目前制約基層醫養結合養老服務發展的主要因素。

在機構層面,一是專業人員缺口大?；鶎俞t、養、護人員群體的人才質量、業務能力、資質準入、職業認同、晉升空間、待遇保障等方面,是影響制度深入推進的關鍵因素。激勵不足致使基層醫養機構專業醫護人員數量和高質量醫養護人員短缺,進而延伸出社區居家型醫養結合服務內容有限、服務質量不高等系列問題。二是服務機構、服務設施不足。很多基層養老機構由于設施條件簡陋、從業人員缺乏、服務能力較低,老年人不愿意入住。近年來政府對基層醫療衛生機構的投入雖然有所增加,但投入標準偏低,基層醫養服務機構依然存在數量少、規模小和服務水平低等問題。同時也忽視了基層醫療衛生機構設施設備以及其他配套機制的建設,存在醫療養老服務設施陳舊的問題。三是服務內容較單一,缺乏特色服務。社區老人對醫養結合服務的需求主要體現在醫療護理、身體康復、心理咨詢、文體娛樂等方面,而目前社區居家型的醫養結合大多數僅提供基本醫療和養老服務,未能匹配城市基層老人的多樣化需求。

在老年人層面,一是支付能力不足。老年人支付能力不足是當前阻礙城市基層醫養結合發展的主要難點。對很多老年人而言,負擔醫療支出或短期住院支出已較為困難,大多無力負擔更長期的康復、照護等支出,而護理、康復等服務費用還未全部納入醫保目錄的報銷范圍(17)陽義南、袁濤:《優化社區居家醫養結合的社會保障支持銜接》,《人口與健康》2023年第5期。。二是老年人的醫養結合服務觀念滯后。老年人普遍缺乏健康養老意識與健康養老理念,有病才治、不注重疾病預防等已成觀念痼疾。原本應以老年人需求為導向的自下而上發展模式被扭曲為以政府意志為導向或以組織效益為導向的自上而下發展模式,且對社區醫養結合的政策宣傳力度也不足。

四、社區居家醫養結合發展的基層社會治理推進路徑

黨的二十大報告指出要“提升社會治理效能”。發展社區居家醫養結合已成為老齡社會基層社會治理的重要工作?；鶎由鐣卫砜沙蔀橥七M醫養結合進一步發展和提質增效的抓手,以基層治理創新動能打開社區居家醫養結合的新局面。然而,當前還面臨基層社區內生動力匱乏、相關支撐保障體系不足、專業人才緊缺等難題。對此,本文提出幾條主要的路徑和措施。

第一,將醫養結合作為社區治理的重點工作。在社區層面整合社保、醫保、民政、衛健等政府部門的資金、服務、設施等醫養康養資源,提高經濟資源、服務資源、人力資源等的配置和使用效果,驅動并銜接養老服務、醫療服務、照護服務等醫養服務供給。明確社區醫養結合的服務責任清單,賦予其對本轄區醫養服務機構和運營商的質量監督等職能。

第二,發揮“黨建+”的引領推動作用。依托黨員、物業人員、專業人士、社區組織等力量,全方位排查社區老人的身體情況、居住情況、基本養老服務、醫療護理、文化娛樂、活動參與等基本需求,建立社區老年人的基礎數據庫,以老年人生命周期健康和需求為中心,提供一攬子、整體式的養老服務和解決方案。

第三,拓展醫療服務邊界和治理模式。探索醫院尤其是大醫院聯動基層醫養結合服務的新模式,為社區老年人搭建家門口的“診室”,就近滿足老年人醫養結合需求。依托社區衛生資源建立醫生與老人“一對一”“一對多”的服務機制,讓老人享受到好的居家醫療服務。醫養結合,核心是醫療,關鍵在人才,可通過“增量”收入、職稱評定、評優評先、培訓進修等方面的政策支持和傾斜,吸引醫養人才投身并扎根基層醫養結合工作。

第四,重視多元主體角色,發揮不同主體治理能力。全力推進鄰里互助社區居家醫養結合服務建設,充分發揮老年協會的作用。通過人事、薪酬、物價、稅收等政策引導和市場激勵,引導和推動非政府組織、社會力量參與城市基層社區醫養結合,讓參與各方獲得合理收益,達到“共建共治共享”的基層社會治理新格局。

鄉村社會治理現代化:實現條件及其啟示

張 領

(貴州財經大學教授、博士生導師,貴州社會建設研究院院長)

治理問題是20世紀90年代以來國際社會科學研究的核心概念,作為本體意義上的治理,在西方出現得更早。學界一般認為,社會治理是政府、非營利組織,甚至像企業這樣的營利組織通過一定的機制,為維護社會良性運轉這一公共目標而對社會進行管理的活動。其主體不限于政府,甚至政府不在場的情況下也可以。從治理的公共政策工具類型——強制性工具、自愿性工具和混合性工具。在這三種政策工具中,社會治理屬于后兩種工具。在我國,如果從自愿性工具和混合性工具來說,傳統社會中存在的諸如家族自我管理或私人善舉,都屬于社會治理的范疇,但那是在國家力量觸及不到或者管理不過來的情況之下的無奈之舉。作為現代意義的社會治理,則是在國家賦權或放權,為體現公眾意見和培育公眾社會責任,非營利組織、企業甚至私人參與社會治理而采取的措施。從這個意義上講,現代意義上的社會治理出現得相對較晚,其概念、運行邏輯等研究還有很大空間。

一、鄉村社會治理及其條件

利益相關者參與社會治理的必要性主要基于兩點:一是社會問題的治理不是一個主體能夠完成的,就像克里斯利普(Chrislip)、拉爾森(Larson)等人在《合作的領導》(Collaborative Leader)一書中所說的,有些問題,好比醫生給病人治病,問題明確,解決對策也明確,醫生自己就能解決;第二類是問題很清楚,但需要病人配合治療才能解決,最難的是需要病人及其社會幫助才能解決;第三類是問題不清楚,解決對策也不清楚。(18)David D.Chrislip,Carl E.Larson,Collaborative Leadership:How Citizens and Civic Leaders can Make a Difference,San Francisco:Jossey-Bass Inc,1997,PP.60-61.社會問題通常都不是政府財政投入就可以解決的,有時候是什么原因導致的也不清楚,需要政府和鄉村社會中的利益相關者,以及其他村民配合才能解決,比如貧困、環境衛生等就屬于這類問題,因此需要更為高級的“合作治理”才能予以解決。(19)Dickinson H.,“From New Public Management to New Public Governance:The Implications for a ‘New Public Service’”,The Three Sector Solution:Delivering Public Policy in Collaboration with not-for-Profits and Business,vol.41,2016.此外,其他主體參與社會治理,也是基于民主的價值考慮:讓民眾參與涉及自身利益的事,體現民眾的需要,也體現“以人民為中心”這一理念。事實上,即使政府完全為民眾著想,其所做的項目也不見得就是民眾想要的,因為政府和民眾在供給和需求方面會出現錯位。即使政府和民眾在根本利益上一致,但也存在根本利益與非根本利益、目的和手段等不同認識的錯位。比如,作為個體的民眾的根本利益,在作為代表公共利益的地方政府進行決策時可能就變成了非根本利益;同理,個別民眾的目標,在地方政府看來可能只是手段。

公眾要參與社會治理,強烈的歸屬感是前提。筆者調查發現,在貴州省納雍縣果支村,“同心路”的修建就是果支村村民基于歸屬感的基礎上自愿籌資修建的。在所籌集的14萬元善款中,絕大多數款項是由在縣城工作或在外務工的本村人員捐的,其中,捐款最多的為餐飲公司“肥牛先生”創始人張習江和果支村在“肥牛先生”從事管理和服務的工作人員,村外人員僅有兩戶捐款。其他項目如自來水管鋪設、自來水的管理、珙桐保護等資金的籌措、管理人員的委派等,都是本村村民的自發自愿行為。在托克維爾《論美國的民主》一書中,美國鄉鎮自治之所以重要,其原因即是歸屬感。托克維爾用的是“鄉鎮自由”這一概念:“可以說,鄉鎮自由并非來自人力。也就是說,人力難于創造它,可以說他是自己生成的……是法律和民情的不斷作用,是環境,尤其是時間?！?20)阿歷克西·德·托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,北京:商務印書館,2017年,第76頁。歸屬感是表示一個人心理上認為自己屬于某個地方的一種特性。有了歸屬感,一個人就會對他所歸屬的地方進行物質上和情感上的關心和投入。而文化心理上的歸屬感,很難在短時間內培育出來,所以費孝通先生在《鄉土中國》中闡述,一個入贅進入該村的人,至少要三代人后才在心理上被別人認同,自己也才具有歸屬感。(21)費孝通:《鄉土中國 生育制度》,北京:北京大學出版社,1998年,第72,10頁。

鄉村社會的這種歸屬感帶來兩個結果,第一個結果是信任。滕尼斯在《共同體與社會》中說,青年人被告誡別上壞人的當;費孝通先生在《鄉土中國 生育制度》中說鄉土社會的信任到了不假思索的地步:鄉土社會的信用并不是對契約的重視,而是發生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索時的可靠性。因為信任,所以才會相互幫助,也才好溝通。比如村民在村莊重大的“集體共慶”時刻,其“關系的富余(relationship redundant)”才能在一個關系斷裂后,由其他關系來修復。(22)張領:《合作治理:鄉村振興戰略中治理有效的一種模式》,《探索》2022年第2期。受限于鄉村社會治理歸屬感的限制,鄉村治理的規模不宜過大。網絡媒體大量報道,山東為了節約農村建房用地,騰出更多土地指標用于城市用地建設,除具有歷史文化和產業保護價值的村莊外,很多村莊不再存在,村民住進政府建設的所謂“新型農村社區”。這種農村的整體搬遷,一定不能切斷農民之間的社會聯系,破壞農民歸屬感,否則勢必增加農民溝通成本。貴州省黔東南苗族侗族自治州臺江縣的移民搬遷方式是將村民集中安置到同一個小區,并為其配備放鳥的小山,通過其熟悉的社交活動如放鳥等,增加社會互動的頻率和強度,從而延續其歸屬感。

第二個結果是互助。從心理學上講,人類的行為都有其價值,要么其行為能被貨幣衡量,因勞動而獲得報酬,要么其行為具有道德意義。盧梭在談到民主只能在小國寡民的社會中存在時就是基于這樣的邏輯,他認為維系人與人的愛只有直接指向具體的個人時才有意義,如果愛擴展到整個人類,這種愛就沒有意義了,因為這個時候的愛就是抽象的目標:太概括的觀念與太遙遠的目標,都同樣地是超乎人們的能力之外的。(23)雅克·盧梭:《社會契約論》,何兆武譯,北京:商務印書館,2003年,第53頁。托克維爾在討論美國的民主時,談到其基石是2,000—3,000人的鄉鎮,因為鄉鎮人口少,相互熟悉,所以鄉鎮人民關注自己鄉鎮的發展,即鄉鎮人因歸屬感在鄉鎮而積極參與鄉鎮的地方性事務。(24)阿歷克西·德·托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,北京:商務印書館,2017年,第77頁。從這個角度來講,歸屬感的形成有一定的人口限制,一般是兩三千的人口規模。在貴州省銅仁市的調研發現個別村莊人口達到4,000多人,村民隸屬于不同的村民組,相互不認識,他們只知曉行政村內幾個知名人物,這是賀雪峰教授所謂的“半熟人關系”。在此種情況下,基層社會的治理更多地帶有行政性,又回復到過去政府主導的治理模式中。因此像城市里的小區,多數是臨時休息和享受餐食的“公寓”,需要物業公司管理,社區居民參與度比較低。

二、合作治理:治理效能及條件

鄉村治理現代化的最高境界是合作治理。從過去1912—1949年時期的政府無法管理到中華人民共和國成立后實行的“隊-社”管理模式,再到后來的政府主導、村民委員會協助實施村民自治,最后到現在,鄉村中個別項目合作治理。村民及其村民中的青年組織或者鄉賢組織參與鄉村治理,不只是這個項目的成功和村民民主得以實現,更重要的是項目的實施使得村民或參與者的效能感增強,也積累了更多的社會資本。不過這些社會資本的積累是因為村民參與獲得成功后逐漸建立起來的,村民歸屬感更強,也更積極地參與本村事務。

作為治理現代化最高層次的合作治理,跟協同治理、參與式治理有主從關系(即協助角色和地位)不同,是多元主體基于平等的身份,就共同項目在一定的管理框架下共同行動實現公共目標的活動。合作治理的主體有政府、鄉賢組織、營利組織的企業等,不局限于非營利組織。誠然,合作治理多數都是政府倡議或者政府推動下進行的,但這不影響合作活動的展開。因為項目實施過程,是在分工的基礎上展開的合作。在西方國家,通常政府負責項目的開啟,對項目過程監管,并最終對結果負責。我國部分鄉村實施的合作治理的具體實踐也大致如此。(25)張領:《合作治理:鄉村振興戰略中治理有效的一種模式》,《探索》2022年第2期。比如筆者在貴州省安順市普定縣調研發現:政府不具備經營管理、發現市場渠道等方面的優勢,但土地協調、村民組織等又是政府的強項,因此政府負責協調農村土地給企業種韭黃、佛手瓜尖等,村企業負責田間管理、銷售等。而且我國的合作治理具有政府領導的特質,要用法律來規范雙方關系,尤其要規范政府的權力,因此從合作治理這一治理現代化的最高境界來講,法治政府的建設是其根本的制度保障。

參與治理需要參與主體具備行動能力,尤其是貨幣性財產收入的能力。西方國家大量社會組織的產生得益于市場經濟的高度發達,這也導致利益的高度分化。高度分化的社會,原子化的個人亟須找到可以依托的組織,尋求組織的幫助,這便是托克維爾所言美國各種結社興起的原因。但筆者調查發現,市場經濟提供了大量的賺錢機會,個人收入性(貨幣性)財產增長,個人效能感增加,并有能力參與本地事務。恰如西美爾在《貨幣哲學》中所說的,金錢使生活中的誘惑無限地增多,輕易地占據了個體的感覺中心,讓個體以為任何滿足自己愿望的機會都近在咫尺。個體在金錢上獲得滿足后,也希望在村莊社會事務中有一定的發言權,體現自我存在的價值。由果支村委召集,在七人議事小組商議下,得到上級用地批準,修建廣場,商定村民集資121,000元。倡議在外務工、領財政工資的每戶集資2,000元,其他每戶村民集資500元。到目前為止,34人(其中在外務工者27人)已集資66,200元。沒有外出務工,貨幣性財產收入增加較少,村民參與村莊事務的熱情就沒有那么高。

三、啟示:有效治理的機制與規模

參與治理需要歸屬感和行動能力,但歸屬感和行動能力的提高也會帶來另外的問題。歸屬感過強,強烈的情感性投入可能偏離善治對公正的要求。盧梭認為:“當這些集團中有一個如此之大,以至于超過了其他一切集團的時候,那么結果你就不再有許多小的分歧的綜合,而只有一個唯一的分歧;這時,就不再有公意,而占優勢的意見便只不過是一種個別的意見?！?26)雅克·盧梭:《社會契約論》,何兆武譯,北京:商務印書館,2003年,第36頁。福山在《現代政治秩序的起源》一書中說,斯堪的納維亞國家的民主選舉,選民根本不看施政綱領,而是看推出來的領導人是不是跟自己屬于同一個族群或者同一個部落。在村莊事務中,也會出現這樣的情況。有的村莊是以一個家族為主導的,有的是由幾個實力相當的大家族和其他雜姓村民組成的,在進行村莊事務建設過程中可能出現大家族壓制小家族的情況,比如肖唐鏢團隊就發現宗族勢力左右村莊選舉的事例。這種事實的存在早就在美國的開國之父們的考慮中了,麥迪遜就認為,要通過擴大參選的范圍來稀釋某些派別的實力,使得一兩個勢力的派別無法左右整個選舉的進程。這體現在村莊事務中,要擴大村支兩委的治理范圍,同時減少治理人員成本,更重要的是減弱某些大家族的影響力,使其影響力被規約在有效治理的范圍內。

村民治理的行動能力的提升,是隨著農民外出務工而得到提升的,村莊出現了空心化的趨勢。在村民沒有外出務工時,其收入主要靠農業中的副業,比如養牛、羊、豬、雞等,糧食大多只能自給自足,滿足諸如孩子上學、修房、子女結婚等吃酒席的需求。農民外出務工后,收入才大為增加,農民關心家鄉事務,湊資參與家鄉建設才開始頻繁起來。但是,隨著村民外出務工人數增多,村莊人口大為減少,一些環境比較好、曾經四五百人的村莊,現在常住人口只有不到百人。因為有能力的、年輕的村民都外出務工了,村莊治理的機構組建都存在困難,因此未來的發展趨勢是現在的自然村得合并,有的行政村也得合并,這樣才能實現治理的規模要求。

治理現代化需要有參與的機制,尤其重要的是基于歸屬感而建立起來的群眾組織。調查發現,社區或者農村地區的居民,作為個體,通常參與自身切身利益受損而被迫卷入治理的項目,而群體,作為基層利益整合的組織,和基層治理單位的合作才是制度化的。調研中的諸多村莊,要么是青年組織通過微信群等提供公共輿論空間;要么是鄉賢組織,通常設立三人、五人、七人不等所謂的議事小組。筆者調查的果支村既有七人議事小組,又有青年互助會,村里老人去世時組織悼念活動,通過這一活動積累道德資源,在每年春節期間,集中討論來年的民生工程,諸如自來水工程改造、機耕道修建、荒山林木保護等,進入村支兩委議程,因為村支兩委也需要通過支持青年互助會的活動來獲得道德支持。這樣,村支兩委和村莊中的鄉賢組織、青年組織等形成良性互動關系,并在正式的組織框架之內形成制度化的合作。

總之,作為治理現代化的一個方面,以參與為核心的鄉村治理建立在歸屬感的基礎之上,但歸屬感過強,又可能使宗族等個別派別利益壓制其他派別利益,善治的公正性無法實現,繼而侵蝕治理現代化的根基。因此從治理空間上來說,幾個自然村落歸并而形成的社區空間更為合適。在此基礎上,具備治理行動能力的村民、村民中的各種組織對利益進行整合,并與村支兩委展開合作,從而實現鄉村治理的現代化。從這個意義上來說,合村并鎮得考慮村這一治理單位的規模,用托克維爾的話來說,其規模并未大得使全體居民無法實現其共同利益的地步,另一方面也能使其居民確實能從鄉親中選出良好的管理人員。(27)阿歷克西·德·托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,北京:商務印書館,2017年,第77頁。從現實看,2,000人左右是一個比較合適的規模,那種純粹出于行政管理需要的超大村莊、讓農民上樓的村莊合并必須謹慎行事。

縣域社會治理現代化:數智賦能與路徑創新(28)* 本文為貴州省哲學社會科學規劃重點課題“貴州農民工家庭增權與融城能力提升研究”(21GZZD46);貴州民族大學基層社會治理研究省創新團隊階段性成果。

周芳苓

(貴州民族大學基層社會治理研究省創新團隊研究員,貴州省社會科學院社會研究所副所長,國家治理體系和治理能力現代化地方實踐高端智庫研究員)

在我國,如果說“郡縣治、天下安”彰顯了中國古代社會的治理智慧,那么“數字中國”則為中國式現代化尋求善治之道提供了目標路徑。正如習近平總書記強調:“一個國家選擇什么樣的治理體系,是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的,是由這個國家的人民決定的?！?29)《習近平:堅定制度自信不是要固步自封》,https://jhsjk.people.cn/article/24384920,2014-02-17,2023-11-04。實踐證明,縣域作為國家治理的基本單元,只有把縣域治理好,整個國家才會安定團結、和諧共生?？h域社會治理不僅是國家治理的重要支撐條件,也是社會治理體系和治理能力現代化的有機組成部分,更是我國基本實現社會主義現代化的強大動力所在。由此而論,縣域社會治理既是國家治理的重要基石,也是國家治理的難點重點,其之于農村、之于城鎮、之于國家,都具有極大的重要性及現實意義。

長期以來,尤其是新時代十年以來,我國社會治理取得了有目共睹的顯著成就,不僅大大提升了城鄉一體化發展的治理能力,而且為經濟行穩致遠、社會良性運行、人民群眾安康提供了堅實的社會基礎,還為國家及地區社會治理的現代化之路積累了地方性經驗。然而,伴隨著經濟的加速發展、社會的加劇轉型、主體的日趨多元,客觀上對縣域治理、市域治理、國家治理均提出了更高的標準與要求,也增添了更多更大的挑戰與困難。更需要指出的是,伴隨著數字時代的來臨,無論對于一個國家還是一個地區,如何充分發揮數智賦能在縣域社會治理現代化過程中的效能,最大限度整合分散數據資源、實現信息共享與互聯互通、提高為群眾服務的效率和滿意度等,都尤顯緊迫。原因在于,縣域社會治理現代化是實現長治久安的重要基石,是暢通百姓心聲的重要渠道,是數智賦能創新的重要實踐。正如習近平總書記指出:“縣一級承上啟下,要素完整,功能齊備,在我們黨執政興國中具有十分重要的作用,在國家治理中居于重要地位?！?30)《習近平:不能用形式主義反對形式主義》,https://jhsjk.people.cn/article/24998923,2014-05-09,2023-11-04。鑒于此,如何關注好、研究好、破解好數字時代背景下我國縣域社會治理的現代化之困,尋求數字中國的善治之道,既有利于適度“拓展”社會治理研究的邊界,也有利于及時“回應”各級政府對基層社會治理的關切,具有重要的理論意義及應用價值。這也是本研究的出發點與歸宿。

一、縣域社會治理現代化的發展轉向:數字治理

當今世界,在全球化、信息化、網絡化深入發展的背景下,從地區到國家再到全球,數字治理已成為世界各國的不二選擇。黨的十八屆三中全會明確提出創新社會治理體制、提高社會治理水平的新要求、新思路。如此一來,從過去的“管理”到當下“治理”的轉變和創新,既是適應新形勢下我國社會結構和社會組織形式發生深刻變動,社會管理環境發生深刻變化的客觀需要,也是社會管理理念的重大轉變和理論創新的時代要求。

更需要指出的是,作為發展中大國,中國既面臨如何順應數字治理時代潮流的客觀要求,又面臨自身社會治理現代化轉向的內在挑戰。在我國,自覺將“社會治理現代化”嵌入到國家治理體系和治理能力現代化的戰略設計中,這預示著中國治理不可避免將面臨治理理念、治理手段、治理重點、治理主體、治理目標等重要內容的轉向問題,并最終順應于中國式現代化的總體目標及要求。那么,在新時代的背景下,中國治理何以要實現現代化的這一轉向呢?究其原因有三:一是我國有關社會治理的理論研究的原創性相對不足,既需要采取科學的“拿來主義”,更需要正確吸取中國化的本土經驗與養分,為構建“中國之治”本土化理論提供充分的學理依據與實證支撐;二是在世情、國情的特定形勢下,國內有關社會治理的理論探討似乎陷入過分“高大上”或“微型化”的雙重極端,其與數字中國建設的戰略圖景不相適應;三是基于多學科交叉研究之需,有必要借助社會學理論及視角,從社會結構、體制機制等要素切入,去科學闡釋社會治理現代化的理論內涵與實踐蘊意,并由此反思國家治理現代化的研究范式及路徑創新問題。

在本研究中,為了更好把握數字中國語境下“縣域社會治理現代化”研究議題的重要性與必然性,有必要將“縣域社會治理”這一議題置于國家治理體系和治理能力現代化的視野之中,并通過專家學者有關“縣域社會治理”學術探究的動態把握,來充分展示人們關注“縣域社會治理現代化”對探究“基本實現社會主義現代化”的理論意義與應用價值。長期以來,學術界針對我國社會治理現代化的實踐路徑已進行了一定程度的探究:有研究者在市域社會治理現代化理論建構的基礎之上,提出堅持黨建引領,堅持自治、法治、德治、心治與智治并舉的“一建五治”模式(31)陳成文、陳靜、陳建平:《市域社會治理現代化:理論建構與實踐路徑》,《江蘇社會科學》2020年第1期。;有學者從城鄉社會學視野切入,指出縣域社會治理現代化要從以人民為中心、城鄉統籌、因縣施策、提升能力、激發活力等層面予以持續推進的路徑思考(32)何雪松、覃可可:《城鄉社會學視野下的縣域社會治理現代化》,《社會科學輯刊》2021年第4期。;有研究者從縣域社會治理的核心目標出發,提出須通過增能賦權、著力建章立制、借助多元共治,致力于處理好政府與社會、經濟建設與社會治理、城鎮化與鄉村振興、頂層制度設計與基層實踐探索之間的四種關系,優化縣域社會治理格局(33)唐惠敏、范和生:《縣域社會治理:問題指向、核心目標與路徑實踐》,《寧夏社會科學》2021年第3期。;如此等等。顯然,所有這些研究及學術成果,無疑為后續相關探討提供了有益參考,但是反觀已有的縣域社會治理現代化研究,其中專門針對“數智賦能”問題的專題探討則略顯不足,尚有很大的提升空間。故此,筆者將著重從“數智賦能”的特定視角切入,專題探討數字時代縣域社會治理現代化的路徑創新問題,旨在致力于為推進我國基本實現社會主義現代化而盡綿薄之力。

進一步看,自1997年來,中國互聯網經過20余年的快速發展,促使整個中國治理環境隨之發生了巨大變化。這種變化客觀上要求中國治理的本土化也必須順應信息化、數字化等技術治理的時代潮流,致力于尋求善治之道,促進全球“大氣候”與中國“小氣候”之間的互動融合與協同運行。換句話說,中國治理的本土實踐與探索,也必須自覺遵循全球一體化與人類命運共同體的理念,并尋求更加高智能、高效能、高質量的治理模式。正因如此,數字治理便成為不同地區、國家的路徑選擇,中國亦是如此。而以“數字中國”為戰略布局,以現代化手段為抓手的縣域社會治理,正面臨著社會化、法治化、智能化、專業化等所帶來的機遇與挑戰并存的特定情境。事實上,這種“縣域社會治理現代化”的發展取向,其重點關注的內容理應是治理理念的現代化、治理體系的現代化、治理手段的現代化和治理目標的現代化,而在治理手段現代化中,又尤其聚焦到數字技術治理手段的選擇。一言概之,在數字中國的戰略目標下,探討縣域社會治理現代化的轉向問題,離不開中國特定語境的考量,這也是最大的政策依據所在。正如習近平總書記指出:“隨著互聯網特別是移動互聯網發展,社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動,從線下轉向線上線下融合,從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變?！?34)《習近平:加快推進網絡信息技術自主創新 朝著建設網絡強國目標不懈努力》,https://jhsjk.people.cn/article/28763690,2016-10-09,2023-11-04。

二、縣域社會治理現代化的結構困境:五大短板

事實表明,縣域社會治理現代化已成為中國式現代化地方實踐不可或缺的重要環節。然而,筆者長達數年的跟蹤調研發現,在探索縣域社會治理現代化之路上,盡管全國及各級地方政府結合自身實際作出了許多嘗試,但總體效果仍呈現出“喜憂參半”的治理樣態。從發展角度看,現行的法規制度、體制機制、基礎支撐、人才隊伍、平臺搭建等方面仍存在一定的短板,并呈現出“五性抑制”的結構陷阱。所有這些,客觀上成為阻礙縣域社會治理現代化進程、數智賦能縣域社會治理現代化的一種桎梏。

(一)法規制度的缺位性

法規制度建設的速度追不上數字治理的時代步伐。在全球化、信息化、網絡化的語境下,無論是國家層面還是地方層面,數字治理都涉及到眾多領域的新技術、新模式、新樣態,而現行的法規制度實則難以做到完全同步適應新的時代變化,導致數字技術治理過程中不同程度地遭遇法律空缺或者制度性排斥的現象。與此同時,伴隨網絡社會的崛起,數字化生存在網絡空間中生產了海量的生活數據,并需要對大量數據進行儲存和分析處理。然而,當網絡空間致力于挖掘生活數據并創造社會價值的同時,也不可避免使得隱私安全問題日益凸顯。這類隱私安全問題又突出體現在兩對矛盾之上:一是治理主體面臨數據采集識別與保護網民個人隱私之間的矛盾;二是參與主體遭遇自我呈現與自我保護之間的矛盾。事實上,無論對于前者還是后者,都不約而同指向了個人隱私信息及安全風險的議題。在這一情勢下,國家及地方政府如何確保龐大數據庫的安全,防止個人隱私安全遭受網絡攻擊,進而避免誘發數據的泄漏、犯罪等系列問題,是一個亟待破解和攻克的重大難題,也是我國法規制度建設過程中不可回避的重要命題。進一步看,縣域社會治理現代化,其核心在于治理手段的數字化、智能化,其工作重心在于數據的收集、處理、分析等。因而,法規制度滯后性變革造成的“缺位”,極易導致大數據運用過程中全流程監管的空洞化,進而加劇誘發人們對隱私信息、數據安全的社會焦慮,造成職能部門、企事業單位、社會組織等對數據共享問題相當程度上仍持“保守”的態度,加大了數據共享的現實難度,也影響了數據共享的順暢程度。

(二)體制機制的滯后性

加強和推進縣域社會治理現代化的進程,關鍵在體制機制的創新。然而,受傳統理念、歷史要素等方面的深度影響,現行有關體制機制明顯不適應數字時代之需,也阻礙了縣域社會治理的現代化進程。眾所周知,在國家治理語境下,基層社會治理的現代化,從動力機制及結構要素上主要取決于兩大要件:一是政策體制機制的與時俱進與變革;二是現代化力量的共同驅動,這里現代化包括工業化、市場化、城市化等要素。其中,體制機制的變革與創新,成為了縣域社會治理的重要保障性條件與支撐,而現行縣域社會治理的相關體制機制的現實樣態,則決定著治理體系和治理能力的實際水平。然而,遺憾的是,調研發現,不僅從“物的層面”上看,現行縣域的相關體制機制是較滯后的,而且與之相對的“人的層面”的理念也是落后的。換句話說,現行縣域社會治理中遭遇著的“雙重性”障礙,客觀上制約了縣域社會治理體系現代化的建構,也抑制了縣域治理理念現代化的革新。

(三)基礎支撐的脆弱性

“硬件不硬”成為當下縣域社會治理的主要困境之一。事實上,無論是縣域社會治理的數字化,還是縣域社會治理的智能化,客觀上都需要擁有過硬的相關性基礎設施,換句話說,過硬的基礎設施是支撐縣域社會治理數字化、智能化的核心要件。遺憾的是,受區位條件、歷史因素、資源配置等多重要素的影響,致使東西南北之間的縣域經濟實力各不相同,因而其所能提供用于構建縣域社會治理現代化的基礎設施及支撐條件也會差異明顯。這一現象,尤其突出表現在中西部地區。以貴州為例,盡管國發〔2022〕2號文件從國家發展的政策高度,給予了貴州“在實施數字經濟戰略上的搶新機”的重大機遇,但這種發展機遇更多集中賦能于省會貴陽、貴安新區、市(州)府所在地,而對于縣域社會而言,這種發展機遇所帶來政策效應難免會遭遇“折扣”的現象。表現在:由于縣級財政無法匹配搭建智能治理系統、采購硬件等方面的經費支撐,當地計算機、智能設備等硬件的普及程度不高,其智能化治理的進程可謂是困難重重。比如,筆者走訪發現,即便是省會城市所轄的縣(市、區),其“智慧城市”建設的公共安全視頻、智能感知設備等建設仍程度不同地存在著不完善所帶來的“漏洞”;“雪亮工程”在縣域上的覆蓋程度仍不夠;“天網工程”對重點部位、場所等的覆蓋仍有盲區盲點。所有這些,都大大增加了基層社會治理的現實成本與潛在風險。

(四)專業人才的稀缺性

數字時代,人才是關鍵性的支撐條件。然而,現實的情景是,縣域社會的人才存量、增量的雙重不足,更加凸顯出基層人才的稀缺性特征,而且這種縣域社會治理的人才樣態又具體表現在兩個方面:一方面是人才在城鄉區域分布上的虹吸效應仍舊十分突出;另一方面,地方經濟社會發展的實際水平又無法創造提供足夠的優勢條件來吸引人才的加盟,極易形成人才供給上的惡性循環。調研也發現,專業人才隊伍上的“軟實力不軟”,成為了當下縣域社會治理的最大短板。而環境較復雜、交通不順暢、經濟水平低,共同催生縣域社會治理過程中人才的常態化短缺。當前,無論是一專多能復合型人才,還是專業領軍型人才,抑或是統籌管理型人才,都是極少的、緊缺的。所有這些,既限制了縣域社會治理過程中的數據分析挖掘、數據信息研判、數據深加工等方面的專業技能及水平,又削減了專業人才對新技術、新知識的自主學習及知識迭代升級,最終直接導致縣域社會治理過程中智能化運營能力難以順應現代化治理的設計要求?？偠灾?離開了專業技術團隊的智力支撐,實施智能化的縣域社會治理終將是一場空談,其基層治理體系和治理能力的現代化也將難以實現。

(五)平臺搭建的局限性

在構建縣域社會治理現代化的過程中,其平臺搭建的基本構念、生成邏輯、運轉系統、共享目標等仍存在一定的局限性。研究表明,這種局限性集中體現在兩大方面:一是縣域社會治理的智能化網絡平臺體系不夠完備。調研發現,即便已搭建了相關的縣域社會治理平臺,其往往也存在著針對性、特色性、及時性、覆蓋面、失誤率等方面的不足,無法為縣域居民提供智能化的真切性服務和功能性體驗,也缺乏針對重點對象、特定人群設置專門化的使用模式,致使智能化開發平臺與使用人群之間出現“脫節”的現象,造成網絡平臺供給與公眾實際需求之間不對等、不協同、不調和的矛盾關系。顯然,這種矛盾關系的存在,將無法有效地讓公眾從智能化網絡平臺中獲取有效信息,最終導致公眾在縣域社會治理現代化過程中的參與性嚴重不足。二是縣域社會治理的信息化系統設計不夠成熟。調研表明,除了上述智能化網絡平臺體系搭建的局限性外,其原因還在于基層政府職能部門在進行信息化系統設計、建設、研發時,仍面臨著不成熟、不順暢、不包容、不兼容的尷尬局面,導致縣域社會治理的信息化咨詢服務無法傳導到“最后一公里”。從縱向看,縣域社會治理的信息化系統往往存在著對長遠規劃、動態趨勢等預見性的考慮不足;從橫向看,縣域社會治理中各職能部門之間協同治理的理念滯后、統籌乏力、機制不順、數據隔離、數據排斥、數據獨占等現象仍程度不同地存在于職能部門之間,加上職能部門之間信息化建設的“三不統一”(即建設標準不統一、數據格式不統一、管理模式不統一),造成現行縣域社會治理的信息化系統搭建的為民性、便民性、服務性、精準性等方面仍存在不同程度的缺陷。不難看出,這種平臺搭建的局限性,難以順應縣域社會治理現代化的客觀要求,也難以踐行以人民為中心的服務宗旨,大大降低了公眾對相關智能化網絡平臺、信息化系統服務的感知度和獲得感。

三、縣域社會治理現代化的路徑選擇:數智賦能

“喜憂參半”的縣域治理樣態,不僅意味著基層社會治理遭遇多重結構困境的現實性,更意味著治理能力提升空間的可能性,還在于學界破解這一重要議題的責任性。目前,學界針對我國社會治理現代化實踐路徑的系列研究,有助于后續縣域社會治理現代化的推進和反思。從未來發展看,必須始終堅持以習近平總書記關于社會治理的重要論述為根本遵循,順應社會協同治理、社會治理共同體等理念的轉變,深刻認識互聯網、大數據、信息化等技術在基層社會治理中的作用。就本研究而言,筆者依據長期跟蹤調研過程中積累的經驗質感,旨在從破解之策的為民性、實踐性、可操作性等原則出發,談談如何以“數智賦能”為切入口,研創性提出了構建“五力共推”的工作路徑,旨在推動縣域社會治理實現由傳統向現代、傳承向革新、改革向創新的多維轉型,并致力于消弭“高耗、低效、滯后”的治理陷阱。

(一)以“數字黨建”為引領,增強縣域社會治理保障力

數字時代,運用數字化、信息化、網絡化手段提升黨建的引領能力及水平,是推進縣域社會治理現代過程中的一項根本性任務。正如習近平總書記指出:“各級黨委要高度重視信息化發展對黨的建設的影響,做到網絡發展到哪里黨的工作就覆蓋到哪里,充分運用信息技術改進黨員教育管理、提高群眾工作水平,加強網絡輿論的正面引導?！?35)《習近平論互聯網宣傳工作(2012年11月8日以前)》,https://www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html?id=18260215156706905033,2018-11-16,2023-11-04。這表明,推進黨務工作數字化轉型,不斷增強黨組織的政治判斷力、政治領悟力、政治執行力,是推進縣域社會治理現代化的重要保證,也是基層黨建工作的重要任務。那么,在數字時代的背景下,如何順應數字技術治理的客觀要求,充分利用大數據及技術手段,不斷提升黨員干部尤其是基層領導干部在黨建中的效能,致力于增強“數字黨建”的引領能力,為縣域社會治理現代化提供堅強的政治保障?

一是運用信息化手段提升黨建工作中黨員干部的政治判斷力。廣大黨員干部要自覺學習、掌握各種數字化、信息化手段,致力于提升自身“怎么看”“看得清”的能力,致力于提升把握大勢、分析事物、明辨是非的能力。正如習近平總書記強調:“增強政治判斷力,就要以國家政治安全為大、以人民為重、以堅持和發展中國特色社會主義為本,增強科學把握形勢變化、精準識別現象本質、清醒明辨行為是非、有效抵御風險挑戰的能力?！?36)《中共中央政治局召開民主生活會強調 加強政治建設提高政治能力堅守人民情懷 不斷提高政治判斷力政治領悟力政治執行力 中共中央總書記習近平主持會議并發表重要講話》,https://jhsjk.people.cn/article/31979675,2020-12-26,2023-11-04。

二是運用數字化手段提升黨建工作中黨員干部的政治領悟力。黨員干部要自覺順應、利用各種數字技術手段,致力于提升自身“怎么想”“悟得透”的能力,致力于提升黨員干部善于學習、深入思考和融會貫通的能力,致力于提升黨員干部堅定不移貫徹落實國家大政方針、戰略部署等方面的政治素養與能力。

三是運用智能化手段提升黨建工作中黨員干部的政治執行力。具體而言,黨員干部尤其是基層領導干部,要自覺適應、運用智能化手段,更加高效地實行法律、政策、決策、計劃、制度等所規定的事項,切實提升自身積極響應黨中央號召、貫徹落實黨的創新理論、黨的路線方針政策和法規制度、執行中央決策部署的能力。

總而言之,在加快推進縣域社會治理現代化的過程中,各級黨員干部尤其領導干部要自覺加強學習科技前沿知識,科學把握人工智能發展的規律和特點,在致力于提升“政治三力”的同時,還需加強統籌協調,加大政策支持,形成工作合力,真正在加快推進縣域社會治理現代化進程中貢獻自己的力量。

(二)以“數字法治”為準繩,提升縣域社會治理規制力

順應全球化、網絡化的時代潮流,必須自覺運用數字化、信息化手段提升法治的規制能力及水平,這也是縣域社會治理現代化進程中不可或缺的重要內容。事實上,數字時代的到來,不僅意味國家治理的現代轉向,更意味著新事物的產生,因此我國法律法規也必須與時俱進,主動適應,并在求變、求新、求進中加快“數字法治”的進程。正如習近平總書記指出:“要整合多學科力量,加強人工智能相關法律、倫理、社會問題研究,建立健全保障人工智能健康發展的法律法規、制度體系、倫理道德?！?37)《習近平:推動我國新一代人工智能健康發展》,https://jhsjk.people.cn/article/30374719,2018-10-31,2023-11-04。

一是全面推進建設數字法治政府。嚴格按照《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》提出的指導思想、基本原則和目標任務,運用互聯網、大數據、人工智能等多維技術手段,促進政府依法行政,致力于實現縣域治理信息化與法治化之間的深度融合,優化革新政府治理的流程和方式,大力提升法治政府建設的數字化水平;致力于實現信息化平臺建設、政務數據有序共享、“互聯網+”監管執法的“三個著力點”的扎實落地、互聯互通、協同運轉。

二是健全完善數字法治的縣域機制。在推進縣域“數字法治”的過程中,不可避免會遇到各種困難與挑戰,縣級政府職能部門之間須相互協同、共克時艱,致力于構建順應數字法治之需的平臺運行機制、數據業務機制和算法決策機制。與此同時,建立健全責任追究機制,確保各方主體責任落到實處,為不同層級、不同部門深度聯動、高效運轉、精準服務提供制度性保障。在省級層面上,大數據管理部門或中心,須加強縣級基層社會治理的主題數據庫的常態化建設,整合式、全景式地及時將縣級匯集的數據信息便捷、高效地傳送至縣域社會治理平臺,這也是確?？h域數字法治建設得以順利推進的重要保證。

三是明確數字法治主體的責權范圍。進一步明確縣域社會治理中數字法治建設的責任主體、職責權限、權責范圍、責任清單,防止職責交叉、角色模糊造成不利影響。與此同時,推進縣域數字法治建設,還需加強統一規劃部署,致力于規避各職能部門系統平臺的重復建設,為數據池構建各方提供法治保障。此外,在提高數據整合水平的同時,利用數字法治手段做好數據使用的監管,進一步厘清基層政府數據使用的規則,明確數據治理的邊界,確?？h域數據的安全。

實踐表明,無論是現代法治還是數字法治,其核心無不在于限制權力、保護權利、遵守規則和程序。這就客觀上要求在加快推進縣域社會治理現代化的過程中,必須確立“以人為本”的數字法治理念,探索適宜縣域社會的數字正當程序,落實共建共治共享機制,保護數字弱者的基本權利,培養數字公民的適應能力,維護數字正義,從而打造數字法治的“縣域模式”,促進縣域數字法治共同體的形成。

(三)以“多元共治”為構念,重塑縣域社會治理協同力

堅持“多元共治”的理念,就須實現跨層級、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務,致力于構建起一個基層社會治理共同體;同時強化互聯網、大數據、信息化等技術治理的思維,利用互聯網扁平化、交互式、快捷性優勢,致力于推進縣級政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化的能力與水平,切實利用信息化手段更好感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。

一是加強縣級黨委政府對縣域社會治理的領導力。加快推進縣域社會治理現代化的進程,實則是堅定不移地貫徹落實以黨委、政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織、公民為社會治理主體,以黨建、法律、道德、心理、科技、民規民約為社會治理手段,以社會治理理念現代化、社會治理體系現代化、社會治理能力現代化為重點內容,以提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平為行動目標,以建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體為制度目標的社會性行動。這一過程,有利于不斷強化黨委政府對縣域社會治理的統籌力、協同力、引領力。

二是縣級政府積極爭取上一級政府的多重支持。從縱向上看,須全面打通省級、市級平臺數據的通路與渠道,加強現行“12345”“110”“12348”之間互聯互通,高效、精準地整合縣級社會治理平臺收集到的各類數據,精準做好社會治理事項中的分析、感知、應用。

三是做好縣一級職能部門綜合研判平臺的信息聯通。從橫向上看,須切實打破縣級公安、司法、衛健、民政、漁政、信訪、通信服務商等各家的數據壁壘,健全完善快速響應、高效聯動的合成信息數據運行機制,打通影響數據流通的“長梗阻”,不斷提升信息共建共享的質量與效能。

(四)以“專業人才”為內核,夯實縣域社會治理支撐力

作為支撐縣域社會治理現代化的核心要素,專業人才無疑是最關鍵的資源條件。正如習近平總書記指出:“加強和創新社會治理,關鍵在體制創新,核心是人,只有人與人和諧相處,社會才會安定有序?！鐣卫硎且婚T科學,要著力提高干部素質,把培養一批專家型的城市管理干部作為重要任務,用科學態度、先進理念、專業知識去建設和管理城市?！?38)《習近平:推進上海自貿區建設 加強和創新特大城市社會治理》,https://cpc.people.com.cn/n/2014/0306/c64094-24541425.html,2014-03-06,2023-11-04。鑒于此,從未來發展看,如何科學有效的引才、留才、育才、用才,對加快推進縣域社會治理現代化至關重要,是不可或缺的重要條件。

一是切實加大人才引進的政策支持。結合人才項目尤其是高層次緊缺人才的有關政策,逐步探索構建符合縣域特色的社會治理專業技術人才引進機制。同時,適時加大縣級政府在人才引進上的財政經費投入和保障力度。

二是加強社會治理信息化人才的培養。在加強急需專業人才引進的同時,注重本土人才的培育工作。充分挖掘和利用縣域治理平臺,多方整合社會治理資源,積極開展基線工作人員的信息化、數字化等技術的專業培訓;組織開展信息化應用技能的專業競賽,有效提高基線工作人員在數字治理上的操作技能和分析能力。

三是拓展縣域治理部門與外部的深度合作?；趯I人才資源存量不足、財政經費有限、數據平臺建設滯后等困難,擴大縣域治理部門與國內省內有關高等院校、科研院所、科技企業的合作范圍,改進合作方式,提升合作效能,是縣域社會治理現代化的可行路徑。通過引入社會化服務新機制、新模式,積極探索建立多元互助的合作方式,多渠道引進外部技術和智力支持,消弭縣域社會治理職能部門內部專業人才資源嚴重不足的負面效應。同時,通過加強與高校的合作,開設有關互聯網、大數據等方面的專業培訓課程,將各業務部門中的核心骨干、應用能手統一納入培訓范圍,致力于打造一支實用、有用、管用的專業人才團隊,共同助推縣域社會治理智能化的發展進程。

(五)以“智慧大腦”為目標,培育縣域社會治理數字力

推進縣域社會治理現代化進程,離不開人工智能、大數據、信息技術工具的綜合支撐,更離不開縣域“智慧大腦”的建構和優化。正如習近平總書記指出:“要加強人工智能同社會治理的結合,開發適用于政府服務和決策的人工智能系統,加強政務信息資源整合和公共需求精準預測,推進智慧城市建設,促進人工智能在公共安全領域的深度應用,加強生態領域人工智能運用,運用人工智能提高公共服務和社會治理水平?！?39)《習近平:推動我國新一代人工智能健康發展》,https://jhsjk.people.cn/article/30374719,2018-10-31,2023-11-04。

一是利用互聯網手段致力于建構智慧型“城市大腦”。著力打造一個看得見、會思考、有智慧、全覆蓋的縣域治理“城市大腦”。從宏觀入手,通過完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺,健全城鄉社區治理體系,及時、系統、全面反饋民眾心聲、權利訴求、矛盾糾紛、潛在風險等,加快推進縣域社會治理現代化,提高縣域社會治理能力,致力于建設人人有責、人人盡責、人人享有的縣域社會治理共同體。從微觀入手,通過整合縣域居民小區視頻監控數據、單元進出口門禁數據、住戶水電使用信息數據、煙霧傳感器數據、電梯運行數據、停車場車輛進出數據等,把社區管理的各種信息數據匯聚傳遞到網格、街道、綜治中心;進一步拓展空巢老人、留守兒童、精神病患者、事實無人撫養兒童等特殊人群管理的數據開發力度,更多運用智能手環、智能音箱等方式對特殊人群開展日常監管、安全守護、健康隨訪、情感關懷等精準的長效服務?？傊?通過縣域智慧型“城市大腦”的構建,旨在全面推動縣域治理手段、治理模式、治理理念的創新,加快建設智慧城市,率先構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系。

二是利用大數據手段提升社會治理風險的智能感知能力。加速推進大數據與社會治理風險防控之間的深度融合,致力于打造黨委領導、政府主責、綜治統籌、多方參與、多級聯動的矛盾糾紛化解工作體系。明確各級各部門在矛盾糾紛化解中的職責定位,充分發揮上門走訪、調解、仲裁、行政干預、司法訴訟等方式在主動防范化解矛盾糾紛中的積極作用;匯聚民政、法院、綜治中心、轄區派出所等職能部門的信息資源,實現聚合式資源共享,通過對數據開展挖掘分析、相互關聯,為縣域基層工作提供強大的情報信息支撐,有利于形成全縣域數據錄入、全層級責任共擔、逐級精準化解的工作格局。

三是利用信息化手段提升智慧城市建設的人工智能水平。在數字時代,須緊跟人工智能、ChatGPT的發展方向,通過大模型數據平臺的搭建,實現縣域社會治理的智能化。充分運用認知智能、通用人工智能等技術,借助各政務平臺匯聚的海量數據,通過意圖識別、情報分析、案情推理等業務理解和推理進行自主研判;匯聚公安警情、社區上報矛盾風險、行業監管部門社會矛盾風險、信訪、法院等部門社會矛盾信息數據,通過算法引擎進行多因素多維度碰撞,打造具備理解社情數據、社情智能分析、線索智能推理、案件智能辦理、業務數據智能生成的社會治理大模型,促進縣域社會治理向全時共在、持續互聯、動態協同、數據共享、智能自主的新型治理轉型。

民族地區鄉村治理現代化的幾個關鍵轉向(40)* 本文為國家社會科學基金項目“技術治理視角下西南民族地區鄉村治理體系重構”(20XMZ048)階段性成果。

衛 松

(貴州民族大學社會學院副院長、教授、博士生導師)

從歷史看,我國廣袤的鄉村是中華文脈賡續的源泉;從現實看,鄉村是國家政權的重要載體和國民生存的基本空間。國家治理體系與治理能力現代化是走向共同富裕的前提,鄉村治理現代化是國家治理體系與治理能力現代化的關鍵一環。在當下,我國正處于脫貧攻堅成果鞏固同鄉村振興有效銜接的關鍵階段,“三農”工作從補齊短板到全面振興已正在開啟重大轉型。如何深入理解當下鄉村的關鍵面向,實現更加精準的治理,是“三農”問題理論研究者和實務工作者的重要使命。由于我國民族地區鄉村原本較為明顯的異質性特征,在傳統與現代之間的轉型中疊加了更多未知因素,在當下及其未來社會治理現代化的道路上顯得越加復雜。

一、轉向緣起:空間變遷下的傳統治理效力式微

中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議以后,黨的工作重心轉到經濟工作上來,社會主義現代化建設在轉型中提檔加速。從1982年到1986年連續五年的中央一號文件均與“三農”工作相關。統分結合的家庭聯產承包責任制成為激活農村活力的基本制度安排,農村市場建立和完善成為相當長時期的主要工作任務。進入21世紀以來,隨著國家經濟社會的快速發展,城鄉差異加大、城鄉要素流動的制度性障礙逐步顯現,城鄉結構性張力越發明顯。以問題為導向的政策設計出臺,從2004年的中央一號文件連續至今均為“三農”問題。國家加速了縮小城鄉二元差異的頂層設計,從全面免除農業稅費開始到脫貧攻堅,在市場化和國家政策的雙重推力下,鄉村社會結構急劇變遷。傳統鄉村的生產、生活、生態空間發生了重大轉變,國家意志、鄉村自治動態交織在一起。傳統鄉村治理效力日漸式微,國家意志還未完全到位,在黨建引領、國家意志至上根本原則指引下,從空間視角深入分析民族地區鄉村治理場域變遷,對推動鄉村治理現代化具有重要參考。

(一)生產空間轉向

從地理空間上看,民族地區鄉村生產空間具有典型的地域特性,鄉村家庭與生產的組織形態受到來自地理空間的約束而表現出明顯的差異。以西南地區為例,由于西南地區的山區特點,村莊布局分散、家庭生產規模較小、小農形態仍然廣泛存在等。在易地扶貧搬遷、村改居(41)崔寶琛、彭華民:《空間重構視角下“村改居”社區治理》,《甘肅社會科學》2020年第3期。、交通、通信、水利等基礎設施持續改善基礎上,村民生產空間結構在外部力量下被推動重塑。傳統生產空間格局下的治理格局基礎被打破,而新的治理框架未完整搭建。(42)陳桂生、吳合慶:《數字賦能鄉村空間治理——基于空間生產理論的解釋》,《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2023年第5期。在易地安置社區的后續扶持和集體經濟發展推動下,也有部分地方創新易地發展產業,生產空間進一步擴展。比如在西南地區某安置點,來自跨區縣的上萬名搬遷對象聚居在一起,管理人員也是保持原有搬出地的配備不變。在社區治理的實際運行中,遷入地和遷出地的關系協調處理、同一社區的管理模式不同等問題較為明顯?？臻g格局的變動與治理方式的轉變沒有同步,導致這類型社區治理復雜化。在西南A村調研發現:A村的部分土地通過村集體流轉給了旁邊的B村發展集體經濟,在土地的經營與管理中產生了較多的糾紛,而A村自己流轉的本村土地進行的經營管理就比較順暢。類似這樣的工商資本下鄉帶來的生產空間轉換對鄉村治理引發的問題在近年逐步暴露。

總之,村莊傳統的權威、能人、鄉賢對外部力量介入下的關系協調作用在逐步縮小,帶有明顯市場規則、法律規范的制度力量與傳統的關系治理共同介入新生產空間下的治理。伴隨生產空間的轉變,鄉村生產要素配置也隨之調整。土地要素流轉、戶籍制度逐步松動、資金流動范圍擴大等都對民族地區鄉村治理產生越來越重要的影響。在社會結構化張力作用下,來自村莊內部的張力和外部推力,鄉村生產的資源配置方式正在發生改變,傳統資源配置方式難以適應新時代的需要,適應生產空間變遷下的治理格局須盡快建立。

(二)生活空間轉向

傳統的鄉村生活受到血緣、地緣關系約束,鄉村居民行為具有明顯差異,而生活空間主要以居住地為中心向外延展出各類與生活相關的空間類型,比如民居、庭院、村落(村莊、自然寨)等。因婚姻關系而產生的村莊之外的部分生活空間可能會對村莊內部的生活空間產生一定的影響,其影響的強弱取決于各民族傳統婚姻半徑的大小。生活空間從某種意義上對村民生活方式產生了一定的影響,比如,同一民族在不同的生活空間下表現出來的文化特性有一定的差異,特別是住房、飲食、服飾等。人們消費行為也隨著市場的形態而發生改變,傳統的“趕集”“趕場”逐步與網購并存為當下的消費形式,隨之新的矛盾和問題開始顯現,比如網絡安全、市場規范、基礎設施配置等需求增加。隨著中國特色社會主義市場經濟深入發展,鄉村市場化的廣度和深度持續推進,各民族交往交流交融加深,鄉村生活空間得以進一步擴展。傳統的一些禁忌比如族外通婚,逐步被打破,各民族交錯雜居社區增加。各民族傳統的生活方式在日常生活中逐步嵌入和吸納演變成新的共識,以血緣、地緣組成的村落生活空間以市場經濟交往的擴大為路徑被突破,以線下的實體空間和線上的虛擬空間共同構成了新的生活模式。新的生活方式并未完全消解傳統生活空間,而與此相反,在城鎮喧囂、焦慮的生活壓力下,鄉村傳統生活空間成為城鎮居民的向往之地而逐步火爆,這在一定程度上折射了人們對傳統的認同。

近年來,隨著國家對鄉村資源的大量輸出,鄉村基礎設施發生了巨大變遷。危房改造和村民外出務工收入增加,共同推動村民居住空間格局發生改變,傳統生活方式發生改變,居民訴求也逐步增加,對傳統村莊治理從較為單一的任務逐步演變為精準化、人性化、多樣化的工作模式?；鶎又卫韺ο蟮纳钬S富化、人員復雜化反過來催生基層治理主體要高度適應和精準回應,其工作內容和模式與以往已然不同。

(三)生態空間轉向

村落是人們生產生活的棲息場所(43)曾山山、周國華:《農村聚居的相關概念辨析》,《云南地理環境研究》2011年第3期。,傳統村落持續發展至今,人與自然生態的協調統一是重要關鍵。在貴州的清水江流域,大量的契約、文獻史料,反映了清水江沿線人們對林業管理、生態保護的重視,實現了人與生態的協調發展。時至今日,清水江一帶的森林覆蓋率依然保持較高水平,良好的生態為流域的人們生計延續提供了基礎保障。(44)吳大旬:《清代清水江流域林業管理及其生態效益探究——以清水江文書為研究視角》,《貴州民族大學學報(哲學社會科學版)》2022年第6期。傳統村落中,鄉村生態空間布局更多遵循了自然規律,順乎其性是其核心表征,依山而建、逐水而居形態隨處可見,甚至部分鄉村文化中的禁忌、信仰、風俗都帶有典型的生態智慧和價值。傳統村居的分布、生產開展、生活形態,更多是以生態為前置,順應生態的制約或優勢。

當下,隨著科學技術進步、農業機械推廣、資本介入等,人類對自然的征服能力變強,對自然的改造日漸加深。原本應自然遵守的規律被逐步打破,千百年來形成的生態空間格局受到不同程度的挑戰。打著經濟發展的口號,部分鄉村的旅游開發、土地資源整合、農業工業化發展等在不同程度上對一直堅守的生態正義帶來了挑戰。土地被過度利用、地下水過度開發、鄉村過度美容等都對鄉村居民生態空間產生了影響,進而影響著人們的生活甚至改變生活習慣。當經濟理性主義超越生態正義后可能帶來的部分危機已經通過大自然反饋給了人類。習近平總書記指出:“生態興則文明興,生態衰則文明衰?！?45)習近平:《習近平談治國理政(第三卷)》,北京:外文出版社,2020年,第374頁。在鄉村治理中,產生了傳統鄉村治理尚未或者較少涉及的生態保護內容,來自基層村民對生態空間的需求和來自國家生態文明建設頂層設計的博弈過程中形成了當下治理的重點。時至今日,當人們反思經濟發展程度不同的鄉村走過的發展路徑時才發現,部分傳統的村規民約、風俗習慣,清水江文書中蘊含著極為豐富的生態智慧,傳統的優秀生態文化正在復蘇和被挖掘。

總之,由于民族地區鄉村內部結構的張力、國家頂層制度設計在基層的貫徹共同作用下,鄉村居民生產生活生態空間都已然發生著廣泛而深刻的變化,伴隨而來的是鄉村治理如何更好地回應人們對美好生活的需求,傳統鄉村治理的內容、方式都需要隨之轉向。

二、治理轉向:空間變遷下的傳統與現代共生

由于社會結構轉型,鄉村空間既體現了傳統生活的意義系統,又展現出基層隱性權力網絡(46)傅才武、李俊辰:《鄉村文化空間營造:中國鄉村文化治理的空間轉向》,《深圳大學學報(人文社會科學版)》2022年第5期。,村級公共治理能力難以應對日益突顯的趨利性底層行為邏輯(47)王飛、孫建國:《村級公共治理與村級治理共同體——轉型期中國鄉村公共性危機及治理轉向》,《湖北社會科學》2023年第6期。,如何在共建共治共享的公共價值下引導基層治理對象向共同體建構的目標轉向需要持續探索。

(一)黨建引領治理理念轉向

習近平總書記指出:“要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路,善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理優勢,著力推進社會治理系統化、科學化、智能化、法治化,不斷完善中國特色社會主義社會治理體系,確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安?！?48)習近平:《習近平談治國理政(第二卷)》,北京:外文出版社,2017年,第384頁。中國共產黨作為百年大黨,在中國近現代發展史中,已經用歷史實踐證明,堅持中國共產黨的領導是歷史的必然和應然選擇,也是中國特色社會主義的本質,更是中國式現代化的本質,是中國式現代化走得通、行得穩的根本保證。(49)張雙雙、陳豐:《規則代理、需求認證:黨建引領鄉村生活治理的實現路徑——以浙江省湖州市N區鄉村服務型黨建行動為例》,《中共福建省委黨校(福建行政學院)學報》2023年第1期。在我國,傳統的鄉村治理更多遵循德治、自治的“簡約治理”,國家治理無須直接介入鄉村生活。進入21世紀以后,特別是當全面免除農業稅費后,國家與鄉村間的關系發生根本變化,從國家向鄉村汲取資源轉變為國家向鄉村輸送資源,由此鄉村建立起了一整套政策執行、監督和評價系統。此時,基層黨組織在國家意志表達、資源整合中發揮著關鍵作用,同時也是深入踐行為人民服務根本宗旨的關鍵,進一步夯實了中國共產黨執政的群眾基礎。從此過程可以看出,黨建引領基層治理有其理論和實踐的合法性。在實踐中,由于傳統的“簡約治理”框架在社會結構轉型中被嚴重沖擊,而基層黨組織建設融入公共事務治理,特別是中國共產黨實事求是的務實追求,能更好地回應民族地區鄉村的個性化特點,整合好地方性知識、治理要素,構建一套國家意志下鄉代理機制。以服務人民群眾為核心的鄉村黨建,實現了村民需求與國家意志的融合。

因此,在未來的鄉村治理中,要繼續深入踐行基層黨建深度融入鄉村公共事務治理,更加精準回應村民日常生活需求,在全過程人民民主框架下,充分尊重群眾日常生活基礎上,推進制度轉型期村民生活秩序的合理調節(50)許曉:《黨建引領鄉村治理的制度創新與內在機理研究》,《南開學報(哲學社會科學版)》2023年第3期。,在精準治理、微治理上持續創新,在整合社會基礎上更好地激活鄉村活力(51)張緊跟、張旋:《黨建引領鄉村治理中的“雙向賦能”——以華北A縣矛盾糾紛治理創新為例》,《中共福建省委黨校(福建行政學院)學報》2023年第2期。。要從以往傳統的自上而下地對基層秩序的控制轉變為以實實在在的黨建來推動基層秩序的重構,實現在國家一盤棋下國家與地方目標的有機統一。

(二)治理主體多元化轉向

由于我國鄉村是一個熟人社會,傳統鄉村治理中,主體參與程度在地區間差異較大。傳統鄉村以自然村寨為單一主體,與外部間的交集并不多,需要的秩序調節也更多是一些基礎道德規范。自然村寨內部的秩序調節、利益整合更多是以寨老、頭人和其他有威望的老人等傳統權威為主體,體現出明顯的經驗治理性特征,村莊內部具有典型的超穩定性。在轉型時期,市場化持續擴大鄉村居民生產生活交往空間,結合國家意志向基層延伸,傳統村莊內部治理主體難以適應新時代治理要求。國家發展提速需要提升包括鄉村在內的所有生產要素整合程度、交往交流交融擴大衍生出村民需求多元化、工商資本下鄉的理性選擇遭遇鄉村公共需求危機等等,這些問題的出現需要尋求一個各方利益博弈的平衡點,以實現鄉村社會的穩定和發展。在民族地區鄉村,諸如寨老、頭人、道德權威等傳統治理力量仍有強大生命力,村莊以外的力量介入村莊發展需要村莊內部一個良好的支點,在脫貧攻堅以及當下脫貧成果鞏固同鄉村振興有效銜接過程中,部分企業引入鄉村“老村長”作為企業介入鄉村的橋梁就是一個有力例證。(52)謝治菊、呂凌煒、張柏珊:《企業幫扶中的村民信任與傳統力量再生產——以G集團的“老村長”制為例》,《貴州民族大學學報(哲學社會科學版)》2023年第5期。在當下,隨著以上空間轉向的廣度和深度持續延展,“國家中的社會”需要向“社會中的國家”過渡(53)高原:《鄉村多元主體協同治理格局的演進:基于“社會中的國家”視角》,《東南學術》2023年第3期。,所有直接或間接參與鄉村發展的主體都應在制度設計中發揮應有作用,要為多元治理主體留出作用發揮的空間和可能,激發各個主體參與民族地區鄉村社會治理現代化的活力,共同豐富中國式現代化的內涵和實踐。特別是在民族地區鄉村治理中,仍存在基層政府及村支兩委職能界定模糊、社會主體職能寬泛、社會主體參與機制不全等問題。(54)張繼良、邵凡:《鄉村治理主體職能結構的調整與優化》,《河北學刊》2022年第6期。因此,當下民族地區鄉村治理的多元主體參與問題要重點關注如下幾點:賦予傳統力量參與鄉村治理的現代化能力;為網格化治理主體真正落地提供更多物質和制度保障;以集體經濟為載體整合并激發鄉村共同富裕的資源要素活力;切實加強書記主任一肩挑下的履職能力;幫扶主體要賦予被幫扶對象更多權利和能力;持續提升村居造血能力。

(三)治理手段智能化轉向

受制于傳統技術手段約束,民族地區鄉村治理更多是在自治基礎上實現社會關系的平衡和秩序穩定,而這種自治更多帶有人治、德治、經驗治理色彩。隨著信息科技深入,通信、交通工具改善,在極其短暫的時間里,徹底改變了傳統鄉村生產生活空間。中國式現代化實踐,在對西方現代性的反思和對現代化的“迷戀”中探索出的一些經驗模式。然而,在信息化急速發展背景下,如何在民族地區鄉村治理中搭建一個合乎實踐邏輯的治理場域顯得至關重要。信息科技加持下的現代治理手段的確在一定程度上解決了傳統治理效率低下的問題,但是也在“數字貧困”場域中凸顯“數字尷尬”?！皵祿聧u”“數據煙囪”越是在基層、越是在民族地區越為明顯,究其原因是在一定程度的技術應用超越了場景真實需求。不可否認的是,數字化、智能化是未來國家治理體系治理能力現代化的必然,在較為復雜的國情背景下,民族地區鄉村治理更應該在技術應用上適度推進,技術應用的能力建設與硬件建設要同步,工具理性與價值理性要高度統一。在空間轉向過程中,技術應用要服務于空間生產的需要,治理手段智能化不能懸浮于現實。治理手段智能化要能回應傳統治理主體參與的需求,不能借此把這部分重要的傳統力量排斥在治理主體之外。技術嵌入基層秩序調整要與基層治理主體的理念保持一致,智能技術需要更多的內生性動力的加持,從而構建一整套“技術-組織-文化-生態”的智能化基層治理生態系統。(55)蓋宏偉、張文雅:《鄉村數字化轉型與治理懸浮——基于復雜適應系統理論的分析框架》,《天津行政學院學報》2023年第4期。

(四)治理目標系統化轉向

改革開放以來,我國取得了舉世矚目的成績,但是在發展過程中也積累了部分矛盾。在路徑依賴和“維穩”短視目標驅動下,“頭疼醫頭、腳疼醫腳”成為基層矛盾糾紛處理首選的處理方式,而較少從系統和深層次角度解決問題,這極可能導致基層問題猶如打地鼠一樣此起彼伏。黨的十八屆三中全會以來,國家開啟了全面深化改革之路,逐步自上而下推進綜合體制改革,農村綜合體制改革成為重要拼圖。在鄉村居民生產、生活、生態空間轉化過程中,鄉村綜合體制改革也從農村集體產權、土地、林地、宅基地確權頒證、發展集體經濟、村社合一、基層自治、村支兩委建設、政務服務向基層延伸、新型職業農民培訓等系統有序推進。這一系列繼承性、集成性的組合改革方案整體上改變了傳統農村基層治理的體制機制,更加適應新時代背景下國家綜合改革、城鄉融合發展、共同富裕的戰略安排,是為了適應時代變遷一竿子插到底的系統治理實踐。(56)涂明君、張志明:《從一竿子插到底、摸石頭過河到系統治理——組織系統理論視域下70年國家治理模式變革邏輯》,《理論學刊》2019年第5期?；诖?如何在新的空間下實現空間再生產,提升資源配置效率,激發鄉村活力,鄉村基層治理主體特別是鄉鎮、村支兩委要在深刻領悟國家制度頂層設計整體目標下系統推進基層治理,以更好實現國家戰略目標和基層微治理的有機結合,要改變傳統條塊分割的治理思維。將民族地區鄉村的政治、經濟、社會、文化、生態等置于更大的空間作為生命共同體進行系統考量。(57)陳慶玲、伍艷:《民族地區鄉村生態振興助力共同富裕的理論基礎、現實挑戰及系統治理》,《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2023年第8期。在網格化治理中,需要把握村委干部分管領域和作為網格員對網格整體負責的職能交叉和協調。在鄉村振興規劃中,要適度提高統籌層次,從鄉鎮甚至區縣視角考慮鄉村職能定位、產業空間布局、生活與生產空間的融合等。持續提升鄉村治理主體系統思維、整體思維水平和實踐能力,整合資源、部門協同,盡快落實好農業農村部等部門發布的《“我的家鄉我建設”活動實施方案》的各地實施細則。系統梳理原有政策,提升政策協同程度,防范基層矛盾系統性爆發、規模性返貧,守住發展和生態底線。

三、結語

總之,在百年未有之大變局下,近十年來,我國民族地區鄉村發生了翻天覆地的變化,特別是硬件設施改善最為迅速,生產生活生態空間幾乎一夜間改天換地。然而,相較于硬件建設,鄉村治理則略顯滯后,傳統空間下的秩序調整規范難以持續獨立發揮作用,由此,鄉村治理現代化的社會工程被提上日程。當下,空間變遷仍在加速,傳統秩序與國家意志仍在博弈中尋求均衡點。要盡快建立一套城鄉融合下的鄉村秩序調整系統,提升鄉村發展的韌性,首先,需要強化基層黨建,發揮其基層治理定海神針作用,以黨建引領定支點。其次,信息科技要為有效治理插上加速的翅膀。最后,在治理主體多元化過程中,為治理主體增權賦能,持續提升國家治理意志的貫徹落實以及與地方性知識的融合,以系統性思維提升基層治理效能。要以持續的韌性治理走出一條民族地區鄉村治理現代化的康莊大道。