政府購買服務中的文化風險：表現、溯源與應對

毛明明

（貴州師范大學歷史與政治學院，貴州 貴陽 550025）

政府購買服務正成為破解我國公共服務供需矛盾和創新公共服務供給機制的有效舉措，但在實施過程中存在著諸多不確定性和潛在風險，如果不能對其精準識別和積極防范，將會影響政府購買活動的實施效果。近兩年財政部發布的《關于做好政府購買服務改革重點工作的通知》已明確指出要將購買服務中的風險防控和風險管理作為政府的重要任務。自黨的十八屆三中全會對政府購買服務進行戰略部署后，關于政府購買服務的風險問題一直是國內學術界關注的熱點，并在風險要素研究上形成了以下兩大主張。一是購買場域內的“過程—主體”風險。比如，運作過程中產生的非公正競爭風險、購買主體失信風險、承接主體競取承包權風險、逆向選擇風險、道德風險[1]，主體責任履行中產生的市場失靈風險、委托—代理關系風險和行政自由裁量權濫用風險[2]，購買參與主體共存的“公共性拆解”風險[3]等。二是購買規范中的“合同—制度”風險。主要集中在政府和服務承接主體之間不完全合同導致的政治風險、經濟風險、社會風險[4]、公共財政風險、目標置換風險[5]，關系合同導致的利益篩選風險、規則沖擊風險和信任透支風險[6]以及政府制度目標的內在矛盾性風險、行政化壟斷風險和地方保護主義風險[7]等。這些研究成果雖然為政府購買服務的風險防范提供了重要的理論指導和行動依據，但是忽略了文化要素在政府購買過程中所發揮的重要作用及文化風險可能會對購買活動帶來的不利影響。在我國公共治理現代化進程中，文化的導向、規范、凝聚和輻射作用能夠對公共資源的有效配置和治理制度的持續完善產生深遠影響，而嵌入到政府購買系統的社會觀念、道德意識和行動偏好等文化要素更是賦能購買行動的關鍵變量。因此，對政府購買服務中的文化要素進行系統劃分，并對其風險進行精準識別和積極防范，無論對激發文化要素在購買過程中的價值引領作用，還是對保障購買活動的順利踐行都具有重要的價值和意義。

一、政府購買服務中的文化要素構成

政府購買服務將市場組織、社會組織乃至個人等社會力量引入到公共服務體系中，通過構建公私合作伙伴關系實現了公共服務生產主體從“單一”向“多元”的轉變，供給方式從“壟斷”向“合作”的過渡，推動了公共治理新格局的形成。政府購買服務具有兩大典型特點：一是政府通過公共服務“生產者”和“供給者”的分離實現了向有限政府的轉變；二是政府通過和社會力量之間締結契約完成了向商品交換關系的轉變?；谡徺I服務的內涵和特點，需要重點關注政府為了誰購買服務、政府如何購買服務以及怎樣使政府購買服務更有效等三個問題。對此，與其呼應的文化要素則表現為購買對象層面的公民文化、購買手段層面的契約文化和購買成效層面的信任文化。

1.公民文化

阿爾蒙德認為公民文化是一種混合文化、一種平衡文化和一種參與者文化[8]，其中參與型公民文化的核心要義是主權在民，強調塑造開放、合作和包容的政治心理及理性而有序的政治參與。參與式國家理論也認為，無論是公共領域中的政府機構還是市場領域中的私人組織，都沒有充分的能力獨立應對各類動態的、復雜的和多樣的社會事務，特別在政策制定過程中，如果僅憑體制內的政府官員和專家而無視公眾的參與，都必將注定政策的無效甚至失敗[9]（P47）。在一個理想化的民主社會里，不僅要擁有積極的、具有責任心的和有所作為的政府，更要有主動的和具有“主人翁”精神的公民[10]（P10）。所以，在政府購買服務活動中，公眾理應體現出應有的公共精神：在初始階段，應有序表達服務訴求，形成問題共識；在發展階段，應在維護公共利益的前提下積極參與購買活動，敦促購買政策目標的實現；在終結階段，則應發揮好“評估者”角色，對購買活動中出現的問題提出修正意見和發展建議。公眾的積極參與及其充分的“話語表達”成為推動政府購買服務活動順利開展的基礎。

2.契約文化

政府購買服務中的契約文化內嵌于以下兩種契約關系中。第一，政府和公民（服務受眾）之間的政治型契約關系。西方古典社會契約理論認為政府和公民之間是在公共權力所有權和行使權分離下形成的一種委托—代理型契約關系[11]，它以政治的合法性為基礎，以憲法為行動框架，由政府根據公民的公共服務訴求履行契約承諾。第二，政府和社會力量之間的經濟型契約關系。公私伙伴關系理論認為，政府和社會力量在合作項目中形成的契約關系是以具體的合同或合約為基礎，其基本理念就是強調在這種契約關系之上參與主體能夠基于平等地位進行資源共享、優勢互補和有效對話。所以，依賴利益博弈和合作規則達成的正式契約成為保障購買活動穩定性和有效性的基本前提。政府購買服務活動中強調的契約文化主要是指在政府（服務購買主體）、公民（服務受眾）和社會力量（服務承接主體）之間就服務項目形成的程序公開、責權對等、主體獨立等理性原則和價值標準[12]，這不僅是評判購買成效的重要指標，也是實現購買目標的基本保障。

3.信任文化

“法律、契約、經濟理性只能為后工業化社會提供穩定與繁榮的必要卻非充分的基礎；唯有加上互惠、道德義務、社會責任與信任，才能確保社會的繁榮穩定，這些所靠的并非是理性的思辨，而是人們的習慣”[13]（P18）。合作型信任關系作為服務型社會治理的基礎，反映了后工業社會人類共生的要求，是人類環境高度復雜性和不確定性條件下共同行動的前提[14]（P193）。政府購買服務作為一種典型的公私合作行為，強調合作主體在締約過程中的期待、回應和團結，其中信任作為一種“軟實力”，不僅是提高購買活動合法性的主要來源，也是保障服務交易雙方信守承諾的必備工具。在政府購買服務過程中，信任文化主要蘊藏于以下三對信任關系中：政府和服務受眾之間的信任關系、政府和社會力量之間的信任關系、服務受眾和社會力量之間的信任關系。這些信任關系建立在個人道德、政府道德和社會道德的基礎之上，利用“三元主體”間的合理期待和相互認同，彰顯出由共識、承諾和責任等道德要素構建起的信任文化。穩定的信任關系和優質的信任文化正是服務型社會治理形態的具體映照，它們成為影響政府購買服務中主體合作關系樣態的核心要素。

公民文化、契約文化和信任文化構成了政府購買服務活動的三大文化要素（見圖1），其中公民文化是基礎要素，契約文化是保障要素，信任文化是核心要素。在“公民文化—契約文化—信任文化”三維分析框架下，系統探索政府購買服務的文化風險表現，并積極尋找風險化解之道，以期能為推進政府購買服務活動和營造良性的購買文化環境提供學理支持。

圖1 政府購買服務的文化要素構成及其風險分析維度劃分

二、政府購買服務中的文化風險識別

1.公民文化維度：服務受眾參與不足的風險

在明確購買關系和購買內容時，政府和社會力量是“顯性”存在，而最重要的購買參與主體和服務消費者——服務受眾則是“隱性”存在。一方面，由于服務受眾的“被動參與”，使得政府在獲取服務訴求和尋找服務承接主體時表現為“單邊行動”，即政府只購買認為應該購買的服務，但可能不是公眾真正需要的服務，這種“自上而下”的服務需求確立方式使得購買邊界模糊，體現為政府、服務受眾和社會力量之間很難形成統一且明確的購買原則、標準和條件，在購買什么類型的服務、購買多少、怎么購買等方面都存在一定的盲目性和隨意性，進而出現大量人為變動購買計劃的現象，公民所需與政府所供不能緊密銜接，最終造成購買無效。另一方面，服務受眾作為消費主體，有權利了解與購買項目和購買內容相關的信息，也有責任和義務對購買過程進行監督并對購買效果進行評價，但由于參與意識低下、參與能力不足以及政府對服務訴求的選擇性“屏蔽”，很容易出現購買信息的“單向流動”，服務受眾被逐漸“邊緣化”。服務受眾這一重要監管和評估主體被忽略，會進一步誘發他們以一種“躺平”的姿態回應政府購買行為，購買價值和購買目標被逐步消解，購買活動最終演變成為政府自導、自演和自賞的“政治走秀”。同時，由于不能有效保障服務受眾的合理利益訴求，政府和服務承接主體還會進一步掩蓋購買細節，進而出現購買行動“黑箱”，極易造成他們在資金使用、人事安排以及利益分享中的“公私合謀”。

2.契約文化維度：契約關系認同模糊的風險

政府、服務受眾和社會力量對契約文化的充分認知、理解和認同是實現公共服務有效供給和推動購買進程的基本保障。一方面，從政府與服務受眾之間的契約關系來看，由于我國市場經濟發展時間短，發育程度不充分，并且受到“全能型政府”等傳統政治觀的影響，公民與政府之間并未構建起明確的契約模式。所以，在政府購買服務活動中，作為服務委托者的服務受眾與作為服務代理者的政府之間更多地表現出一種“權威表達—順從接受”的關系樣態，即政府對服務受眾施加的是一種單向度行政權威，而服務受眾接受的也是一種單向度行政命令，二者之間缺乏契約精神引導下的雙向溝通與積極互動。雖然我國不像西方國家那樣發展出了一種成熟的契約社會，但是政府和公民之間達成了一種典型的心理契約，即相比正式契約，公民對政府的感知、認可和期待更顯重要[11]（P41）。不過，這種不穩定的契約關系會在一定程度上淡化服務受眾在購買活動中的主體權利意識，也很難明確和維護服務受眾的合法權益，還會擴大政府的主觀行動范圍，在服務訴求獲取、購買內容確立和購買程序執行上產生目標偏差。另一方面，從政府與社會力量之間的契約關系來看，既然政府通過合同外包的方式將公共服務生產權讓渡給社會力量，那么在事務層面形成的正式契約成為維系合作關系的必備條件。從學理層面來看，這種正式契約應是通過公開、透明、公平的競爭性招投標方式來締結，并且雙方能嚴格履行契約條款，但從現實情況來看，基于“熟人”社會形成的非正式契約則占據了主導地位，在購買活動中表現為“獨立—非競爭”特點的定向合作模式。在該模式下，契約內容和服務生產標準通常利用“形式化協商”來確定，這不僅會在一定程度上導致社會力量的服務生產“新壟斷”，出現以“個人意志”代替“集體選擇”的決策風險和以“服務名義”掩蓋“公共利益”的價值風險，而且社會力量會利用與政府之間的“親密關系”將其他優質服務承接主體排除在購買活動之外，進而出現“劣幣驅逐良幣”的風險，同時這種非正式契約還會增加政府恣意的可能性，即利用信息和資源的不對稱擅自改動契約條款，誘發額外增加服務生產任務、延期撥付購買資金等風險的出現。

3.信任文化維度：合作主體間信任危機的風險

一是政府和社會力量之間的信任危機。這種信任危機首先表現為政府對社會力量信任的矛盾性，政府依賴社會力量來獲取優質的服務資源，希冀社會力量幫助自身紓解因公共服務供給不足可能引發的合法性危機，但一些非營利性的社會力量具有一定的自發性，它們在發展過程中可能會“擠占”公共資源與制度空間，政府擔心這種體制外的力量不利于社會穩定，便會采取一定的手段施加控制[15]。鑒于這種需要與控制的矛盾關系，政府常常會根據社會力量的可控性及人格化關系來選擇服務承接主體，一旦政府迫于上級要求必須在規定時間內完成購買任務時，嚴格的服務承接主體準入條件可能會被如何快速呈現行政業績所取代，體制內購買、熟人間購買、象征性購買和替換性購買等不良現象便會層出不窮。另外，這種信任危機還表現為民間社會力量對政府的低信任度，如非官辦型的社會組織常常將政府視為官僚化和無效率的象征，對與政府之間的合作行為也常常持懷疑態度，并擔心政府會通過“責任轉移”和“風險分擔”過多干涉其行動的自由性和管理的自主性，這就導致它們并不會按照政府意愿承接服務生產任務，或者即使被迫與政府建立了合作關系，也會陷入消極狀態，生產以次充好的服務。二是服務受眾對社會力量產生的信任危機。政府購買服務意味著公共服務“生產”和“供給”過程的分離，服務受眾作為消費主體對社會力量的信任成為評價購買成效的重要指標，但鑒于部分社會力量功能不完善、自我管理水平低下以及社會負面信息的影響，服務受眾會對其參與政府購買活動的動機和能力產生質疑。另外，因政府的身份合法性、政治權威性和服務可信性，服務受眾會視其為公共服務的唯一生產與供給主體，至于由企業、社會組織和個人等組成的社會力量，會被認為是以謀利為目的介入購買活動，對其提供公共服務的志愿性和公益性存在擔憂。這些信任危機不僅會滋生服務受眾對社會力量產生價值抵觸和服務排斥，而且同時因關系隔閡產生的“疏離感”還會引發社會力量對服務受眾的不當介入，如利用政府賦權謀取私利，侵犯服務受眾利益，影響購買活動的穩定性。

三、政府購買服務中的文化風險成因

1.依賴型政治文化的牽制

政治文化是社會成員在政治過程中通過對政治性質、政治內容和政治目標等的充分理解，在主觀意識上形成的政治認知、政治信念、政治情感、政治理想、政治熱情和政治價值觀等，其中公民文化是政治文化的核心[16]。關于政治文化的類型，阿爾蒙德認為主要有三種：村民型政治文化、臣民型政治文化和參與型政治文化[17]（P17-19），在當代政治場景下，又可以稱之為松散型政治文化、依賴型政治文化和參與型政治文化。受“權力崇拜”和“官本位”思想等傳統政治文化的影響，我國的公民文化在一定程度上仍表現出明顯的政府依賴性、認知偏差性和態度消極性的特點，主要體現為公民對公共目標的理解程度低下、在公共活動中的行動能力不足、在政治生活中的責任感消弭等。當下政府購買服務活動中的最明顯缺陷是沒有切實體現出公民作為真正服務“用戶”的作用和地位，他們能做的事情就是“被安排”，訴求和建議有時無關緊要，對其權利的充分尊重也顯得乏力[18]。所以，在依賴型政治文化的影響下，由于缺少向政府表達服務訴求的意識，服務受眾會充分執行政府制定的購買決策，被動接受政府所作的行政安排。另外，社會力量也呈現出明顯的政府依附特點。以社會力量中的社會組織為例，其在經費獲取上主要有政府資助、社會捐贈和服務收費三種形式，其中政府資助最為重要。當下我國社會組織已形成一個共識，即政府的體制資源、權力資源和項目資源在維系自身生存上發揮著舉足輕重的作用。因此，它們會將拉近與政府之間的關系和獲取政府的政策扶持作為參與購買活動的出發點，反而淡化了自身在公共服務領域中的價值和使命，忽視了自身在公共服務生產中的目標與任務。在這種情況下，雙方簽訂的正式契約將難以發揮該有的制度約束和行為規范作用，平等、公平、信任的契約精神也將被逐漸淡化。

2.地方政府的公共責任轉移

在合同制治理框架下推行的政府購買服務活動中，政府借助社會力量生產和供給公共服務，旨在解決因自身財政資源、人力資源和能力資源短缺導致的公共服務質量和效率低下等問題。政府只是將公共服務的部分生產權賦予了社會力量，在整個購買過程中政府依然扮演著“元治理”角色，發揮著統攬全局和善謀長遠的核心作用，其主體責任也未隨著委托-代理關系的確立而發生轉移，仍然擔負著資質審核、過程監管、利益協調和質量評價等重要職責。然而在具體實踐中，部分地方政府卻未能明確自身的角色定位與責任擔當，把本該履行的職責假借“權力施壓”和“治理重心下移”等名義強制轉嫁給社會力量，政府正從“敢為人先”演變成“甩手掌柜”。政府責任的不當轉移不僅會造成社會力量的“責大權小”，挫傷它們參與購買活動的積極性，消解它們與政府之間的信任關系，而且還可能會因疏于對社會力量的監管，造成政府“避責”和社會力量“反向避責”間的惡性循環，出現“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的消極合作狀態，其最終后果就是以損失公共利益為代價為政府不當的公共責任轉移“買單”。

3.行政人員的專業性不足

“如果政府不是一個精明的買家，知道該買什么，從哪兒去買，如何評價所購買的產品和服務，那么合同承包就會失敗?！盵19]（P312）公共服務外包在減少政府對低技能行政人員需求的同時，增加了對高素質管理者的需求。所以在政府購買服務活動中，能夠熟練掌握項目管理技術和合同管理知識的專業人才至關重要。但由于受傳統行政活動的保守態度和固化思維影響，參與購買活動的行政人員對市場機制下形成的競爭、對話、互惠等契約理念并未進行有效理解和踐行，行政人員在契約管理上的專業態度、專業修養和專業能力等也沒有達到應然狀態，傳統管制型行政文化影響下的“政治理性”突出，而“專業理性”不足。具體來看，為加快推進購買服務這一“政治任務”的落實，政府工作人員習慣套用剛性的行政工具來管理購買過程，也習慣在一個指定的行政命令中完成既定目標，缺乏主動履行管理責任和持續更新行政程序的能力。尤其在一些經濟發展滯后的縣級政府，他們在項目招投標、合同談判、風險管理等專業知識不足，即使政府內部會對參與購買活動的行政人員進行專業培訓，但他們大多停留在文字記憶和表象理解層面，在現實實踐上存在明顯的購買經驗不足、購買技術低下和購買能力滯后等問題，這自然會造成他們對購買活動的輕視以及對專業性契約的排斥。隨著政府與社會力量間利益關系的日趨復雜，傳統的契約管理方式和懶散的契約管理人員在政府購買活動中“乏力”，由此引發的形式化招投標、合同內容敷衍、權責配置失衡、流程監管不善和績效評估不足等風險就會屢見不鮮。正如彼得斯所言：在當前的公共政策制定和執行過程中，有一種沖突表現得非常明顯，那就是政府部門內部行政人員的專業能力日趨低下與政治權威不斷擴張之間的沖突，可以預測的是，如果政府人員的行政職能不受節制地政治化，若非自身有較強的約束力和控制力，他們在公共決策時將很難保持和維系該有的專業精神與專業水平[9]（P5）。

4.社會力量的志愿精神缺失

因其典型的公共性、非營利性、志愿性等特點，社會組織不僅是社會力量的重要組成部分，也是公共服務的重要承接主體，凸顯了其在公共治理領域中的積極作用。但在現實場景中，社會組織志愿精神流失已成為構建政社信任關系的主要掣肘。首先，在對政府購買項目選擇時，社會組織更青睞能夠快速獲取明顯服務效益和影響力的項目，而對于社會亟需但收益周期較長的服務項目則表現出消極態度，甚至基于市場中的服務投入—產出比，直接衡量利益得失，這在一定程度上會異化其在公共服務中應該堅守的“平等、責任、合作、誠信”等基本價值。其次，由于我國社會組織起步晚、制度建設滯后、公眾的知曉度低以及對政府的依賴等，社會組織很容易喪失自律性，背離“非營利性”的價值取向，放棄中立的“第三部門”立場，導致“家長作風”充斥于觀念和行動之中，進而滋生公益腐敗。最后，由于工作人員的福利待遇普遍較低，當在“面包”和“理想”之間必須做出選擇時，社會組織很難吸引和留住專業化的服務人員，人才短缺、人員結構不合理、職業認同感低下等會進一步導致社會組織在服務生產中的“業余性”，導致服務效率和服務質量低下。雖然政府購買服務活動力求通過政府與社會力量的有效合作實現優勢互補，但由于受到外部客觀環境的影響以及內部發展能力的制約，社會組織在“志愿性”和“利益性”的“鐘擺”中無的放矢，志愿精神的逐漸缺失使其不斷游離于政府購買活動之外，其與政府和服務受眾之間就會產生信任危機。

四、政府購買服務中的文化風險防范

1.強化服務受眾參與意識，明確服務受眾參與權利

作為政府購買服務活動的“初衷”和“歸宿”，能否獲得服務受眾的認同并持續提升服務供給質量是購買成敗的重要衡量指標，這就需要在賦予和強化服務受眾“話語權”的基礎上，促進其與政府和社會力量間的有效溝通，在主體合作過程中真正實現公眾所需、社會所供和政府所管的有機契合。首先，需要培養服務受眾的“公共參與”意識，為服務受眾提供充分的參與機會，引導他們對購買政策做出正確的價值判斷，強化他們對購買行動的持續關注，利用場景體驗等方式不斷豐富他們在購買活動中的參與情感。其次，政府應在關注服務受眾基本訴求的基礎上，拓展服務受眾在購買活動中的參與渠道，利用公眾參與網絡平臺、代表人員座談會等方式積極營造一個能夠實現“三元主體”間有效對話的氛圍和空間，進而不斷增強服務受眾的主體責任感。再次，政府應及時和高質量地回應服務受眾訴求，利用科學的方法收集服務受眾的意見和建議，并將其合理地體現在購買政策中，以彰顯購買活動滿足的是“公共需要”而非“行政需要”。最后，服務受眾也應認識到公共服務是社會成員的共同福祉，不僅要從心理上擺脫對政府統包統攬公共服務的強烈依賴，還應在社會角色扮演上實現從“民”向“公民”的轉變，以“主人翁”的身份自覺參與到政府購買活動的相關事務中。

政府購買服務使得權威指令逐漸轉為契約合作、國家權力偏好轉為公民權利偏好。政府行政權與公民選擇權之間如何平衡已成為購買活動的重要考量因素。如果只是“政府搭臺，群眾看戲”，難以取得購買實效，而如何實現從“群眾看戲”向“群眾點戲”“群眾演戲”的轉變則至關重要，對此，需要不斷明確服務受眾的權利。第一，針對當下迫切需要的公共服務，服務受眾有權利通過規范、有序的渠道向政府提出正當、合理的訴求，進而形成購買服務共識。第二，服務受眾有信息知曉權和服務選擇權，對于政府與社會力量之間的合作程序和合意內容，有權獲取相關信息。第三，服務受眾有權了解服務承接主體資質，有權要求服務承接主體對服務生產情況作出必要說明。第四，當因服務承接主體管理不當，造成服務受眾利益受損時，有權要求政府終止其服務生產。第五，服務受眾有權對服務效果進行評價，其滿意度也應成為績效考核的關鍵指標。第六，為了防止出現因主體目標函數偏差、信息不對稱和服務壟斷等可能造成的風險，服務受眾有權對購買過程進行監督，當自身權益受到嚴重損害時，也有權通過司法途徑提出行政訴訟和請求賠償等。

2.深化主體之間契約互嵌，提升政府契約管理水平

針對政府、服務受眾和社會力量之間契約關系認同模糊引發的風險，一方面，需要深化政府和服務受眾之間的“政治契約”互嵌。社會契約論認為，一個能夠獲取公民信任并被公民認可的政府必然是一個具備契約精神的政府。因此，政府需要通過制定實現自我約束的制度來增強服務受眾的信任，通過規范性承諾提升服務受眾對“委托—代理”狀態下“政民”契約關系的認知能力，通過契約文化培育凸顯服務受眾的主體地位。另一方面，需要深化政府和社會力量之間的“市場契約”互嵌。公私伙伴關系理論認為，正式契約是政府和社會力量達成合作關系的重要體現，基于對契約的意愿、主體、內容和程序合法性要求，政府與社會力量之間良性契約關系的建立，并不僅僅是二者對合作價值理念和合作行為標準的機械式共享與簡單化認同，政府作為購買主體還需要發揮好服務委托者的角色，在利用先進的契約管理技術對社會力量進行有效約束的基礎上，將自身當作與社會力量平等的購買參與主體，通過構建完善的契約保護規則，利用法治環境下的“契約精神”建立能夠在資源共享、信息交互和風險分擔中實現高效協同的“契約伙伴”關系。

同時，為保障政府購買服務項目的順利實行，還需要不斷提升行政人員的契約管理能力，增強契約管理的專業性，通過培育先進的契約管理理念和不斷提高契約管理技術，使自身成為合格的服務需求確認者、服務過程監管者和服務質量評價者。具體來看，首先，應在購買活動中建立規范且嚴格的購買參與人員篩選機制，從源頭上明確作為購買主體的行政人員應當具備的契約管理資質和能力。其次，政府可以通過向專業項目管理機構購買教育培訓服務的方式對專職人員進行契約管理領域的技術培訓，進而不斷增加契約管理人才儲備，幫助政府深入了解和有效應對購買過程中可能出現的各類契約風險。最后，政府還可以將社會中具有豐富項目管理經驗的專業人員通過聘任制的方式吸納到組織內部，以此提升行政人員在契約管理上的勝任力。

3.豐富主體間信任資源，增強主體間關系互信

第一，需要增強政府和社會力量之間的關系互信。一是在購買服務活動中，政府不能只為了降低風險而構建競爭性契約關系，也不能只為了縮減交易成本而建立委托—代理關系，而是要學會打造政府與社會力量之間的關系資本，主動探索主體間“虛假信任”的現實表現和內在成因，并深入挖掘和揭示主體間良性信任關系產生、維系和擴散的實現基礎與支持條件，最終通過主體互信增加關系資本存量。二是政府和社會力量之間的信任關系不只是意味著二者在協調溝通中對各種價值理念和行為標準的共享，更應當通過構建一套完整的制度體系來保障社會力量能夠獲得相應的政治支持以及在此制度體系框架內雙方資源、信息的互換和基于平等主體地位的談判。三是鑒于政府在購買服務活動中發揮的引導性作用，當面臨主體間的利益沖突時，政府應以一種理解和包容的姿態，積極幫助社會力量解決實際問題，在有效溝通和相互尊重中營造良好的合作氛圍。四是可以在實踐層面基于利益一致性、客觀求實性、分工明確性、求同存異性和信息共享性等原則，從購買服務的目標選擇、愿景樹立、平等協商和責任擔當方面明確信任關系確立時所需的行為保證。對于社會力量而言，可以通過有序的、合法的途徑來尋求和政府之間的廣泛交流與深度合作，通過在購買活動中的良好表現來證明自身的專業資質和專業能力，進而與政府建立穩定持久的合作關系。

第二，需要增強服務受眾與社會力量之間的關系互信。一是社會力量應加強與服務受眾之間的情感交流和信息互動，使服務受眾對社會力量的組織屬性、權責配置、資源建設等充分知情，如可以利用合適的宣傳渠道使服務受眾了解自己是公益產權的代理者和獨立資質的行為主體，不是免費的福利單位，自身發展也需要一定的運作成本，同樣也會遭遇內外部環境不確定下的各種風險等，進而使服務受眾能對社會力量參與政府購買活動有更全面的認知，以消除身份抵牾，獲取服務認可。二是社會力量作為服務承接主體，還需不斷明確和強化自身使命，將“責任、誠信、平等、合作、創新”等核心價值內化為組織文化和行動規范，通過公共性、社會性和非營利性等基本服務理念吸引服務受眾對自身參與購買活動的目的和內容產生認同。三是為了促進獨立品格的形成，實現與服務受眾間的有效溝通，部分依附政府發展的社會力量必須加快“去行政化”的步伐，在保證自主運作的基礎上，將滿足服務受眾訴求和為社會提供優質服務作為立身標準，通過加強自我管理、自我形象建設和持續提升專業服務能力贏取服務受眾的信任?？傊?，政府購買服務“三元主體”間“高信任、高合作”的關系狀態需要投入一定的制度性承諾和社會信用資本，而非單純地依靠功利性目的和手段。