西部地區公民法治素養評估模式的創新構建
——兼與東部地區模式的比較

梁燕妮，王斯彤

（廣西警察學院，廣西 南寧 530028）

在全面依法治國戰略深入實施的宏大背景下，公民法治素養的重要性愈發凸顯，其內涵也隨之豐富和深化。公民法治素養不僅成為衡量國家法治建設進程的關鍵指標，更是推動社會文明進步、夯實法治國家根基的重要支撐。評價公民的法治素養，不能單純考察其法律知識的儲備量，更為關鍵的是要探究公民如何在實際生活中運用法律知識解決問題，如何對法律條文進行深刻理解和靈活運用，從而全面、準確地反映其法治素養的真實水平。當前學界針對不同區域公民的法治素養作了不同的評估指標設計的嘗試，對構建符合我國國情和民族特色的公民法治素養評估指標體系具有很好的借鑒意義。李昌祖等主張對公民法治素養的評估需要分級推進，在綜合公民法治素養概念及當前已有的公民法律素養評估指標體系基礎上，引進專家小組，通過理論分析、頻度解析、專家驗證等方式，設置涵蓋法治認知、思維、意識、信仰等維度，有針對性地分析不同維度公民的具體素養表現[1］。王瑩瑩則將公民法治素養概括為五種具體的能力，分別從對法律與生活關聯的認知、認識法律制度、理解法治的動態性、熟悉并探討法律的實用性以及將法的價值轉化為實踐等來解析公民的法治素養水平[2］。本文通過比較研究浙江和廣西兩地公民法治素養評估模式，分析在評估體系構建和評估指標實效性上的共性，找出在評估方法運用和指標選擇偏好上的差異，以便借鑒東部地區模式創新構建西部地區公民法治素養評估模式。

一、西部地區公民法治素養評估模式

西部地區，包括廣西、云南、貴州、四川、重慶等12個省級行政區。西部民族地區，指中國西部范圍內的5個自治區以及各自治州、自治縣、民族鄉等。從學者們調查統計的數據來看，西部民族自治地方面積約占整個西部面積的87.7%；西部民族聚居區面積約占西部總面積的90%，我國55個少數民族有50個聚居于西部，全國少數民族人口超70%分布在西部，我國西部可以說是民族地區[3］。而且我國各民族人口的地理分布經過幾千年的歷史演進，具有非凡的穩定性。雖然改革開放后經濟發展，人口流動增大，但并沒有改變我國少數民族人口分布的基本格局[4］。所以本文論述并未將西部地區與西部民族地區嚴格區分。廣西GDP（地區生產總值）在西部地區各省市中處于中上游水平①筆者根據西部地區各省市2022年國民經濟和社會發展統計公報對比得出。，其作為邊疆民族地區，是我國唯一同東盟海陸相連的省份，毗鄰粵港澳，在西部大開發戰略格局中具有獨特地位，所以西部地區評估模式選取了廣西為分析對象。

培養公民法治素養的目標在于讓公民通過學習理解、認同法律規范的價值，讓它如影隨形地伴隨著每個公民；同時它也是國家發展的內核，關系到一個國家的形象，是一個社會進步的軟實力[5］。廣西的研究學者梳理了國內外公民法治素養理論，厘清了“法治素養”“法律素養”“法律意識”等相近概念，指出了以往評估標準偏西方化等問題，并通過實證研究，提出以中國國情為基礎尤其是根植西部地區的法治素養評估指標體系，并以此為基礎，客觀闡述了廣西社區居民法治素養的現實狀況，并從傳統熟人社會的影響、社會轉型、法治教育內容與現實存在“兩張皮”現象等方面分析了制約廣西公民法治素養提升的各種因素，探索具有廣西邊疆民族特色的公民法治素養培育理論，提出提升公民法治素養的具體方案。廣西公民法治素養評估模式主要是以《中國法治指數報告》為藍本，從法治知識、法治觀念、法治情感、法治思維、法治實踐五個方面評估居民的法治素養水平[6］。

圖1 廣西社區居民法治素養考察維度

廣西公民法治素養評估模式把評估內容分為法律知識、法律認同、法律信仰、護法意識和用法意識五方面。一是法律知識，包括理解法是什么、我國的法律框架及糾紛解決途徑等內容，了解公民法律知識的掌握情況，公民獲取法律知識的相關途徑和法治教育程度，特別是相關的積累與他們日常生活密切相關，養成良好的法治思想，才能用法律去規范自己日常行為，促進法治社會的健康發展，同時也是公民法治素養培育的基礎和邏輯起點。二是法律認同，也就是法律意識，主要包括公民對權和法的觀念、對黨和法關系的理解，公民對權力的約束等方面，判斷公民對待法治的態度，日常生活當中有無積極運用法律的手段去維護自己的權益，避免法律意識淡薄的問題。三是法律信仰，也就是價值維度，包括思維的視角和規則意識，從內心的角度去識別和信任法律，維護法律的尊嚴，提高公民在日常生活當中對法律的日常應用。四是護法意識，即情感維度，包括對法治體系的信任、良法的追求及法治的情感程度，增強公民的守法意識，可以維護國家法制統一并推動歷史進步，對建設社會主義法治國家起到十分重要的作用。五是用法意識，包括民主要求、維護法律權威的自覺性和法治的參與度，考察公民的守法意識，了解他們在面對違法犯罪行為時遵法和運用法律方面的意識以及通過法律途徑解決糾紛的情況，這是提升公民法治素養的本質條件[7］。廣西公民法治素養評估內容劃分較為具體，但也存在局限性：一是評估對象的法治素養與現實行為可能存在一定距離，現實情況可能受各方面因素的影響，當評估對象的觀念和情感發生沖突時，可能會做出一些偏離觀念的行為，使得評估結果和實際存在一些不同；二是評估指標的選取是人為篩選出來的，評估指標受評估主體的限制，可能會存在一定的主觀性，給評估結果帶來局限性。

二、東部地區公民法治素養評估模式

東部地區作為我國社會經濟發達的地區，在帶動我國經濟社會發展、提升國際競爭力和探索轉型發展道路方面發揮著舉足輕重的作用。浙江地處中國東南沿海長江三角洲南翼，接近中等發達國家水平。浙江余杭率先推出法治指數[8］，實現了中國法治水平量化評估標準的突破，為全國提供了一個可量化評價法治外延和內涵的標本，對推進法治進步作出了貢獻，在理論界和實踐中產生了重要影響。所以關于東部地區公民法治素養評估模式，我們選取了進行法治評估較早、影響較大的浙江作為樣本進行分析。

我國東部地區對公民法治素養的評估，以政府的職能評價為主，社會公眾的輿論評價為輔[9］，同時將一般公民的法治素養劃分為不同維度進行評估。2016年，浙江省率先進行“以公民法治素養指數”考察公民法治素養的有益嘗試。這項調查從公民法治知識、法治思維以及法治行為傾向三個維度衡量公民的法治素養[10］。第一個維度是公民法治知識目標，在于考察公民對憲法、法律體系和具體的法律知識的了解程度，了解公民對憲法的法律地位有無基本的認知，對行政執法必須嚴格遵循法律程序有無明確的認識，等等。第二個維度是公民法治思維，分析公民能否靈活運用法治概念、邏輯和原則對社會問題進行分析推理，并形成判斷能力。比如考察公民是否有較強的崇法、尊法的思維，是否具有較強的平等思維，等等。第三個維度是公民法治行為，目的在于考察公民對可能遇到的問題作出各種反應的意向，主要包括是否尊重他人的權利、是否懂得維護自身的權利、是否自覺履行法定義務、是否懂得監督政府執法和依法維權等方面，綜合考察公民是否具有較強的社會責任感，是否形成良好的法治政府的社會基礎，等等。

此種模式主要圍繞一般公民進行測評，其調查的優勢體現在以下幾個方面：第一考察普法均衡發展的程度。通過考察公民法治素養的指數，了解城鄉居民的法治素養發展差異。如果農村居民與城鎮居民的法治素養指數相差不大，表明城鄉居民法治素養呈現齊頭并進的趨勢，反之，則表明城鄉居民法治素養呈現不均衡的現象。公民法治素養指數能夠較客觀反映具體測評區域的普法發展水平。第二注重觀察公民法治素養與各客觀要素的關聯。在選取測評對象時，會根據一般公民的年齡、職業、受教育程度等不同因素，考察其與公民法治素養之間的關聯，以公民的個人表現不同去分析影響公民法治素養的重要因素，推導出全面提升一般公民的法治素養措施方法及遵循路徑，比如通過開展多形式普法工作，營造良好的法治素養環境；加強宣傳，推動憲法融入公民日常生活，掀起全民形成知法守法的浪潮。浙江此種法治評估模式優勢凸顯，但缺陷也顯而易見：維度的設置僅包含三個維度，維度的深度和廣度都有待進一步拓展，指標的設置有待進一步的科學優化，才能讓公民法治素養評估的結果更充分地發揮作用，真正起到提高公民法治素養的作用。

三、東西部地區公民法治素養評估模式的比較

東西部地區基于人文地理的差異，在針對公民法治素養評估模式的設置上有所不同。通過對浙江、廣西兩地公民法治素養評估模式進行較長時段、追蹤性的調查，旨在梳理和分析兩種模式形成過程，對比二者的指數體系、運行情況，模式的利弊，發現他們在公民法治素養評估指標的設置上呈現出共性與個性并存的特點。這些設計既體現了我國法治建設的普遍性，又充分考量了各地區的特殊性，為創新構建西部地區公民法治素養評估模式提供了有力支撐。

（一）東西部地區公民法治素養評估模式的共性

1.評估體系設計存在相似性。其一，從評估指標設計的程序上看，東西部地區都是采用調研、引入專家討論、問卷調查、重復論證等程序，具有全面、客觀、真實的特點。浙江的“公民法治素養”調查，由省普法辦、省輿情研究中心聯合開展，同時聘請法律專家參與論證制定出法治量化評估體系，并聘請第三方評估團隊通過發放民意問卷調查，反復論證調查結果，測評出該區域公民關于法治建設的滿意程度以及法治意識水平，確保調查的真實有效性，并最終得出當地公民關于法治建設的法治意識及參與法治進程的具體評價結果。其二，從測試形式設計上看，各地區都注重采用量表測量法，力圖準確反映公民法治素養現狀。在評估體系指標的設計標準上，東西部地區都凸顯中國特色，并注重引導作用，兩地的法治指數都側重于從主客觀層面評價公民法治素養水平。

2.評估指標設置實效具有一致性。綜合來看，各地區在設置評估指標標準時，都注重通過反映本地公民法治素養的實際水平，輔助評價當地的法治綜合水平，其評估的實效性趨于一致。其一，有利于引導公民對自身價值更深層次的關注與對法治意識、思維等水平的提升。其二，通過設置不同類型的評估指標體系，引發社會注重人權保障，符合世界主流趨勢。其三，有利于反映公民對當地法治建設的評價，使政府知曉各項制度是否與公民法治需求相一致，從而能夠采取相應改進措施，推動法治化進程科學有序進行。

（二）東西部地區公民法治素養評估模式的差異性

1.評估指標維度不統一。由于東西部地區在經濟與文化上存在差異，故在對各地區的公民進行法治素養評估時，所選擇的評估指標側重點存在差別。東部地區善于結合地區特點，把完善民主政治制度作為法治評估體系重要指標，通過注入民主黨派、人民政協、共青團、婦聯等團體的監督力量，注重各服務對象對考察對象工作情況反饋的結果。而西部地區在法律監督方面，則側重人大監督、司法監督等方面[11］。由于法治建設情況和發展水平各異，各地評估指標各有側重，目前還沒有全國統一時間維度、考察維度的數據可以進行對比分析。

2.評估類型方法存在差異。在東西部法治評估代表模式中，通過比對，我們發現具體地區所采用的公民法治素養評估指標體系并不統一。如浙江的評估指數在定性研究基礎上側重量化分析，結合主觀判斷與客觀數據，而廣西的調查更多的是定性分析，主要采用調查問卷，從公民知識、感知層面，就思維模式和思考解決問題習慣等分析公民法治素養的現狀，由各調研組根據實地情況設計評估指標體系，統計出公民法治素養指數。

四、創新構建西部地區公民法治素養評估模式的特殊考量因素

在創新構建西部地區的公民法治素養評估模式時，必須審慎納入地理、人文等多元要素。尤其要關注經濟社會發展水平對公民法治認知的形塑，環境變遷對法律實踐與公民守法行為的動態影響，以及文化傳統對法治理念根植的深層作用。這些因素相互交織，共同構成了評估該區域公民法治素養的微觀基礎與宏觀背景，是確保評估結果深刻性與全面性的關鍵所在。

（一）充分尊重西部民族地區風俗習慣

我國西部地區民族文化氛圍濃厚，加之西部地區面積遼闊、地勢復雜，其本土間的公民之間也存在習俗、觀念等差異。主體的特點對法治評估模式的構建存在主觀層面的影響，故應首先充分考慮西部地區的民族風俗，尊重地方的民族習俗。公民法治素養易受公民法治意識影響，西部地區的公民法治意識與當地民族文化有關。各少數民族社會中都保留了體系性的沿用至今的習慣法規范，如鄉規民約、家法族規等，受宗族觀念影響，許多公民還會選擇這些約定俗成的習慣法來解決糾紛矛盾。例如，苗族的“議榔”立法、“理老”司法、“鼓社”執法等在處理當地民事糾紛中發揮重要作用[12］。2018年廣西公布的法治評估指標體系當中，就健全依法維權和化解矛盾糾紛機制方面，并沒有對本地少數民族特色的糾紛化解方式予以考察[13］。在評估公民法治素養水平時，應充分考量西部地區各少數民族的民族習俗。除了參考全國一般性的規范性文件來作為法治評估指數的考量標準，西部地區面臨著事實與規范之間的差異性，比較常見的如邊疆民族地區的走婚制度、繼承贍養習俗等民族習慣法，對當地老百姓生活的影響深遠[14］，因此必須充分尊重當地的風俗習慣，兼顧效率與公平，平衡西部民族地區的普遍性與特殊性[15］。西部地區各民族之間的風俗習慣、生活方式、解決糾紛的途徑千差萬別，如何在評估內容中融入民族習俗，還有待進一步的發掘和厘清。

（二）適當上調公民參與評估的比例

在構建法治素養評估模式中，應當充分考慮西部地區不同評估主體的法治素養水平，分別設置等比例的指標權重，適當上調一般公民、少數民族群體的參與評估比例，提升評估模式的社會效用。就目前西部地區公布的各項法治評估指標來看，普遍以政府內部考評方式為主，同時也包括諸如聘請外部專家參與評價、第三方機構參與等，但后者在評估指數權重中比例一般比較低。比如較有影響力的法治政府評估指數報告，西部地區只有云南、廣西、貴州、四川等少部分地方政府加入了公眾滿意度調查等評估指標[16］。這不僅很難調動公眾積極參與法治的積極性，同時也無法體現西部地區公民的法治素養水平。因此，理應適當上調一般公民參與評估比例，特別是上調具有少數民族身份的公民比例，引導公眾積極主動地參與到地方的法治建設進程當中，廣泛征集民意，加強公民對政府的監督，從而推動西部地區公民法治素養水平總體提升。

（三）指標設計應與西部地區經濟社會發展相匹配

西部地區公民法治素養水平評估應符合當地的經濟發展實際，與當前所采取的經濟發展戰略相適應，才能更真實地反映西部地區公民的真實法治素養水平。同時提升公民的法治素養水平，也是促進地區的經濟發展，加快社會法治化的進程，構建新發展格局的客觀需要。因此，在設計西部地區公民法治素養評估體系指標時應充分考慮當地實際，在設置考查當地法治制度的客觀指標的基礎上配置與之相適應的主觀指標，特別是能夠合理體現公眾法治認知與法治行為的一些主觀指標，以及主客觀指標之間的權重比例，才能形成具有高度社會認可的評估結果。西部地區作為我國法治化進程的重要組成部分，理應設置與其他地區相類似的能體現當地法治建設的一般指標，諸如嚴格規范文明守法、社會滿意度指數等。同時，也應當設定具有特定經濟、社會背景特殊性的評估指標，應在評估指標的設計中適當考慮民族法治因素，根據當地經濟社會發展實際與法治建設水平，設置考察民族區域自治制度踐行效果指標，設置考察西部地區貫徹中央民族工作會議精神依法解決民族問題、處理民族事務的指標等，從評估體系設計上就能體現出西部地區法治的地方與民族特色[17］。

（四）評估機制應與東部地區有所區別

我國各地的經濟社會發展不均衡，公民法治素養也呈現出地域的差異性，但當前我國關于公民法治素養評估模式的構建尚處于實驗階段，少數形成專項的法治評估體系當中，也僅是針對小部分公民進行的評估。東部地區較早進行了對公民法治素養評估模式的構建嘗試。比如浙江省杭州市余杭區2007年發布的法治指標體系，其中就涉及了公民法治素養的內容。其他比較具有代表性的諸如浙江省杭州市吳興區司法透明指數、廣東省珠海市法治政府建設指標體系等，這些法治建設評價體系都引入了第三方評估測評，且關于公民法治素養的評估指標權重相對有所上升[18］。但是不同地方制定的評價體系，指標內容不可能完全相同。有的評價指標側重社會的形態和發展的潛能，有的更注重民意、社會治理的效果[19］。適用于東部經濟比較發達地區的指標體系、量化方法不一定適合西部地區，必須考慮不同的評估對象、不同的地域特點。不少研究西部地區量化評估的學者都注意到了這種差異性。如西南大學研究團隊以中小學生為特定研究對象，制作了中小學生公民素養測量量表，還有的通過調研廣西四地區農民法治素養研究農村治理問題等[20］。上述嘗試都是根據不同研究對象所處的不同地區所開展的評估測評，同時結合一般的基本評價指標體系來制定的評估模式，其所取得的評估效果明顯，理應值得推廣。評價體系應“堅持客觀公正、全面靈活、及時高效”的原則[21］，西部地區公民法治素養的評估同樣如此，設計完整全面的評價體系，囊括法治知識、觀念、情感、思維、行為等方方面面，能夠對公民的法治素養進行準確有效的評價；根據評價的目標涵蓋多層次、多個評價主體，盡量避免評價結果失之偏頗；探索多種評價方式，讓最后得出的評價指數盡可能真實地反映客觀的事實[22］。

綜上所述，對我國西部地區公民的法治素養進行綜合評估，可以在借鑒東部發達地區評價指標體系基礎上，從西部地區的特殊性出發，考慮其所處地理環境對其所產生的客觀影響，及其在該區域的整個法治化建設進程當中所扮演的角色、定位以及主觀特點，合理地規范、編制評價指標體系，構建科學的西部地區公民法治素養評估模式，促使公民法治素養水平不斷提升，從而推動我國西部地區法治化建設的高質量發展。

五、西部地區公民法治素養評估模式的創新構建

西部地區民眾法治素養評估理想模式的建構應堅持理論與實踐相結合、宏觀與微觀相結合，靜態評估和動態評測相結合、注重吸收國內外評估模式建立的相關經驗，從中國當前法治生態環境出發，結合西部地區民眾法治素養、法治環境以及法治建設現狀，創新戰略思維進行科學謀劃、頂層設計、系統構建。

（一）基本思路

結合西部地區法治環境，特別是西部民族地區習慣法資源，構建西部地區民眾法治素養評估理想模式。具體分為主體、評估類型、評估指標體系三個部分進行描述。首先，關于主體的選擇，擬采用更符合西部地區法治情況的主體多元化形式。其次，評估手段方法多樣化，以傳統的定量分析和定性分析為基礎，再綜合建設評估方法。再次，應另行設置相對應的評估完善體系，對前述各具體指標進行解釋說明，并針對實際操作過程中的具體問題進行有效糾正和完善，從而確保整個模式投入實際測評時能客觀有效，真實反映民眾的法治素養水平。

（二）主體選擇

包括第三方組織與政府合作以及公眾參與模式主體的選擇會直接影響西部地區法治素養評估的真實有效性。為避免以政府為主導的評估存在不當干預、操作數據等可能性，目前國內進行的較有影響力的法治評估，大都采用第三方組織為主并與政府合作。比如2019年5月法治政府評估示范活動采用的就是第三方組織評估。余杭法治評估、云南法治政府建設評估則是政府作為評估委托者，由第三方組織作為評估的主體[23］。由第三方組織設計指標、收集數據并計算形成評估結果，主導整個評估進程，有利于保證評估的中立性與客觀性。同時與政府合作，更方便獲取數據，可以順利推進評估活動。另外，公眾的廣泛參與是法治評估客觀公正的重要保證。所以應盡可能采用大樣本調查法收集評估數據，分層抽樣，選取不同領域參與測評的主體，最大限度地保障參與測評對象的多元性和廣泛性，確保法治評估結果的準確性。

（三）評估類型

傳統定性定量方法與建設評估相結合。一般來說，法治類評估是以數據為基礎進行分析，但定性研究同樣是社會科學研究必不可少的方法。西部地區民眾法治素養評估的測評應當采用定性分析加定量分析相結合的綜合評估手段。比如在研究少數民族的風俗習慣、歷史傳統、社會生產方式對法治思維、法治情感的影響程度時，必須使用定性研究，才可以對各種民族法治現象背后的價值要素進行深度的剖析[24］。進行抽樣問卷調查、資料收集、處理法治數據統計時則需要應用定量方法。

（四）評估指標體系

建立理想的評估模式可以將抽象復雜的西部民眾法治素養直觀形象化呈現在大眾面前，更便于理解西部地區法治發展的現狀，分析存在的問題進而找到解決問題的方法。在法治理論和實踐中，目前我國有關法治評估模式涉及的量表及問卷，比較有影響力的如“全球法治國家指數”“公民法律意識量表”“政府法治指數量表”等[25］。這些量表和問卷都為西部民眾法治素養理想模式的建立提供了寶貴的經驗與借鑒，亦提供了科學的實現途徑。當然想要客觀全面反映西部民眾法治素養的狀況，還必須結合我國整體法治建設中的現狀，深挖符合西部民眾法治素養的評價指標。本研究在參照廣西社區居民法治素養評估體系的基礎之上，兼顧一般屬性與民族特性，進行了西部地區公民法治素養評估指標設計，如表1所示。

表1 西部地區公民法治素養評估指標體系

本研究將指標體系分為一級指標和二級指標。其中，一級指標包括法治常識、法治認知、法治思維、法治情感以及法治實踐，二級指標包括良法思維、權利義務意識、法治信仰等23個二級指標。指標權重的計算上，為避免指標權重分配的隨意性，最大限度地保證評估指標的設計符合法治理論、民族理論的要求，在德爾菲法和專家打分基礎之上采用層次分析法分配指標權重，盡可能取整數。雖然在主觀的權重分配方法中，這種方法已經較為可靠，但是主觀的權重分配仍然不可避免地因人而異。所以有的學者建議要保證評估的準確性，應采用客觀的數理統計方法，例如主成分分析法來科學計算評估指標的權重[26］，這也是我們努力的方向。法治素養研究是一個不斷發展變化的歷程，隨著法治社會的發展，相應的指標數據、計算方法也要根據實際情況作出相應的調整，用最新的理論成果、實時數據不斷優化整合指標，讓法治評估研究進入一個更廣闊的領域，去探索階層、個人等不同層面法治素養的差異，或者從其他層面如宏觀層面去開發、創造公民法治素養新的維度。