云南省養老服務業發展研究

□文/龔發萍 李 璨 伏成秀 鄢文光

（1.西南林業大學綠色發展研究院；2.云南省農業科學院農業環境資源研究所；3.云南省農業科學院農業經濟與信息研究所 云南·昆明）

［提要］ 我國已進入老齡化社會，加快養老服務業發展可以有效應對日漸嚴重的老齡化挑戰。本文從自然環境、生態文明、康旅資源、民族醫藥、基礎設施等方面梳理云南發展養老服務業具有的優勢，從政策支持、產業投入、設施服務等方面表述云南養老服務業發展現狀，立足云南實際，緊緊抓住“構建新發展格局”的重大歷史機遇，對云南養老服務業發展提出對策建議。

根據國家統計局統計，截至2019年末我國60歲及以上人口約有2.54億人，占總人口的18.1%；其中，65周歲以上人口1.76億人，占總人口的12.6%。2000年，云南進入老齡化社會。截至2019年12月，全省60歲以上老年人已達692萬人，占總人口的14.14%，相比2015年增加142萬人，增長2.34%，且提前一年超過“十三五”規劃初期預計的1.74%。隨著20世紀五六十年代出生高峰的人口進入老年，農村青壯年大量流入東中部地區務工就業，云南省人口老齡化更加凸顯。

居家養老是我國傳統的養老模式，受老齡化、獨生子女、全面二孩等現實與政策的影響，居家養老的弊端開始凸現。云南氣候適宜、生態良好、資源豐富、環境宜人、基礎設施逐步改善，發展養老服務業具有得天獨厚的條件。云南省委十屆十一次全會提出打造萬億級生命健康產業，是立足云南實際做出的重大戰略部署。加快養老服務業發展，既可以為高質量發展創造新的經濟增長點，又可以與高原特色農業、鄉村旅游、生態旅游、智能制造等產業跨界融合。同時，加快養老服務業發展，不僅可以有效應對本地日漸嚴重的老齡化挑戰，還可以充分發揮云南優勢，滿足國際國內老年人日益增長的旅居養老需求，為云南打造萬億級生命健康產業提供有效支撐。

一、云南發展養老服務業的優勢分析

（一）自然環境優越。受亞熱帶高原季風氣候影響，云南多數區域冬無嚴寒、夏無酷暑，降水充沛、干濕季分明，立體氣候特點顯著，極端天氣較少，許多州市、縣城所在地地勢較為平緩，海拔多在1，400米左右，是最為適宜人類居住養生的海拔地帶。省內森林、草原資源豐富，森林覆蓋率達62.4%，草原面積居全國第7位；所有城市空氣質量綜合指數均在3.83以下，境內河流水質良好，優良率占83.8%以上。云南綠色能源資源豐富，多地有地熱溫泉出露，尤以滇西地區及怒江峽谷地帶分布較為集中，如保山境內出露地面的天然地熱溫泉達700余處，居全國之冠，能夠較好滿足老年人康養需求，全省大部分地區日照時間長、積溫高，太陽能資源豐富，年日照時數多在1，000～2，800h之間。

（二）生態文明領先。作為全國“民族團結進步示范區”，云南共有6個州市和59個單位被命名為全國民族團結進步創建示范州市和示范單位。在著力打造“生態文明建設排頭兵”和中國最美麗省份建設中，已成功創建昆明、普洱、臨滄、楚雄、曲靖、景洪等6個國家森林城市，同時騰沖市、峨山縣、河口縣、勐臘縣、賓川縣、劍川縣等6個縣市成功創建國家園林城市、國家園林縣城，目前全省省級園林城市、園林縣城已達45個。另外，鹽津縣、洱源縣、屏邊苗族自治縣等被命名為國家生態文明建設示范市縣，騰沖市、貢山縣等被確定為“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地。全省共有“一縣一業”示范縣、特色縣各20個，新認證“三品一標”1，525個，認定“綠色食品牌”省級產業基地200個，培育并涌現出了一大批市場潛力大、區域特色明顯、附加值高的綠色生態主導產品和產業。

（三）康旅資源豐富。圍繞打造健康旅游目的地，云南全力推動大健康產業發展。截至2019年10月，全省共有A級旅游景區244處、國家級風景名勝區12處，省級風景名勝區53處，國家和省級歷史文化名城16個、國家級歷史文化名村8個、省級歷史文化名鎮14個、世界文化自然遺產地5處；同時，全省已成功創建國家級旅游度假區4個、省級旅游度假區7個，以及國家級全域旅游示范區12個、省級全域旅游示范區21個，旅游資源位居全國前列。

（四）民族醫藥多樣。云南是全國世居少數民族最多、特有民族最多、跨境民族最多、民族自治地方最多的地區，許多少數民族在長期發展中，形成了自己獨特的民族醫藥文化、食療養生文化和地域特色飲食文化，僅民族醫藥方面就有藏醫、白醫、傣醫、苗醫、彝醫、壯醫等，云南省獨立設置的民族醫療機構已達40余所，認定“定制藥園”32個，18個傣醫方劑被納入傣醫的古代經黃名方目錄，為云南發展養老服務業提供了寶貴的民族醫藥資源及養老養生文化。

（五）基礎設施改善。全省129個縣市區全部通高等級公路，通高速公路縣達110個以上，鄉鎮和建制村100%通硬化路，100%通郵；全省民用機場15個，數量居全國第3位；鐵路運營里程4，233km，其中高鐵運營里程超過1，100km；全省光纜線長度達到212.8萬km，居全國第9位、西部第2位，4G網絡覆蓋全省92%的自然村，建成5G基站1.8萬個；形成銜接成渝雙城經濟圈、粵港澳大灣區、長三角地區的國內多聯式聯運物流網。同時，云南是全國8個國家級區域醫療中心試點省份，三甲醫院達45個，實現所有州市所在地三甲醫院全覆蓋，人均預期壽命達到75.1歲。

二、云南省養老服務業發展現狀

（一）政策支持體系初步建立。相繼出臺《云南省養老服務體系建設“十三五”規劃》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》《關于推進養老服務發展的實施意見》《關于建立云南省養老服務聯席會議制度的通知》《云南省養老服務機構運營資助辦法（試行）》《云南省加強農村留守老年人關愛服務工作的實施意見》等政策文件，涵蓋管理體制機制、行業監管、規劃用地、金融信貸、稅費減免、醫養結合等方面，初步形成覆蓋城鄉、一體推進的養老服務業發展政策體系，為云南省養老服務業健康發展提供了政策支撐。

（二）產業投入實現多元化。財政投入機制不斷完善，2018年以來，中央、省級累計投入養老服務設施建設資金16.5億元，投入1.6億元對357個養老機構進行消防隱患改造，統籌推進社區居家和機構養老互補發展、城鄉養老服務均衡發展、民辦公辦養老協調發展。2020年起，省級每年安排1億元專項資金用于養老機構運營補助，養老機構視不同情況可享受每床每月60～280元補助。社會投資不斷促進，2018年以來，省民政廳每年從本級福彩公益金中安排5，000萬元，專項用于新建和改擴建養老機構床位一次性建設補助，帶動社會投資約8.11億元；通過“公建民營”等方式，鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等，參與公辦養老機構改革，截至2020年，全省建成“公建民營”養老機構90家。形成養老服務業風險分擔機制，2018年起，省級每年安排500萬元福彩公益金，對養老機構責任保險、雇主責任險給予補助。截至2021年，全省共有758家養老機構投保，投保床位2.7萬張，雇主責任險7，730人。

（三）設施和服務不斷提升。通過新建與改造、完善功能與提升服務共同著力，積極探索多種“醫養結合”模式，提升養老服務有效供給。截至2019年底，全省建成和在建城市公辦養老機構149個，床位30，055張；農村敬老院874所，床位74，875張；民辦養老機構145個，床位39，400張；城鄉社區居家養老服務中心2，186個，床位35，670張；農村幸福院3，512個。養老總床位達18萬張，每千名老年人擁有養老床位26張，城市、農村居家養老服務設施覆蓋率分別達到39%、14.6%。加強農村留守老人關愛服務，深入開展失能、半失能老年人摸底調查，進一步提高特困人員救助供養標準。全省養老機構內設醫療機構的有148家（其中內設醫院28家、護理站24家、醫務室96家），與醫療機構建立合作機制的有625家。

三、云南省養老服務業發展中的不足

（一）對養老服務的認識與日益加快的老齡化趨勢不相適應。部分地區管理部門對日益嚴重的人口老齡化問題重視不夠，對風險挑戰缺乏清醒認識，也未充分認識到社會化養老的積極作用，缺乏發展養老服務業的意識；群眾對社區養老服務知曉度較低，參與度不高，服務需求多集中在無償、低償服務上；投資主體對老齡化帶來的傳統家庭結構深刻變革、功能弱化認識不到位，看不到不斷增長的養老服務市場潛在機遇，投資意愿不強?！梆B兒防老”的傳統養老觀念普遍存在，有的老人不愿意到機構養老，有的年輕人不愿意送老人到機構養老，制約公眾接受、購買養老服務，也制約了養老服務業產業化發展。

（二）養老服務保障能力與實際需要不相適應?；A設施部分指標相對薄弱，如全省每千名老年人擁有養老床位數與“十三五”規劃目標相比還差9張，比全國平均水平少6張；城鄉、社區照料養老服務中心覆蓋率遠低于全國平均水平。城鎮居家養老服務中心建設進展緩慢，農村社區互助養老服務站點建設滯后。養老服務設施結構不合理、布局不均衡，如昆明社會福利院、開遠朋陽敬老中心的床位常年供不應求，而文山州養老機構綜合入住率只有34%。醫養結合度不高，較多養老服務機構“醫養”功能不全或有“養”缺“醫”，醫療保障能力弱，公建民營的“醫養結合”型康養中心投入乏力，“醫養結合”難以真正落實。

（三）專業人力資源儲備與養老服務產業發展需求不相適應。養老機構管理人員缺乏，全省90%的農村敬老院登記為事業法人，主要為鄉鎮民政干部兼法人代表，無專職法人代表、財會人員。護理人員總量不足與專業素質不高并存，依據目前民政部相關測算標準，全省692萬老年人可吸納約36萬人到養老服務業就業，但云南省養老服務業從業人員不足1萬人，且現有護理人員多為“40”“50”人員（約1，800人），農村留守婦女為主，56%以上未經專業培訓。行業人員流失率高，養老服務機構醫務人員和普通職工由于工資待遇低、工作時間長、工作任務重，難以留住人，年流失率在25%左右。

（四）多種因素制約，養老服務產業發展總體滯后?？傮w謀劃不足，重公辦養老機構建設，輕社會化養老服務業發展，對公益性的養老事業與社會化的養老服務業缺乏針對性規劃引領和差別性管理辦法措施。缺乏系統性、全方位的支持養老機構建設和鼓勵社會化養老服務業發展的財政、金融、稅費減免、人才培養、土地供給、用水用電等政策措施支持。產業化程度低，在保障對象上，偏重于城鎮三無人員、五保老人，對社會化、普惠性的養老需求關注度不夠；在機構養老上，還偏重于非盈利性的養老機構，對營利性、高端化、個性化養老市場培育力度不夠。養老市場主體較少，龍頭企業和知名品牌更少，產業結構不健全，健康產業占比低，與醫療、旅游業等相關產業融合度不夠；養老可穿戴產品等智能化養老產品研發不足，產品單一、功能少，也無相關產業。

四、云南省養老服務業發展建議

（一）高度重視，合力推動養老服務業發展。人口老齡化問題客觀存在，必須予以高度重視，堅持用發展的辦法解決老齡化加快發展中的問題，事業、產業雙推進，政府、社會齊用力；堅持黨委領導、政府主導、部門主管、社會參與，充分調動社區、企業、社會力量積極性，夯實居家養老的基礎作用，發揮社區照料養老的依托作用，激發機構養老的支撐作用。營造環境，完善措施，建立公開、透明、平等、規范的養老服務業準入制度，營造平等參與、公平競爭的營商環境。全面清理和取消不合理的前置審批條件，最大限度地為投資者提供便捷服務；認真落實國家支持養老服務業發展的稅收優惠政策，落實價格和收費減免政策，減免養老服務領域行政事業性收費；完善支持養老服務業發展的財政、金融、人才培養、土地供給、用水用電等政策措施。強化宣傳，推動供給需求有效對接，積極宣傳普及現代養老觀念，推動群眾養老觀念轉變；充分利用互聯網、物聯網、自媒體等網絡信息技術，加大對養老服務機構的宣傳，解決養老供需信息不對稱的問題。

（二）綜合推進，提升養老服務保障能力和服務水平。抓好養老設施配套建設，加快落實新建住宅小區與配套養老服務設施“四同步”政策，按要求明確民政部門在“四同步”中的職責，對存在配套養老服務設施緩建、縮建、停建、不建和建而不交等問題的，在整改到位之前建設單位不得組織竣工驗收，確保政策落地。強化項目支撐，謀劃一批養老服務業項目，加大招商引資力度，引進一批知名養老企業、養老品牌落戶云南，建設市場化、國際化、信息化、差異化養老服務業聚集區，增強養老服務業創新力，提升市場吸引力。認真執行行業標準，強化標準約束力、執行力，推動養老服務產業規劃提升、建設有序、管理提效、服務提質，實現健康發展。

（三）重視人才隊伍建設，強化養老服務產業人才支撐。加強養老服務業專業人才的培養，貫徹落實《關于推進養老服務發展的意見》提出的“鼓勵各類院校特別是職業院校（含技工學校）設置養老服務相關專業或開設相關課程，在普通高校開設健康服務與管理、中醫養生學、中醫康復學等相關專業”要求，開拓思路，在養老服務專業設置困難較大的情況下，可先開設相關課程，以課程體系建設推動專業設置。推行養老護理員國家職業標準，對養老機構從業人員進行規范系統的職業道德教育和在崗技能培訓，實行職業資格和技術等級認證制度，逐步實現養老服務從業人員的職業化和專業化；開展養老護理員職業技能等級認定，以證提能，促進證書與薪酬體系掛鉤，提升養老服務勞動力就業質量與層次，為養老服務持續發展和云南省大健康產業發展提供人才支撐。

（四）加強規劃、大力扶持，提升養老服務產業化水平。加強頂層設計，把養老服務業放到習近平對云南“三個定位”中謀劃，放到整個經濟社會發展大局中謀劃，加強和完善頂層設計、系統規劃，與經濟社會發展規劃、國土空間規劃等相銜接，立足云南，面向全國，輻射南亞東南亞謀劃云南養老服務業發展，把云南打造成國際國內知名的健康養老目的地。加大產業扶持力度，嚴格落實現有支持社會力量發展養老機構的資金補助政策，將55%以上社會福彩公益金用于支持發展養老服務業；落實民建公助政策，利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對社會力量興辦養老服務機構的有效信貸投入，對符合條件的小微型養老服務企業，按規定給予財政貼息補助。完善管理制度機制，適應養老服務業準入制度改革需要，加快建立養老機構全產業、全流程綜合監管制度，制定“履職照單免責、失職照單問責”的責任清單，建立跨部門協同監管機制，細化各部門監管職責，完善事中事后監管制度；健全“雙隨機、一公開”工作機制，加大對違規行為的查處懲戒力度，重點解決職責任務分工不清、措施手段不強、配合銜接不暢等問題。

（五）融合發展、多業整合，增進養老服務業發展活力。在保障城鄉特殊困難老人群體基本養老需求的基礎上，實施養老服務業跨界融合發展戰略，推進養老服務業與生態、旅游、康養、文化、休閑度假、高原體育、智能制造、生命健康管理等融合；打造養老服務業全產業鏈，創新發展智慧養老、生態養老、旅游養老、候鳥式遷徙養老、鄉村旅游養老、農耕文化體驗養老等復合養老模式；引導養老服務業差異化、特色化、高端化、個性化發展，滿足不同收入層次老年人口的差異化養老需求；加強全生命周期管理，豐富養老服務業態，提升養老服務科技含量和智慧水平，打造云南健康養老品牌，增強對國內外老年人的吸引力，形成云南特色養老服務業聚集區。