地方政府如何提升環境協同治理能力？
——基于H市環境治理的案例研究

要蓉蓉（華南理工大學公共管理學院，廣東廣州 510641）

鄭石明a，b（暨南大學a.公共管理學院；b.公共政策研究院，廣東廣州 510632）

一、引言

環境問題的經濟性和社會性決定著其解決方案的復雜性和重要性。經過多年高速經濟發展，中國現已成為世界第二大經濟體，但由此帶來的環境問題也日益突出。能否又好又快地實現高質量發展以及“美麗中國”偉大夢想，是對各級政府執政能力的嚴峻考驗。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會首次正式提出“國家治理體系和治理能力現代化”這一重大命題，并將經濟、政治、文化、社會和生態文明列為我國提升治理能力的關鍵領域。2021 年4 月28 日，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，再次將治理能力建設提到一個全新的高度。如何切實提高政府治理能力，特別是環境治理能力成為各級政府亟須解決的重要議題。

環境污染具有明顯的負外部性和跨區域流動性，某一區域的污染源可能與周邊區域處于同一氣流場或同一水域，造成相鄰區域的環境污染互相影響，因此大氣污染、水污染等環境問題難以憑一個城市或一個區域的能力解決好，需要尋求更為合理有效的解決方式。為突破環境污染防治行政區劃的限制，環境協同治理成為比屬地治理更為有效的解決途徑［1］。為加強環境協同治理，中央政府及生態環境部頒布了一系列相關政策。2018 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》的通知，提出“堅持優化協同高效”“堅持統籌協調推進”等基本原則。2021 年11 月，發布《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，提出“強化多污染物協同控制和區域協同治理”。這些均體現出中國政府對環境協同治理方式的重視。由于環境協同治理的成功最終將取決于其改善環境條件的能力［2］，因此環境協同治理的順利實施要以地方政府環境協同治理能力建設為前提。何為環境協同治理能力，如何提升環境協同治理能力，怎樣使環境協同治理落地，以上問題仍未得到有效解決。因此，本研究在建立環境協同治理能力分析框架的基礎上，通過案例分析與社會網絡分析法，闡釋如何建設地方政府環境協同治理能力，以期為地方政府環境協同治理能力建設提供借鑒。

二、文獻綜述與理論分析框架

（一）環境協同治理能力文獻梳理

協同治理是一種公共政策方法，讓跨部門的和不同規模的參與者參與到治理進程中來，以影響規劃、管理和決策過程的結果［3-4］。協同治理的成敗取決于政策制定者解決環境問題的能力，但對政府應具備哪些能力仍存在爭議［5］，這與學界始終未對其內涵達成共識有關［2］。為全面認識環境協同治理能力，本研究將從以下三個方面回顧環境協同治理能力研究：一是環境協同治理能力概念和要素研究，二是環境協同治理能力分析模型，三是環境協同治理能力評價研究。

在環境協同治理能力概念和要素研究方面，學界對環境協同治理能力還未形成統一概念，相關研究也較為零散?，F有文獻從環境治理［6-7］、應急管理［8-9］、衛生管理［10］、科技創新［11］等多個領域研究了協同治理能力，并認為協同治理能力的提升有助于提高治理績效。有效實施環境協同治理的能力取決于治理系統與社會、生態系統特征的契合程度，然而，實現這種契合并非易事，特別是對于中國來說，面積廣大，環境治理不僅需要大范圍的大量主體參與，還需要多范圍（地方、區域、超區域）和不同地理范圍的主體參與［12］。有學者給出了治理能力的定義，如ález Cosío 基于社會建構主義，提出環境保護與管理能力建設即社會識別和解決環境問題能力的發展過程［13］。Termeer 等人將治理能力定義為政策制定者觀察難以解決的問題并采取相應行動的能力，以及治理系統實現這種觀察和行動的能力［14］。結合以上概念及協同治理的定義，我們認為環境協同治理能力是指多主體（包括政府和非政府主體）為實現環境治理目標，在共同實施環境治理規劃、管理和決策過程中，所應具備的發現環境問題、解決環境問題的能力。

在環境協同治理能力分析模型方面，國外學者的相關研究較為豐富，而國內研究多集中在分析環境協同治理能力建設過程中存在的問題及解決路徑上。Koop 等人針對水、固廢和氣候變化治理提出一個整合性的治理能力分析框架，有助于判別決定治理能力的關鍵條件，尋找有效治理途徑［15］。Schreurs等人建構了一個水治理能力框架，分析利益相關者之間的合作機制和實施能力，以及公民意識在其中發揮的作用［16］。Garrick 等人通過跨界治理能力框架比較五大湖區和跨界流域非點源污染治理能力，該框架可以幫助政策制定者更好地理解跨水域治理的制度設計及績效差異［17］。余亞梅和唐賢興提出在協同治理框架下，政策能力體現為跨界治理的政策間能力以及對共有規則的啟發能力［18］。

在環境協同治理能力評價研究方面，Cui 等人結合我國生態文明和區域生態綠色發展戰略，構建一套多屬性跨區域環境協同治理能力評價指標體系［7］。Tao 和Mah 評估了中國排污權交易試點是如何受國家、政策和行政管理能力制約的，提出要加強中國環境治理能力建設需要從法治、監管、透明度和公眾參與等方面著手［19］。針對現有研究，有學者認為關于協同治理的文獻大多是解釋性的，而不是評價性的，解釋了協同治理伙伴關系的前因，卻沒有將過程與結果直接聯系起來。而對協同治理過程和產出關系的研究及對其實現環境改善目標能力的評估，有利于增強對協同治理有效性影響因素的理解［20］。

綜上所述，雖然環境協同治理能力研究粗具規模，但是相對于協同治理研究達到的廣度與深度，環境協同治理能力研究還有大量亟待拓展的空間：一是缺乏對環境協同治理能力的統一定義，由于環境協同治理能力涉及多主體、多區域、多范疇，使得形成一個通用的統一概念難度很大，加之環境協同治理能力研究尚處于萌芽階段，因此在總結出一個具有普適性的概念之前，有必要先厘清環境協同治理能力應包括哪些能力要素；二是對環境協同治理能力的構成要素分析不足，學者們對構成國家治理能力、城市危機協同治理能力、社會協同治理能力等的要素都有較為深入的研究，但在環境協同治理能力研究方面，尚未形成較有影響力的研究成果；三是國內缺少對環境協同治理能力分析框架的研究，相較于國外或國內其他領域對治理能力的研究，在環境領域建立協同治理能力分析框架的研究極為少見，仍有待加強。針對以上問題，本文在文獻梳理的基礎上，建立環境協同治理能力分析框架，從“目標—政策—資源”等三個維度分析環境協同治理能力的構成要素，并結合案例分析，提出有效提升環境協同治理能力的路徑。

（二）環境協同治理能力分析框架

Gerlak 等人認為，協同治理過程中出現制度和政治障礙的原因主要有三個，分別是機構目標和使命的沖突、不穩定的行政和法律程序以及有限的財政資源［21］。由此可知，目標、政策和資源對協同治理成效有顯著影響，以下將結合協同治理理論、目標設置理論和資源依賴理論，探討如何構建環境協同治理能力分析框架。選擇以上理論作為研究支撐的原因主要有：一是協同治理理論作為環境協同治理的基本內容，奠定了研究基礎；二是在實際調研中發現目標設置對地方政府協同治理意義重大，設定目標對提高公共政策和治理策略的效率和效力至關重要［22］，因此選擇目標設置理論作為第二個理論基礎；三是資源獲取和管理能力是組織能力的重要方面［23］，足夠的資源支持是政府有效實施環境治理的重要保障，因此資源依賴理論為第三個理論基礎。通過整合上述理論，構建基于“目標—政策—資源”等三個維度的環境協同治理能力分析框架。

1.環境協同治理能力的目標維度

協同治理通過建立一套跨越部門、層級、地理界限的制度流程和結構以實現公共目標［3］，旨在讓多主體跨越組織邊界，實現集體目標［24］。目標是各主體想要達成的結果，引導協同治理的方向，在其內部與外部均存在著大量影響因素，因此實現目標維度的協同既非常必要也非常困難。根據目標設置理論，個體在獲得清晰且具挑戰的目標時，績效水平會達到最高［22］，這點在組織層面被證明也是適用的［25］。

基于環境治理的復雜性及其參與主體的多樣性，環境治理目標可能與其他目標，如經濟目標、個體目標等產生沖突［26］，導致效率低下。而當目標之間能夠產生協同效應時，可更大概率地使組織獲得超出其預期的利益［27］。目標協同可以增加合作者對具體行動達成一致的可能性，即使合作伙伴可能存在認知差異，當組織領導人擁有共同的目標承諾時，也可激勵合作組織間的協同［28］。因此，目標維度的協同是環境協同治理能力的第一個重要維度。目標維度的協同可分為兩個子維度：一個是時間維度的協同，即長期目標與短期目標間協同；另一個是主體維度的協同，包括各級政府間目標協同、政府與官員個體間目標協同、政府主體與非政府主體間目標協同。目標協同的實現是保證環境治理順利實施的根本所在，如果沒有統一目標，各主體各行其是，則無法有效開展環境治理。

2.環境協同治理能力的政策維度

政策是不同部門、不同參與者之間對話和互動的產物，政府機構只是參與者之一。隨著政策過程的不斷演化，迫使人們尋找新的合適的工具或制度安排，使網絡中的多主體能夠順利對話與互動，這為協同治理的廣泛應用奠定了基礎［29］。傳統的環境科學和政策分析通常聚焦于狹窄的學科或管理“孤島”，可能會產生分散的知識和不一致的政策，阻礙政策協同效應的發揮［30］。為解決這些問題，有必要從政策協同的角度尋找提升環境協同治理能力的路徑。

政策能力被定義為跨政府機構設計和追求政策目標的一套技能、能力和資源，為政府作出科學合理的政策設計及調集資源實施政策執行所需的能力［31］?；谡吣芰Φ亩鄬哟沃卫硖匦?，Wu 等人提出政策能力涵蓋三個嵌套層次，即個人（如政策制定者、決策者）、組織（如機構或項目）和系統層面（如整個政府或宏觀層次的制度、結構環境）［32］。政策協同的核心在于通過多個嵌套層次間的協作，推動跨部門關系發展，將外部問題內部化。政策協同能力體現在縱向政策協同與橫向政策協同兩個維度上，政府通過兩個維度的協同，發揮自身政策能力，提升治理績效。橫向政策協同主要是指兩個或多個組織間一系列政策活動的協調和管理，其中所涉組織彼此之間沒有層級控制，目的是產生單獨部門無法實現的政策結果［33］；縱向政策協同主要是指在層級控制的基礎上，上下級政府相互協調，實現共同的政策協同治理目標。

3.環境協同治理能力的資源維度

資源充足的主體才更有能力也更有可能參與環境治理［2］。Biddle 和Koontz 認為，協同治理框架中第一個重要的組件即是協同治理中使用的資源，包括協作伙伴關系的要素或特征（如利益相關方的參與、財政和技術資源）［20］。從環境協同治理參與主體角度來看，個人與環保組織往往擁有相對較少的可使用資源［3］，通常是在自愿或非營利的基礎上開展工作［2］，政府相對而言資源獲取能力更強，擁有更多的專業資源［34］。

Purdy 認為，資源包括有形資產（如金融資源、人力、技術和物資）、無形資產（如知識、文化和能力等）［35］?？梢?，人、財、物、信息等均是環境協同治理能力在資源維度的重要分析單元。資源依賴理論（resource dependence theory）的一個基本假設是，對“關鍵”和重要資源的依賴會影響組織的行動，因而組織的決策和行動可以根據特定的依賴情況來解釋［36］。當下級政府對上級政府資源依賴性更強時，更有可能形成資源協同，推進環境協同治理績效的提高。在人、財、物方面，若地方政府能獲得更多上級政府的資源支持，即使面對經濟考核壓力及個人晉升壓力，地方政府仍會有較強的環境治理意愿，提升環境績效。因此，人、財、物層面主要體現為下級政府對上級政府的資源依賴。相對人、財、物，信息協同更為復雜，一般情況下，地方政府和企業比上級政府掌握更多真實的信息，上級政府需要及時、準確地掌握相關信息，才有更強的能力制定合理的政策并推動政策執行；否則可能出現信息不對稱，造成政策失敗，引發政策沖突。因此，信息協同是資源協同維度中一個非常重要的方面。

綜上所述，本研究構建了“目標—政策—資源”三維環境政策協同治理能力分析框架（如圖1 所示）。下面將結合H 市案例從三個維度分析如何建設環境協同治理能力。

圖1 環境協同治理能力分析框架

三、案例選擇與研究方法

（一）案例背景

H 市在20 世紀末即確立生態立市的發展戰略，不斷更新發展路徑，現已成為國家環境模范城市?！癏 藍”和“H 綠”作為H 市的金字招牌享譽全國，森林覆蓋率達62.4%，在全國主要城市空氣質量排名一直居于前十位，綠色發展指數在G 省排名第一。

H 市現在的優良環境是通過實施一系列改革措施才獲得的。為改善生活污水處理條件，H 市大力在轄區內各鎮建設生活污水處理廠，各級政府投資達70 多億元，現已實現“一鎮一廠”，保證各行政村的水使用安全。另外，H 市投入“3 個100 億”綜合整治水環境，全面處理各河流、湖泊的水污染問題。為有效處理生活垃圾，H 市建設了一批生活垃圾處理設施及垃圾收集點，實現生活垃圾無害化處理。在空氣污染治理方面，H 市開展了多次專項整治行動，加強有機廢氣及火電污染治理，最終實現空氣質量全面改善，成為全國聞名的宜居城市，H 市在環境治理方面取得的成績值得總結提煉并在全國推廣。另外，在田野調查中，也發現了一些H 市在環境治理中存在的問題，通過對其成功經驗的總結和存在問題的分析，有利于優化環境協同治理能力提升路徑。

（二）研究方法及數據來源

本文主要采用個案研究和社會網絡分析法展開研究。其中，個案研究是基于文獻研究和訪談展開的。在訪談之前，首先，初步分析內部項目計劃和政策及規劃文件、相關媒體報道（包括紙媒、網絡媒體、社交平臺等）等；其次，采用的訪談方式是半結構化訪談，訪談對象主要是在環境治理中擔任關鍵職務的政府工作人員，包括生態環境、財務及交通等部門的一線工作人員或部門負責人，他們直接參與H 市生態環境保護工作，對H 市環境協同治理情況有較深入的了解與體會。訪談涵蓋的問題涉及受訪者在制定環境協同治理規劃過程中的經歷以及其對未來實施方案的想法，例如，角色和組織問題、正面和負面經歷以及執行過程中不同目標之間的沖突與協同等。在2019—2020 年間，共跟蹤訪談了11 名來自不同部門的受訪者，訪談的主要焦點各不相同，但都基于半結構化的訪談提綱，強調過程中的政府角色和職能以及政府在環境協同治理過程中積累的經驗及不足。此外，還訪談了部分公眾，主要了解其對H 市生態環境改善的主觀感受。

除了個案研究以外，本研究還通過社會網絡分析法分析了H 市政策網絡的政策協同情況。社會網絡分析法（SNA）是社會學家基于數學方法和圖論發展起來的一種定量分析方法。通過分析網絡中的相關性，以關系為基本分析單位討論網絡的結構和屬性特征［37］。社會網絡分析法可以突破地域限制，從整體上分析區域空間關聯特征，定量分析各個區域在整個網絡中發揮的個體作用，定位網絡中關鍵節點的對應區域，充分調動和發揮關鍵區域的作用。本研究原始數據的主要來源，見表1。

表1 社會網絡分析數據來源

基于以上信息收集渠道，本文共獲得H 市環保相關的政府聯合發文、聯合會議及聯合行動等有效信息106 條，涉及76 個主體，由于主體間的合作是無特定方向的雙向合作，因此所得關系數據也為無向關系數據。主體間每合作一次，即記一分，以此得到H 市政府部門環境協同治理合作矩陣。

四、案例分析

（一）目標協同治理能力分析

雖然促使城市設定環境治理高目標的原因有很多，如從響應國家層面的政策需求到實現現代化和促進綠色、智能增長，但在實地調研中發現，單純設置環境治理高目標并不一定能達到預期效果，目標協同才是目標得以實現的關鍵決定因素。因此，以下將從時間維度和主體維度分析H 市環境協同治理能力建設過程。

在目標協同時間維度上，H 市同時制定了相對明確且有針對性的長期和短期環境治理目標。如發布《H 市環境保護規劃綱要（2006—2020 年）》《H 市生態環境保護“十三五”規劃》《H 市生態環境保護“十四五”規劃》等長期環境規劃。在“十三五”和“十四五”規劃中，H 市治污攻堅的目標高度協同，各類規劃綱要中目標指標涉及范圍越來越廣、領域越來越寬，“十四五”規劃針對全要素領域提出19 項具體指標，并計劃用“十四五”往后的3 個五年規劃時間基本建成美麗H 市。這些長期目標激發了相關關鍵部門的潛力，由此相應地制定了越來越清晰的短期目標。例如，在2018 年及之前的政府工作報告中，H市環境相關目標僅描述為“節能減排等指標完成省下達任務”。從2019 年開始，則規定了更為具體的空氣質量目標及飲用水源水質達標率等目標，2022 年更是提出“環境空氣質量穩居全國重點城市前列；飲用水源水質達標率保持100%”。從中可以看出，H市在長期目標和短期目標的協同上作出了不懈努力，并已取得顯著成效。H 市生態環境局工作人員A在訪談中表示：“我們需要有一個明確、穩定的環境目標，不會經常更改，并要將環境措施納入全市的整個管理之中?！保ㄔL談記錄：HBA20191011）①文中訪談記錄編碼規則：訪談單位、被訪人員字母排序與訪談日期（按年月日排序的8 位數字），下同。由此可見，目標協同對高層戰略制定和基層人員的政策執行都意義重大。

在目標協同主體維度上，在工業化初期時，H 市的環境質量一度較為惡劣，后經多年有效治理，H 市的環境質量明顯好轉。目前，H 市空氣質量在全國重點城市排名中一直名列前茅，淡水河流域22 條支流水質達標率達100%，這一切得益于H 市政府在環境治理方面的決心以及與相鄰城市間的協作。2008年，H 市內的淡水河曾被列為G 省人大常委會重點督辦事項，在上級壓力下，H 和SZ 兩地從那時起即開展了跨界協同治理，但是治理效果一直不盡如人意，直到2018 年淡水河水質仍為劣V 類。村民A 在反映當時淡水河的狀況時說：“這河里以前的水很臟很臭的，我們都不敢靠近，要繞著走?！保ㄔL談記錄：CMA20191017）為改善此種境況，2019 年在G 省生態環境廳的指導下，H 和SZ 兩市制定了SZ、H 跨界河流達標方案，共同監管相關環?；A設計建設及污染源處理，實現信息共享。多次召開聯席工作會議，建立多種溝通渠道，使得兩地能勁往一處使。H市生態環境局工作人員D 說：“在SZ、H 兩地的協同水治理中，最大的難題是界線難以劃分，責任難以分清，這種情況下，只能誰有條件誰就多分擔一點，協同共進，不遺留任何可能產生進一步影響的問題?！保ㄔL談記錄：HBD20200522）在這樣的協同機制下，2019 年當年淡水河即實現了水質三連跳升級，到2022 年，H 市11 個監測斷面水質優良率達100%（11 個），劣Ⅴ類比例為0，成效顯著。

除了與鄰近市形成目標協同以外，為提升環境協同治理能力，H 市始終保持與G 省環境治理目標協同，推進環境治理。2017 年，G 省生態環境廳（原G 省環境保護廳）為進一步落實《G 省大氣污染防治強化措施及分工方案》（G 府辦〔2017〕471 號）中要求的“開展珠三角區域秋季臭氧削峰專項行動”等各項工作，開展了一次集合珠三角9 個城市力量的聯合行動，推進臭氧、氮氧化物和揮發性有機物協同減排。為與G 省生態環境廳的目標保持一致，H 市在2017 年12 月制定了《H 市臭氧污染防治工作方案》，從行動目標、行動時間、行動舉措等方面與G 省生態環境廳保持高度一致，整合全市各相關部門的力量協同開展環境治理。H 市生態環境局工作人員G表示：“H 市雖然在臭氧治理上取得了一定的成效，但是作為一項全球性的治理難題，臭氧的治理難度較大?！保ㄔL談記錄：HBG20200726）為此，H 市大力控制臭氧源頭，以減少臭氧前驅物的產生，如VOCs 和氮氧化物的排放。2022 年1—2 月，H 市市區優良天數比例（AQI 達標率，由二氧化硫、二氧化氮、PM10、PM2.5、一氧化碳和臭氧6 項污染物綜合測算）為100%，較上年同期提高3.4 個百分點?？梢?，通過目標協同，H 市環境協同治理能力得到顯著提升。

（二）政策協同治理能力分析

通過與多個政策主體協作，可以增加個體的影響力，使其獲得更多有價值的信息，以掌握在網絡中的主動權。有研究發現，主體通過參與一項政策活動獲得資源的能力會積極影響其參與其他政策活動受益的能力［24］，因此政策協同可以增強主體的環境協同治理能力。接下來將利用UCINET 6.0 軟件和Gephi 0.9.7 軟件，通過社會網絡分析法（SNA）分析H 市各主體在聯合環境治理方面的合作網絡關系，從網絡結構、網絡密度、網絡中心性等三個方面，分析不同層級、不同空間位置、不同部門間的環保部門政策協同。

選取各政府部門及相關組織為網絡節點對象，通過相關渠道的數據收集，共獲得2006—2022 年間，包含H 市生態環境局、財政局、交通運輸局等76個主體106 條政府聯合發文、聯合會議及聯合行動等有效信息，通過這些信息，可以了解地市層面的空間協作網絡及各行業層面的業務協作網絡。數據收集情況，如圖2 所示。

圖2 H 市環境治理聯合發文及聯合行動數量

由圖2 可知，2008 年之前，H 市環保部門幾乎很少與其他主體聯合發文或開展聯合行動。隨著國家在環境治理層面注意力的不斷提升，H 市環保相關聯合發文和聯合行動的數量不斷增加，呈現波動性增長趨勢，在2018 年達到頂峰。這與2016—2017年中央開展的環保督察行動有關，促使H 市加強地市間與部門間的協同，提高環境治理能力。

網絡結構圖能夠清晰地反映以H 市環保部門為中心的各地市、各部門之間協同環境治理的整體關系狀況、合作程度、各主體在合作網絡中的地位以及中心主體對其他主體的影響作用。本文首先將收集的數據整理為合作關系矩陣，再利用Gephi 0.9.7繪制出H 市環境治理政策網絡結構圖（如圖3 所示）。在圖3 中，主體或節點指的是網絡中的利益相關者或組織，紐帶指的是它們之間的聯系；這些節點和紐帶構成了網絡的結構。節點的大小表示該節點的中心度大小，連接線的粗細代表治理主體之間關聯性的強弱。

如圖3 所示，H 市環境協同治理各主體之間關系較為復雜，表現出H 市生態環境局和G 省生態環境廳兩個中心的網絡。由于我們檢索的中心不在G省生態環境廳，所以其中心度相對較低，但是仍能看出它在網絡中具有一定的中心作用。圖3 的左側大部分為H 市內相關行政部門，從網絡的密度可以看出，各主體間的協作較為緊密，其中與H 市生態環境局協作最為緊密的是H 市住房和城鄉規劃建設局、H 市公安局、H 市交通運輸局，相互之間合作行動最多，頻次相對較高，這與大氣污染治理所需的財力、物力等支持密切相關；有過合作但緊密程度不高的部門包括H 市自然資源局、H 市市場監督局、H市委宣傳部等。圖3 的右側主要為G 省省級行政單位及其他地級市環保部門，可以看出，與H 市生態環境局協作最為緊密的是SZ 市和DG 市，其次為珠三角內其他城市，合作關系較為微弱的是非珠三角城市。

圖3 H 市環境治理政策網絡結構圖

為更細致地了解H 市環境治理協作網絡，將該網絡視為一個整體計算其密度和中心度。密度是現有關系相對于所有可能關系的比例，表示各節點間的緊密程度，密度的數值越接近1，表示該網絡密度越高，網絡內各主體間的合作越緊密。經過Ucinet 6.0 計算得出該網絡整體網絡密度為0.367，說明各主體間聯系的緊密程度一般，但需要注意的是，H 市內各主體之間的橫向聯系明顯高于H 市與其外部主體之間的橫向聯系，因未做區分，從而在一定程度上造成主體之間凝聚力水平下降。這說明，H 市環境協同治理主要還是依靠該市自身的力量展開，與上級部門及兄弟單位的合作還有待加強。由于篇幅限制，表2 展示的是該網絡中部分主體中心性，中心性體現了個體在整體網絡中的地位和位置。中心性通過描述圍繞特定焦點參與者組織凝聚力的程度，來補充描述密度。度數中心度的值越大，表明與它建立直接聯系的主體越多，該主體居于中心地位；而中間中心度越大，則表明通過該行動者建立聯系的主體越多，更加處于網絡的中心位置。從表2 中可以看出，度數中心度和中間中心度最高的皆為H 市生態環境局。接下來，度數中心度第二高的是H 市住房和城鄉規劃建設局，而中間中心度第二高的則是H 市交通運輸局。

表2 中心性分析結果（部分）

綜合以上分析結果，可以看出，H 市內部的協作較為頻繁，而H 市與外部的協作則呈現出與SZ 市和DG 市常態化合作、與珠三角地區一般合作、與非珠三角地較少合作以及與上級單位“按需合作”的特點。

（三）資源協同治理能力分析

環境作為一種典型的公共池塘資源，需要運用大量資源予以維護，為此，環境保護部門應增強資源獲取能力，通過資源協同提升治理能力。協同治理可有效幫助治理主體整合知識，更好地利用分布式資源以及掌握管理社會生態系統復雜性所需的技能。如前所述，資源包括有形資源（如人、財、物）和無形資源（如信息）。在協同治理過程中，組織依靠人力資源參與協同治理，通過財政資源和物質資源獲得基礎支撐，通過信息和知識資源來理解和分析問題。

為提升環境治理能力，H 市在加大人、財、物資源投入的同時，特別注重信息化建設，為環保信息共享奠定基礎。由于對人、財、物投入重要性的相關研究已較為深入，在此不多贅述，而將研究重點落在H 市信息化建設中采取的重要舉措上。通過整理2008—2022 年《H 市生態環境局年度政府信息公開工作報告》中的公開數據，繪制了H 市分渠道政府信息公開數據情況（如圖4 所示）。2016 年之前，H 市環境信息公開的主要渠道為政府網站（包括市政府網站和市生態環境局網站）和報刊、電視等，相對較為單一，總量雖在緩慢增加，但總體較少。2017 年之后，政務微博和微信公眾號渠道的增加，大大提升了H 市的信息公開能力。在調研中有工作人員反映，微信群為其日常工作溝通提供了極大的便利，保證了多項工作的順利進行。2019 年后，H 市每年額外增加2 次新聞發布會及1—2 次網上訪談或民聲熱線（由于數量較少，未在圖4 中予以體現），全力構建政府信息公開矩陣，提升政務公開效率，公眾、企業都有更多的途徑了解政府信息，增強環保信息的協同程度。政府作為社會管理者，掌握著社會80%以上的大數據資源，但對數據資源的利用能力相對不足。通過信息公開，為公眾和企業提供更多的信息與數據，方便企業作出合理決策，有利于提升政府服務能力和公眾滿意度。

圖4 H 市分渠道政府信息公開數據①數據來源：H 市生態環境局官網

信息化建設成效是現代政府治理能力的重要體現，為推進信息化建設，H 市著力推動“互聯網+”和大數據創新應用，全面實現環境信息機構三級標準規范化建設；建設并完善了市—縣環境信息數據中心和信息資源共享交換平臺，使不同部門、不同層級、不同區域的機構能夠實現信息共享；建立全市統一電子政務平臺，為污染源動態監測及項目綜合監管一站式服務提供助力。通過網上辦事大廳，民眾能更有效地參與環境保護，基層環保部門能更便利地推動政策執行，提高行政審批效率。Dewett 和Jones將信息效率和信息協同效應的結果分為五類，分別是提高聯接和賦能員工的能力、提高編纂組織知識庫的能力、提高跨界能力、提高信息處理效率和改進促進創新的協作和協調［38］。在表3 中參考該分類，對H 市信息協同案例進行分析。

從表3 可知，H 市已開始運用數字化思維、戰略、資源和工具等新模式來治理信息社會空間，克服環境治理中出現的服務割裂化、信息碎片化、應用條塊化等問題，在一定程度上實現了信息共融共通、資源服務集聚及開放共享，并嘗試通過新技術應用達到環境治理的精準分析、整體研判、協同指揮和科學治理。這種轉變表明，H 市環境治理信息協同已從單純的“數字協同”邁向“信息、技術、服務多元協同”模式，信息協同能力不斷提升。

表3 信息協同案例分析

五、結論與討論

環境協同治理能力既是政府治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是政府提升行政效率的一個重要方面。結合協同治理理論、目標設置理論和資源依賴理論，構建地方政府環境協同治理能力三維分析框架，通過個案分析及SNA 分析法實證分析H 市環境協同治理能力建設現狀，旨在回答什么是環境協同治理能力以及如何提升環境協同治理能力。研究發現：可以從目標、政策和資源等三個維度分析環境協同治理能力并尋找提升路徑。一是目標協同維度。目標協同維度包含時間和主體兩個子維度，其中：時間維度主要指長期目標與短期目標間協同；主體維度主要探討各治理主體間目標協同，包括上級政府與下級政府間的、政府與企業及個人間的、政府與政府官員個體間的目標協同，以此保證心往一處想、勁往一處使”，實現環境治理目標。二是政策協同維度。政策協同維度包括縱向政策協同和橫向政策協同。一方面，下級政府要與上級政府政策導向保持一致；另一方面，同級政策間要保持協同，比如，以往經濟政策與環保政策沖突的現象時有發生，在晉升壓力下，很多地方政府選擇保經濟放環保，造成環境污染加劇。再如，在中央環保督察壓力下，部分地方政府采取“一刀切”的方式關停企業，造成企業損失嚴重，對民生造成極大影響。以上兩種情況都需要在制定政策時予以考慮，強化政策間的協同性，減少沖突的發生。三是資源協同維度。資源協同維度主要聚焦于人、財、物以及信息資源的協同。人、財、物等資源對環境協同治理起著基礎性的支撐作用，上級政府要多為地方政府提供人、財、物支持，同時地方政府也要多為企業提供人、財、物支持，讓地方政府和企業有更強的能力去執行嚴格的環保政策，確保政策實施效果；在信息協同方面，地方政府應提高信息透明度，鼓勵企業及時反饋環保信息，地方政府也同樣應及時準確地向上級政府反饋信息，保證政策制定的科學合理性。

隨著國家治理體系和治理能力現代化建設的深入推進，提升地方政府環境協同治理能力建設成為迫切需要。本文結合研究發現提出如下三條優化路徑：一是制定區域協同治理目標，提升治理主體間協作能力。政府是生態環境管理的“總導演”，企業是環境治理的主體，而非政府組織和群眾是環境治理的重要監督主體，多方協同是提升環境治理績效的關鍵前提。二是提高政策協同度，減少政策執行壁壘。從本質上講，政策協同是一種集體行動。所有相互影響的政策設計都應產生協同效應或至少減少沖突。應從縱向和橫向兩個維度形成合力，降低協同過程中產生的各種成本，實現效益最大化。三是運用大數據等現代科技提升政府信息協同能力。政府應加大信息透明度，關注企業信息反饋，保證信息的有效流轉，為政策制定提供依據。此外，政府還應重視與第三方機構的合作，提高政府大數據服務能力。