高速公路PPP項目工程造價控制與管理探討

胡淑琴

（安徽交控工程集團有限公司,安徽 合肥 230000）

0 引言

目前，高速公路建設已成為我國社會公共事業建設的關鍵環節，其施工時間相對較長，比較適合使用PPP模式，容易獲得社會各界的廣泛認同[1]。該文首先介紹了PPP模式的概念、特點以及PPP模式下的工程造價管理問題，最后提出PPP模式下造價控制與管理措施。

1 PPP模式的概念與特征

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人投資方之間為了合作建設城市基礎設施項目或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果，模式詳見圖1。在項目管理實踐中，PPP模式的首要目標是控制項目資金的成本及結構，由政府部門與民間投資者共同參與。在我國高速公路建設中，PPP模式具有如下特征：第一，PPP模式是一種合作性的融資方式，并非單一的融資方式，政府部門、民間資本相對平等。第二，PPP模式在公共設施工程建設中的作用是為社會公共設施提供資金支持，以最大限度地利用財政杠桿效應，且PPP模式相對于其他模式更具參與性，政府、民間資本之間的信息對稱，可實現利益共享、風險共擔、全程合作[2]。

圖1 PPP項目模式結構圖

工程造價管理涉及高速公路工程建設的各個環節，因此在高速公路PPP項目建設全過程都應重視工程造價管理，在過程中運用高質量、高標準、高水平的造價管理手段，結合已有經驗加以實施，建立和完善工程造價管理體系，合理配置造價管理人員，將造價管理思想貫徹落實到各個崗位，具體人員。

2 PPP模式中造價管理存在的問題

2.1 前期準備階段

PPP項目的前期籌備工作十分關鍵，主要包括管理框架的組建和編制項目實施方案。這個階段要正確識別項目風險，并進行風險控制，同時要制定合理的定價機制，估算項目資金，合理判斷項目的融資需求，以制定正確的融資方案[3]。在傳統的工程建設過程中，通常對項目的具體實施方案比較重視，而PPP項目模式下，除了實施方案還存在諸多因素需要考慮，如：項目前期的征遷問題、項目資金的籌資方式及資金回報機制、項目建設期及運營期可能存在的問題等等，都要進行風險評估，如果在前期準備階段沒有考慮周全，就容易耽誤項目施工進度、增加成本支出。

2.2 工程設計階段

高速公路建設具有建設規模大、投資大、建設周期長、技術復雜等特點，而投資控制的關鍵環節集中在PPP項目前期，其中起非常重要作用的是設計單位，因此設計階段的造價編制是整個項目投資控制的重中之重。在設計上，一方面，在工程建設的設計周期很短，為了能在短時間內完成，設計單位更多地注重方案設計，在評審中關注更多的是技術上是否可行，功能上是否能滿足要求，使用上是否安全可靠等等，在一定程度上忽略了設計階段的造價控制。另一方面，設計人員個人的技術能力制約，設計存在思維定勢，一般項目會采用自己認為較為可靠的方案或者常用的方案，而未真正考慮項目本身的需求，會造成一定程度的浪費[4]。

2.3 工程實施階段

在融資階段，其造價管理主要存在以下幾點問題：

（1）政府方面，例如政府部門在政策、協調、資金等方面出現問題，會對PPP項目建設及項目資金分配產生不利影響。高速公路項目投資金額大，政府投入相對較大，尤其是經濟欠發達地區的政府財政吃緊，無法投入充足項目資金，是制約PPP項目建設順利進行的主要因素。

（2）企業方面，如企業資金不足，融資渠道受限或受市場環境等因素的影響，導致企業投入不足，對PPP項目的實施造成較大阻礙。另外在合作方面，項目管理方、各工程承包方之間既是合作伙伴，又是管理與被管理的關系，施工總承包方既是裁判也是選手，給項目帶來一定的造價管理難度[5]。

2.4 工程運營階段

在項目運營階段，也會存在諸多問題，例如項目前期估算的運營收入虛高，導致實際運營時項目實際的運營收入與招標文件或項目合同約定中約定的收入出入較大；項目的運營產出不達標；合同雙方對運營期當年政府付費金額的認定差異較大；運營期績效評價不夠規范以及實操等問題較多等，導致高速公路PPP項目運營階段可能出現較多糾紛，嚴重影響工程運營效率，增加工程造價管理的難度。

3 PPP模式下造價控制與管理措施

3.1 重視培養、儲備PPP造價方面的專業人員

高速公路PPP項目造價管理比較復雜，主要包括施工技術、施工成本、財務管理等方面的內容，因此，確保高速公路PPP項目造價管理效果的前提是配備優秀的工程造價人員，以保障PPP項目建設的順利進行，在人員培養及人才隊伍建設方面需要注意以下幾個問題：一是企業重視人才隊伍的自我發展與培養。企業的人才隊伍是推動PPP項目建設順利進行的主要力量，因此企業要主動參與PPP項目建設，要不斷改進企業內部管理體系，不斷強化人才隊伍建設，積極推進PPP項目的開展。二是持續引入優質的PPP項目造價管理人才，可通過校企合作或社招等方式引進人才，提高PPP項目造價控制水平。三是定期開展造價管理人員專業培訓。只有不斷提高工程造價人員的專業素養才能為PPP項目造價管理提供有效保障，從而推動PPP項目的良性發展。

3.2 優化造價前期管理工作

在PPP項目工程造價管理初期，政府與民間企業都要積極發揮作用，提高PPP項目工程造價管理成效。作為政府部門要加強有關政策框架的完善，特別是項目管理、資金籌措、合同管理、項目審核等方面的政策及配套政策的完善，并根據實際情況適時進行政策調整。例如，在政府財政吃緊的情況下可以采取“一降二變一公開”的籌資方式，其中“一降”是指降低政府投入；“二變”是指資產變資本、資源變資本；“一公開”是指資源資產招標出讓。對于企業來說，要充分利用自身的市場優勢，以項目需求為導向，主動與項目設計方深入溝通項目設計方案，重視工程造價管理和預算編制[6]。

3.3 在設計階段融入市場因素

PPP項目在設計環節應嚴格按照國家標準、行業規范及地方規章進行施工現場勘察、設計，收集現場工程地質、環境、水利、征遷等方面的詳細資料，并根據施工現場勘察結果進行施工設計方案比選，確保施工設計方案滿足施工設計要求，盡量減少施工變更，同時避免出現重大的施工設計變更。如需要施工變更，應嚴格省級政府部門制定的關于公路建設項目的審批管理辦法及其他相關管理制度逐級審批。需嚴格執行主管部門給出的施工變更批復意見，不得任意調低建設標準或擴大工程建設規模，如因特殊原因需要變更建設內容及工程規模的必須嚴格按照規定辦理變更審批手續。另外，PPP項目設計階段，項目建設方、民間投資方、項目管理方等單位的工程造價管理人員都必須積極參與到項目設計中，在設計階段的造價管理工作中需對施工材料、施工技術、相關政策等因素進行分析，找到最合理的動態預測方法，有效確保工程造價管理人員能及時高效地進行造價管理工作，同時注意市場因素的影響[7]。

3.4 實施階段提升合同與造價管理水平

3.4.1 總體造價控制

高速公路PPP項目建設單位及項目法人應遵循公平公正、和諧共贏的基本方針，確保項目效益的同時確保政府、企業的雙贏。為此，質量監督、財政、交通、審計等部門需要提升項目監督力度，進一步明確各方權責，確保高速公路PPP項目嚴格按照“兩評一方案”（價值評價、財政承受能力評價、項目實施方案）實施，有助于企業的健康可持續發展[8]。

在工程造價的管理和結算階段，應遵循合同管理的基本理念，優化造價管理影響因素，通過對成本的合理控制達到造價管理目標。從項目的投資、項目的各種保障資金的使用等方面入手，在項目運營和結算過程中制定相應的造價管理制度，確保項目的正常進行。

3.4.2 嚴格履行合同管理

高速公路PPP項目管理方需要構建健全的工程管理臺賬，包括工程結算、工程變更、工程造價等相關的臺賬，同時應加強工程合同計量，盡量減少合同履行過程中出現的偏差。一是必須嚴格按照工程量清單、單價以及合同進行工程計量，未列入工程量清單的項目要按項設計變更程序上報審批。二是嚴格按核準概預算內容和計量支付管理辦法的要求認真仔細地開展計量和支付。三是工程計量必須以合同工程量清單、工程變更批復、質量檢驗憑證等為依據，由施工企業、監理駐地辦、項目管理機構層層把關、嚴格核定后才能上報審批，審批通過后方可進入支付階段[9]。

3.4.3 多渠道籌措資本金

資金到位比例以及到位速度對高速公路PPP項目的施工進度影響很大，關系到工程造價管理成效以及工程資金的利用，資金到位比例高，速度快，有助于更好地發揮財務杠桿效應。政府方面，要積極從上級財政部門尋求扶持，爭取中央及省級財政專項資金支持，也可通過發行專項債券的方式籌集資本金，有效緩解資本短缺的問題。項目管理方，應選擇合適的出資方，通過委托具備相應資格的第三方和法務機構參與合同的協商和審批，嚴格控制出資、收益分配、融資等方面的風險，運用高質高效的項目合同條款督促項目各參與方及時、合法合規地完成資本金籌集工作，確保高速公路PPP項目建設進度，規避工程造價管控中的資金風險。

3.4.4 立足于高速公路項目全壽命周期進行監督

在高速公路PPP項目建設中應建立全生命周期成本管理理念，從項目立項、設計、施工、竣工、運營等各個環節進行合理規劃、決策和監督。在評價項目各參與方的支出時要積極運用科學的績效考核手段，做好項目各參與方的績效考核工作，在此基礎上實現對各合同方、參與方的支出評價[10]。針對PPP項目的造價控制情況定期進行成本核算，找出與項目效益有關的各項成本要素，嚴格執行政府和企業預算成本控制制度，進一步完善政府和企業內部項目造價控制機制，提高項目造價管理監管力度。政府應建立以企業內部控制工作機制為核心的兼具服務、監督、指導職能的資金管理專項小組，對項目造價管理相關問題及時檢查、糾正，為政府部門和企業提供財政管理方面的政策建議。

4 結語

綜上所述，政府部門、民間資本、金融機構、建設單位等高速公路PPP項目參與方必須始終嚴格遵循“同向思維、相向而行、風險共擔、合作共贏”的原則，找到保障各方利益最大化的項目建設方案，最大限度地實現合作共贏，從項目實際出發，共同推動項目建設順利進行，在規范工程合同的基礎上加強工程造價管理。針對目前我國高速公路PPP項目工程造價管理中存在的問題，應從各區域的實際情況出發找出產生問題的根源，并制定相應的解決對策，以提高項目工程造價管理效能，并加大PPP模式的推廣應用力度。

在PPP模式下，企業投資者的工作任務非常繁重，既要兼顧高速公路工程的施工質量與施工進度，又要確保自身利益。因此，在高速公路PPP項目建設過程中，企業投資者要認真分析PPP項目的實施過程，在實踐中總結出成功經驗，從而達到動態造價管理目的，并借助市場的調控作用積極推動PPP模式在我國公路工程建設中的實踐應用。