中國《對外關系法》的全球治理觀闡釋

銀紅武

在當今世界一定范圍內,霸權主義與強權政治肆意橫行,唯恐天下不亂;單邊主義與多邊主義背向而行,造成令國際社會無比擔憂的“嚴重撕裂”局面;部分西方國家狹隘的“民族利益優先說”甚囂塵上,自私自利行為“吃相難看”。在人類處于“百年未有之大變局”的緊要關頭、國際秩序與規則重塑與變革的十字路口,中國通過認真反思當前全球治理實踐的成敗得失,進一步明確與重申全球治理的基本原則,倡議共同探討全球治理體系的變革路徑與建設議題,與其他志同道合的國際伙伴攜手擘畫全球治理的美好藍圖,充分彰顯了大國風范與責任擔當,彌足珍貴。在這方面,2023年7月1日開始施行的《中華人民共和國對外關系法》(以下簡稱《對外關系法》)屬于一個極佳例證①:它既是高度契合全球治理時代脈搏之應景力作,亦是中國向世界系統闡釋其對外關系法律規范的“正本清源式”宣言,更為國際社會(特別是對那些有著正確國際義利觀的主權國家)貢獻了一份對外關系“示范法”。

全球治理被認為是國際社會各行為主體(主要涵括國家、政府間國際組織、國際民間組織、跨國企業與自然人等)識別、認識、調整、規制與解決跨越國界的、具有世界普遍意義②問題的行為、方法、職責、權力或過程。全球治理表現為所有正式與非正式價值觀、規范、程序以及組織機制的總和[1]29。不難發現,治理(governance)與“調整行為”(governing)以及“政府”(government)在英文表述上密切相關,這也就表明,治理具有政治權力、組織機制與有效控制的意涵。圍繞全球治理主題,《對外關系法》第18條第2款明確規定:“中華人民共和國促進大國協調和良性互動,按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴方針發展同周邊國家關系,秉持真實親誠理念和正確義利觀同發展中國家團結合作,維護和踐行多邊主義,參與全球治理體系改革和建設?！钡?9條第2款接著表明:“中華人民共和國堅持共商共建共享的全球治理觀,參與國際規則制定,推動國際關系民主化,推動經濟全球化朝著開放、包容、普惠、平衡、共贏方向發展?！?/p>

一、中國《對外關系法》闡明全球治理的“法方法”:人類命運共同體思想

放眼未來,如何在“全球治理體系變革與霸權強權政治背道”以及“國際社會相互依賴與局部不斷分化交錯”的現實世界中公平實現人類共同利益?如何在一味追求國家利益優先、投資貿易保護主義抬頭以及區域沖突不斷的紛爭世界里,有效規制國家單邊逐利行為?人類命運共同體思想為這些國際法難題的解決提供了“中國方法論”:它是中國傳統文化與中國共產黨執政理念③合璧的結晶,是對西方國際關系理論和國際法思想“揚棄”的結果,是新時代全球治理的先進理念和中國方案,將對國際法理論產生重要影響,推動國際法從“和處國際法”、“合作國際法”,走向“共享國際法”的新階段。人類命運共同體思想是中國參與全球治理的中國方案與智慧貢獻。為此,《對外關系法》第1條④開篇明確了人類命運共同體理念在我國從事國際交往,積極參與全球治理進程中的思想引領與根本遵循地位。

(一)人類命運共同體理念中的“命”與“運”釋義

人類命運共同體理念以天下為情懷,其立意高遠,內涵極其豐富。這一概念中的“命”指的是構成人類最基本生存與發展權利的兩個基礎問題:“生命”(life)與“健康”(health)。正是人們堅持對“命”作“生命”的釋義,故而在中文里有“壽命”、“天命不可違”與“命中注定”等相關表述?！斑\”則可被解釋為人類的“財富”(fortune)、“運氣”(luck)、“財運”(fortune)、“前途”(development)與“未來”(future)。值得一提的是,在我國“人類命運共同體”概念的官方英譯表述為“a community with a shared future for mankind”⑤,這應該是從宏觀意涵視角進行解讀并意譯而成的。事實上,就人類命運共同體而言,無論是“命”還是“運”都直接與“利益”(interest)相關。假若從“利益”的角度進行審視,人類命運共同體其實是一個“人類利益共同體”。因此,在人類命運共同體的構建過程中,一方面既要協調人類各種不同利益間的沖突與矛盾,另一方面又要強調整個人類共同層面利益的至高無上效力與優先保護地位。

(二)人類共同體的“命”“運”利益在全球治理中的核心地位

1.人類共同體的“命”“運”利益是全球治理的原始動力與追逐目標

推動構建人類命運共同體是全球治理的最強邏輯與真實目的?！翱陀^存在”的人類命運共同體是全球治理的現實起點與真實語境。當然,人類命運共同體的最終建成離不開國際社會的堅實經濟基礎與社會條件的極大完善,離不開各國人民福祉的極大提升。而這一切目標的實現,離不開全球治理背景下各國的經濟、政治、文化與社會建設的全面共同繁榮與整個人類新文明形態的最終生成。

全球治理為人類共同體的“命”“運”利益實現提供秩序條件與安全保障。全球治理活動無論從主觀層面還是客觀層面均是為滿足人類共同體的“命”“運”利益保護而奠定物質基礎這一基本要求的。一方面,包括國家與國際組織等在內的全球治理多元主體在共同應對全球性問題挑戰而從事人類公共事務管理活動時,人類共同體的“命”“運”利益保護應成為他們的最高行動指南與基本出發點。另一方面,鑒于推動構建“人類命運共同體”離不開整個人類通過各種國際經濟活動與生產(包括跨境投資貿易與其他經貿合作方式)而累積匯聚成的物質與精神財富總和,那么作為旨在為人類共同體的“命”“運”利益保護提供必要與充分的制度保障與實施條件的全球治理活動,其工作效率與實際效果直接決定著“人類命運共同體”的建設速度與成敗結果。

2.保護人類共同利益是全球治理中協調各種利益沖突的最高準則

不難發現,就全球治理而言,不同層面的行為主體在數量上日益增長,其類型也不斷豐富。盡管他們在純內國或跨國的民事、政治與經濟領域扮演著重要的角色,但各主體之間的種種“割裂”也是不爭的事實——譬如,基于對權力的本質認識以及受其背后隱藏的誘因驅使,治理主體因人因事而有所差異。雖然各主體之間的利益訴求不同甚至發展成沖突亦在所難免,但可以肯定的一點是,全球公共利益的考量因素既是人類命運共同體理論的基礎底座,又是推動構建人類命運共同體大廈的“度量衡”與“試金石”。

無論歷史還是現實均證明,隨著全球一體化(特別是經濟一體化)的勃興發展,具體某一國家的國內人民作為國際社會整體的一部分,在絕大多數情況下其作為一個整體的利益是與國際社會的整體利益保持一致、且相互關聯的。一些關乎“全人類共同利益之事項”,意味著國際社會作為一個整體對這些關涉自己切身利益的事項有正當關心的權利,同時要求國際社會共同分擔保護這些利益的責任與義務。國際社會普遍認同,作為國際公法重要淵源的一般法律原則與國際習慣法之所以不可或缺,其根本原因在于,這些調整國家或集體甚或整個人類利益關系的國際法規范將關乎人類社會的最重要共同價值奉如圭臬。因此可以說,一般法律原則與國際習慣法是全球公共利益的法律表述與客觀載體[2]。在調整與協調利益沖突法律關系時,人類共同利益保護原則是全球治理的最高行動準則。

二、中國《對外關系法》確立全球治理的三項基本原則:共商共建共享

《對外關系法》第19條闡明“中華人民共和國堅持共商共建共享的全球治理觀”。事實上,“共商”“共建”“共享”原則已發展成為我國在順應世界經濟秩序改革潮流、重塑全球經貿新規則的進程中大力倡導與堅決維護的國際立法理念。

(一)共商原則

全球治理的共商原則是國家主權平等與和平協商理念的具體表現。顯然,國家與政府間國際組織屬于參與全球公共事務管理最重要的(也是最基本的)行為主體。國家主權平等是國際法基本原則體系的核心,是其他各項原則的基礎與前提?！秾ν怅P系法》反復強調主權平等原則,第19條規定:“中華人民共和國維護以聯合國為核心的國際體系,維護以國際法為基礎的國際秩序,維護以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則?！表氈?主權平等堪稱聯合國及其體系內各機構、組織共同遵循的首要原則。在聯合國、世界貿易組織、世界衛生組織等機構,各國(成員)平等參與決策,構成了完善全球治理的重要力量。新形勢下,我們要堅持主權平等,推動各國權利平等、機會平等、規則平等[3]。

毋庸置疑,全球治理活動得以順利開展的另一前提是須在主要的治理主體之間達成一定的思想共識。鑒于各國具體的利益訴求、對世界的認知能力、主題專業知識的掌握以及國家性質、意識形態等各不相同,和平共商原則的遵循更顯示出其關鍵意義與實際價值。以主題專業知識差距(knowledge gap)為例,在談判磋商的初始階段,各治理主體在特定治理議題的本質特征、因果關系、嚴重程度與重大影響(甚至衡量指標或理論基礎)等問題上可能只存在很少的共識或根本未形成共識。也許等到各方在關于主題的本質認識等方面取得一致明確意見之后,極有可能仍會在問題的最佳解決方案找尋上依舊處于“一籌莫展”的境地。眾所周知,來自世界不同地區的治理主體在專業知識的儲備上相差很大,同樣的問題亦存在于來自同一區域的不同治理主體身上。除了區域層面的專業知識差距(乃至鴻溝)外,還有其他問題。比如,無論是在國際政治領域還是科學探索上,對于全球氣候變暖問題的嚴重性與因果關系爭議頗多,那么在消減目前認知混亂局面的同時基于降低未來風險及其損害結果的考慮,如何才能在諸多治理主體之間生成最佳的“混合與搭配”應對策略呢?[1]47通過對種種類似情形的分析可見,在全球治理進程中,各主體對和平共商原則的堅守顯然稱得上是填補(甚或消弭)彼此知識差距(或鴻溝)的應有之義與必然選擇。

事實上,知識差距(或鴻溝)的填補(有時只能是部分填補)通常只被看成是通往填補全球治理其他鴻溝之路的重要第一步。唯有各種治理力量心平氣和地坐在一起商談適當的解決之道(通過對現有信息數據進行全面搜集,在深入分析后經過縝密思考而后生成新的事實、知識與經驗),才能逐步達成大致共識,國際社會就可以著手采取措施去應對這些具有全球意義的挑戰。

(二)共建原則

就一眾全球治理主體而言,其各自力量優勢、資源稟賦、經濟貧富與國際影響能力均有所不同?！秾ν怅P系法》大力強調全球治理進程中秉承合作與共建理念的重要實際意義?！昂献鳌币辉~屬于《對外關系法》的高頻使用語(在各條款中共計出現29次)?！秾ν怅P系法》第26條規定,推動共建“一帶一路”高質量發展。全球治理的共建特征與國際合作理念可謂一脈相承、密不可分。殊不知,全球治理大廈的構建亦確實需要各方力量的積極投入、參加和精誠合作。事實表明,“部分全球公共產品只有在每個國家都合作的前提下才能實現有效供給。許多公共產品的提供也需要特定幾個關鍵國家的通力合作。大多數(盡管不是全部)公共產品都需要財政資助與融資協助”[4]2。

總言之,“持久和平”“普遍安全”“共同繁榮”“開放包容”“清潔美麗”的人類命運共同體只有各國人民在堅守國際合作共建原則的基礎上才能最終落實與建成。全球治理共建原則是現代國際社會相互依存、共同發展的根本體現與力量保障。自聯合國體系創建以來,國際合作共建原則已經發展成一項具有普遍意義和強制規范性質的國際法基本原則,究其原因在于通過形式多樣國際法淵源而設定的國際合作義務和所創建的國際合作機制已深刻滲透并全面影響著國家間關系和人類生活的方方面面,更何況《聯合國憲章》亦明確規定確保非會員國遵守憲章的各項規定(其中就包括有關國際合作的規定)。

(三)共享原則

全球治理的共享原則不僅體現在國際社會成員對世界范圍內無形的制度成果的相互借鑒與共同利用,而且還意含各國及其人民對人類共同財產與收益等有形物質財富的共同享用。從某種意義上講,全球治理往往需直接面對在世界范圍內提供全球公共產品的挑戰(此處的公共產品通常被貼上“非排他性”或“非競爭性”的標簽[5])。換言之,“公共產品”意味著任何一個使用者(包括所有國家及其人民)對產品或服務的利用不受他人(包括提供產品或服務的國家及其人民)的限制。無論具體國家及其人民對全球公共產品的創造或使用是否做過貢獻,在允許他國及他國國民通過利用這些產品或服務從而獲益這點上不存在須支付額外的成本。當然,這也許會引發“免費搭便車”問題——鑒于使用者無須付費即可從公共產品中獲益的話,有可能會使人們在創造并維護這些眾多且必要的全球公共產品的積極性方面大為受挫。國際層面猶如內國環境一樣,與此相關的一個中心議題就是:如何對公共產品使用者的費用提高部分進行分攤?哪些使用者須付費?以及支付多少?環顧對人類實現有尊嚴地存活目的而產生種種挑戰與威脅的周圍環境,我們不得不說,目前的全球公共產品仍正處于供不應求的狀態,而不是相反[1]46。

在一定意義上,作為人類有權共同繼承、共享收益的全球公有財物或公共遺產,南北極、外太空、國際海底區域以及月球等天體是人類命運共同體構建的共有物質基礎。其中,國際海底區域的平行開發機制就是最好的例證:國際海底區域內的活動應為全人類的利益而進行,國際海底管理局在無歧視的基礎上公平分配從該區域內活動所取得的財政及其他經濟利益。有鑒于此,《對外關系法》一直倡導致力于實現整個人類的共同繁榮與全球“普惠”(第19條與第21條均提及“普惠”概念)。

三、中國《對外關系法》闡述全球治理的三大目標任務

《對外關系法》明確了中國的全球治理觀,強調推動踐行全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議,包括國際秩序觀、全球安全觀、全球發展觀、人權價值觀和文明觀[6]。其中,《對外關系法》第三章“發展對外關系的目標任務”(第17條至第28條)系統闡釋了中國積極參與全球治理以期達成的具體目標與任務。

(一)國際和平與安全秩序的維護

1.禁止使用武力

迄今已持續一年有余的俄烏局部戰爭再次以冷酷的數據與血淋淋的現實告訴人們:和平的取得并非像人們希望它發生那樣容易?？梢哉f,維護國際和平與安全既是中國作為負責任大國的心之所系,亦是中國專心搞好國內事務管理、發展本國經濟的重要前提與外部安全環境保障。為此,中國《對外關系法》第20條在明確要求“維護國際和平與安全”的基礎上,同時大力倡議“完善參與全球安全治理機制”。

中華人民共和國維護以聯合國為核心的國際體系,維護以國際法為基礎的國際秩序,維護以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則?！堵摵蠂鴳椪隆肥堑谝粋€明文規定禁止武力威脅或使用武力的國際公約。1970年《國際法原則宣言》不僅重申了這一原則,而且將其置于各項原則之首,為此還列舉了禁止武力威脅或使用武力行為的九項具體內容。在我國首倡的和平共處五項原則中,互不侵犯原則亦為國際和平與安全的根本保障。

2.打擊恐怖主義

共同維護人類尊嚴和保障現代文明是對恐怖主義進行全球治理的道義基礎?；仡櫄v史,美國“9·11”恐怖襲擊事件幾乎對地球上的一切人與物都產生了關聯影響。雖然人們對如此絕望與殘暴行徑背后所隱藏的原因進行尋根追溯的努力由來已久,但最終卻未能成功打破僵局(其中包括國際社會對恐怖主義并未形成一個共同承認的定義)。事實上,鑒于恐怖主義涉及濫用暴力并傷害無辜,它的不可接受性在普通大眾的心目中早已牢固樹立。此外,在關于反恐討論時,人們傾向于對個人恐怖主義暴行(通常被視為是非法與錯誤的)與政府暴力行動(僅在少數情形下缺乏正當性依據)進行區分。自1963年以來,國際社會基于制定全球反恐公共政策的考慮而談判、簽署或通過了一系列國際反恐法律文件(其中包含聯合國制定的近20份反恐法律文書),此類打擊恐怖主義的積極舉措既推動了全球反恐事業的進步,又為國際社會反恐提供了堅實的法理基礎。

習近平新時代中國特色社會主義思想關于治理國際恐怖主義的重要論述(特別是總體國家安全觀),為中國式現代化反恐提供了基本遵循,為恐怖主義的全球治理提供了更為有效的新思路和中國方案。他強調指出,各國政府和政府間組織在發揮反恐主體責任的同時,還必須“大力提高群防群治預警能力,筑起銅墻鐵壁、構建天羅地網”[7]。他還呼吁,“鼓勵非政府組織、跨國公司、民間社會積極參與,形成安全治理合力”[8]。有鑒于此,在內國法層面,中國制定和修訂了5部與治恐有關的法律,大力推動了中國治恐的法制化進程——特別是2015年《中華人民共和國反恐怖主義法》的頒布實施結束了我國長期在反恐領域沒有專門立法的歷史。在國際合作打擊恐怖主義方面,我國在加強與美國、俄羅斯、巴基斯坦、印度、英國、法國、德國等國的反恐合作的同時,力促深化上海合作組織和金磚國家間的反恐協作,不斷提升中國與東盟、阿盟以及歐盟等國際組織之間的反恐合作廣度、深度和力度。

(二)國際人權保護與人道主義行動

中國《對外關系法》第22條與第23條集中表明了全球治理的人權價值觀。此外,《對外關系法》第27條圍繞“對外援助”與“國際人道主義合作和援助”的法律關系進行規制。

1.人權價值觀的多樣性與共同性

人權的全球治理進程注定是一個協調各種沖突與矛盾的歷程——當面對“社會公眾對正義的普遍期待”v.“主權國家保護其主權的決心”;“強勢的國家政權尋求地緣政治霸權的實現”v.“其他國家試圖捍衛國際法的正當性”;“理論上(或書面上)的人權促進”v.“人權有效保護的現實缺席”等對立選項時,何者占優勢地位(或勝出)呢?這些或明或暗的“斗爭”或“令人為難”的選擇無時不在提醒并敦促在國際社會建立一個關于人權全球治理的切實可行工作機制——鑒于在目前看來,充當“連通橋梁”角色的強制執行方式的現實可能性不太大,那為何不嘗試通過創建適當的政策與組織機制去填補理想與現實之間的鴻溝呢?

當然,在關注人權價值觀的多樣性(或特殊性)的同時,我們也應看到其共同性(或普遍性)的一面。為此,《對外關系法》第23條強調:“中華人民共和國主張世界各國超越國家、民族、文化差異,弘揚和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值?！比祟惞餐瑑r值非但客觀存在,而且國際法的效力根據源于全人類共同價值的法律確信[9]。作為現代世界秩序下最為重要的法律與政治實體以及國際法制度與聯合國體系(與各種區域性組織)中最基本的組成單位,主權國家應摒棄“國家利益高于人權保護”的慣性思維,高舉推動構建“人類命運共同體”的旗幟,切實維護全球公共利益,最終通過控制人權議程與實際行動,切實弘揚“和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值”。

2. 國際人道主義合作和援助

伴隨著聯合國安理會的創建以及一些市民社會組織的努力,對世界范圍內所發生的諸如20世紀90年代的盧旺達種族大屠殺等大規模暴行(包括大殺戮)事件,國際社會不再保持沉默,而是在一方面大肆聲討暴力者的嚴重罪行時,另一方面對受害者或受難者伸出救援之手,積極開展國際人道主義援助與合作。盡管世界主要大國在開展人道主義行動方面通常顯得“步調不一致”,但國際社會依然需要他們,畢竟他們是有著最大動力提供全球公共產品的主體與部門。作為負責任的最大發展中國家,中國通過《對外關系法》第27條向世界莊嚴宣告與承諾:“中華人民共和國通過經濟、技術、物資、人才、管理等方式開展對外援助,促進發展中國家經濟發展和社會進步,增強其自主可持續發展能力,推動國際發展合作。中華人民共和國開展國際人道主義合作和援助,加強防災減災救災國際合作,協助有關國家應對人道主義緊急狀況?！?/p>

(三)人類可持續發展的促進

《對外關系法》第21條、第24條與第25條分別圍繞全球治理的“全球發展觀”“文明觀”“全球環境氣候治理體系”進行精要闡述。

1.人類文明的發展

人類發展的概念很早就得到牢固確立,并一舉成為學術與政策話語中的主流議題[10]。聯合國系統通過知溝彌合、規范制定與政策出臺等舉措對促進人類文明的發展無疑是功不可沒的。其中,聯合國開發計劃署(The United Nations Development Programme,UNDP)自其誕生之時起就將圍繞“發展”的各種問題——譬如,側重于為發展中國家(特別是對最不發達國家)提供技術援助、幫助其培訓人才并提供科研與生產設備——作為其工作的起點與宗旨(這一點可從機構的名稱中明顯解讀出來)。聯合國開發計劃署致力于推動人類的可持續發展,協助各國提高適應能力,幫助人們創造更美好的生活。然而,在現實世界中,各國的經濟發展與社會進步畢竟是不同步與不均衡的。在某些情形下,基于區域性或國際公共產品(專門面向貧弱國家的公共產品)的供給不足問題,人類的發展(哪怕是其最基本的狀態)會遭受一定程度的阻礙。導致這一困境產生的最重要原因在于,部分世界強國缺少領導其他國家從事相關努力工作的動力[4]11-12。中國則不然,我們公開宣揚“堅持公平普惠、開放合作、全面協調、創新聯動的全球發展觀,促進經濟、社會、環境協調可持續發展和人的全面發展”⑥。

在推動構建人類命運共同體的思想中,“開放包容”成為備受推崇的核心價值之一。開放包容作為文化層面的內涵理念,強調文化多樣性的普遍存在以及文明交流互鑒的重要意義。事實上,無論是各國抑或各民族都擁有其視之如瑰寶的燦爛文明與優良傳統。因而,各文明之間存在交流互鑒的必要性與可能性。中國堅持平等、互鑒、對話、包容的文明觀,尊重文明多樣性,推動不同文明交流對話⑦。全球化時代呼喚全球文明的新形態出現。全球文明是推動構建人類命運共同體的必然結果。全球治理文明觀所強調的全球文明并不是國家文明或區域文明的簡單之和,它是建立在人類作為一個命運共同體的整體文明基礎之上的。全球文明的標志是全人類擁有與其作為命運共同體而相適應的普世價值觀和共同利益觀。

2.全球氣候治理

人類只有一個地球,各方需要采取共同的、有協調性的行動來應對氣候變化、生物多樣性被破壞等緊迫挑戰。全球氣候正在逐漸變暖已是不爭的客觀事實。盡管全球氣候變暖所導致的關于人類最終結局的預測與推演有著不同的觀點,但氣候變暖為國際社會帶來的一些負面影響正在漸漸由科學預言變成現實。人類的全球氣候行動刻不容緩。毋庸置疑,全球氣候行動亟須國際社會的各方努力與通力合作。換言之,全球氣候行動的實際效果完全取決于國際社會合作的誠意與努力的程度。

當前全球氣候治理正處于歷史的十字路口,何去何從事關人類永續發展。國際社會應堅定不移地捍衛多邊主義,反對單邊主義“一言堂”;積極推進全球氣候治理體制的變革和完善;充分發揮大國在推進全球氣候治理中的引領作用;以及有效發揮次國家行為體和非國家行為體的作用,推動綠色低碳技術不斷取得創新成果[11]。習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會報告(2022年10月16日)中所號召的“積極參與應對全球氣候變化治理”倡議為構建人與自然命運共同體明確了國際法亟須解決的現實命題與具體任務。為此,中國《對外關系法》第25條明確規定,積極參與全球環境氣候治理,加強綠色低碳國際合作,共謀全球生態文明建設,推動構建公平合理、合作共贏的全球環境氣候治理體系。

四、中國《對外關系法》倡議全球治理體系改革:五項重點工作

國際社會已然改變,但仍未完全轉型。在前所未有的技術快速變化的世界范圍內,全球化經濟發展的同時伴隨著主權國家的民族主義利益訴求意識日益增強乃至極端化,全球治理的功能必須變得越來越強大。我們目前所擁有的全球治理體系雖然取得了長足進步,但仍須通過總結成功經驗并吸取失敗教訓。不難發現,圍繞“參與全球治理體系改革和建設”議題,《對外關系法》僅作出原則性要求,并未進一步細化闡釋。但《對外關系法》所提出的改革要義與精神精髓已深深融入并內嵌于其整體框架與具體條款表述之中。理論結合實踐,我們應著手以下五方面的革新工作。

(一)全球治理的知溝彌合

在具體社會系統中,由于受各種因素的影響或限制,不同群體、個體之間會存在一定的認知差距甚或形成知識鴻溝。就某個特定問題而言,人們對其本質特征、嚴重程度與重要影響可能認知不一(無論在關于問題的實證信息掌控方面還是在問題之所以產生的因果關系解釋上)。再加之,對一些跨越國界的事項,監管者與利益相關者在最佳救濟方法或解決方案上或許仍處于爭論不休之中。自啟蒙運動時期以來,盡管整個人類已在提升集體知識水平與層次上實現了質與量的“飛躍”,但是出于了解新事物的目的,新的認知呼喚掌握更多的其他知識。更何況,有些全球治理主題是新近才出現的,由于缺乏相應的歷史信息與數據,根本談不上有成功經驗可資借鑒(或至少不足以得出可靠的結論)。具體而言,諸如外空治理、網絡空間治理、全球氣候治理、國際環境保護(如始于2021年的事關日本核污水排放的各方質疑與爭議)與人工智能(如2022年12月起名聲大噪的ChatGPT等人工智能生成產品或內容)治理等領域亟須各治理主體進行專業知識的分享溝通,真正做到信息的互通有無與認知水平的整體提升,成功實現知識差距的相互彌補(乃至知識鴻溝的彼此彌合),以期國際社會共同應對日益迫近的特定挑戰與風險(乃至威脅或危險)。

(二)全球治理規范的完善

從邏輯上講,一旦危及全球治理的主題或議題得到識別與確認后,國際社會的下一步必是致力于實現新的行為規范的成果化與穩固化。需牢記的是,這一規范要么是對大部分人的行為方式的一種記載(用統計學的概念來說,即起著主導作用的行為方式),要么表述的是告誡人們應當如何去應對。就全球治理而言,其當務之急是采用后一種表述方式,即通過向國家及其國民下達明確的行動指令從而嘗試改變他們的行為,進而促使有關國家“正?！毙袆拥慕y計數據(至少從實證意義上)無限接近或達到期望的標準數值。在這里不妨套用兩位學者關于規范的“三階段生命周期理論”:第一階段,在內國層面基于規范開創者們(norm entrepreneurs)的倡議而形成的新規范;第二階段,眾多關鍵國家對正在萌生的規范表示支持,并通過各方力量持續積累而最后匯聚成爆發點,從而引發國際大趨勢;第三階段,當遵循規范的行為自動發生(僅有極少甚至根本沒有爭議),最終實現規范的國際化(或社會化)[12]。這一學說清晰地勾勒出了在最終形成國際大趨勢的進程中,對于分別處于內國層面、區域與國際層面的規范,其各自所起到的激勵作用與所代表的重要意義。

然而,一個不容忽視的客觀事實是:國際社會要想形成一個為各方所普遍接受的規范共識,其過程定會遭遇相當大的阻力與困難。有鑒于此,在全球治理事項上,除了人類認知需取得進步外,規范的程序性、穩定性、可預見性與公平性也應得到加強。內化于全球治理的權力本身必然要求涵括“規范的組織結構”與“通用術語總詞匯表”——正是在這兩者的基礎上國家與非國家主體的各種能力得以創建,從而借以對各自利益進行分配或重新分配,并最終找到一條通往實現人類更好福祉的可行大道。

(三)國際公共管理政策的填補

國際公共管理政策的成形通常意味著先是在國際社會范圍內通過創設一整套表述清晰、彼此關聯的治理原則與目標,再配之以共同約定的步驟或程序來實施這些原則,從而最終取得特定目標成功實現的整個過程。在形成與執行國際政策方面,政府間國際組織可以充當主要主體,當然內國國家機構也可以通過在各種國際組織論壇或平臺上進行共同商議或采取溝通互動來完成。面對種種可供選擇的政策,最后正當決策的作出顯得至關重要?？紤]到彌補全球治理政策不足的現實需要,最終通過“博采眾長”進行各類政策資源整合后,拿得出手的通常也只能是那些具有世界影響力與吸引力的政策總和。但這并不是說,對于那些僅屬于當地或國家或區域層面的政策,它們就不重要(相反,它們在特定地域調整特定事項時亦顯得同樣重要)。當然,就應對諸如全球性的公共衛生危機與事件(如新冠肺炎疫情等)而言,通過在世界范圍內盡可能廣泛地達成共識、制定實際可行的危機管理政策,并嚴格按照要求付諸實施,方為良策。

鑒于知識鴻溝得到較好的彌合以及規范制定工作得到很好的落實,再加之各種政策創新亦為國際社會所高度認可,在此基礎上,全球治理改革顯著不同于以往實踐的地方在于它明確指出有助于實現其更佳治理效果的具體路徑。就目前而言,在制定更為可取的全球政策以促進人類全面進步以及應對氣候變化這點上,國際社會幾乎沒有達成太多共識。一方面,全球治理政策的鴻溝仍存在——原因在于南北國家并未能在加快人類社會經濟發展與減緩全球變暖所能采取的措施上達成一些協議;另一方面,即便在情勢有所進展的情形下,假若缺乏有效組織去實施這些已達成共識的政策,相關行動依然只能說是不夠的。從美國總統氣候問題特使約翰·克里于2023年7月16日至19日訪華期間,舉行的中美間面對面的氣候問題磋商所取得的成果來看,在出臺全球新能源發展與碳減排政策、國際融資政策(譬如,用以幫助解決脆弱國家因重大或經常性災害而遭受的損失)以及氣候技術合作與能力建設政策等方面,國際社會仍需做“更多工作”。

(四)國際組織機制的供給側改革

眾多經濟學家長期偏愛“包治百病”的自由主義式市場經濟方法,用他們的話說,全球治理不需要政府行為。對此,他們給出的理由是:在一個缺乏全球政府(global government)的世界談什么全球治理?在這里,無論是國際合作的贊成者還是反對者都面臨一個明顯的困惑:盡管缺乏一個充當世界權威的超國家“中央政府”,那么當今國際社會是否還存在一定形式的國際秩序、穩定性與可預見性呢?對贊成者而言,可能答案是肯定的?？墒菑姆磳φ吣抢?所得到的極有可能是否定的答案。盡管雙方在前述問題的回答上各持不同意見,但他們下一步都面臨著為一個幾乎相同的問題提供答案:在缺乏一個“世界政府”的國際背景下,世界如何得到治理?或者用John Ruggie的原話問,即“世界是如何維系在一起的呢”[13]?

全球治理肯定不是傳統權力政治學的簡單延續與翻版抄襲。它也絕非意在表述一種能形成對目前乃至未來全球威脅問題有效應對的組織架構的“唯一”路徑或演進過程。更何況,我們強調是“治理”本身而不是“世界政府(或超國家政府)”,究其原因在于人們的注意力應更多關注于“產品(或成果)”而不是“生產者”。事實上,全球治理的概念之所以如此吸睛,主要原因在于整個人類確實需要找尋一條正確思路去積極探索那些真正會產生顯著影響、具有全球意義的一系列公共政策問題及其解決方法。在應對這些挑戰時,我們往往通過選擇眾多結構復雜的國際機制——其中,既包括諸如聯合國系統之類的常設性國際組織,又包括屬于臨時性的機制安排(顯然,僅憑后一種機制是不夠的)。為了避免出現具體國際公共政策被人描述為“臨時拼湊而成、顯得有些松散拉垮或怪異”之類的困境,有必要對國際組織機制注入“影響力”:即對有關政策投入足夠分量的資源與人力,從而使之固定化、實體化或機構化。

作為把關者,國際組織通過設定議程、創建規則與安排日程以及評估協議與結果等來發揮影響作用。實際上,幾乎所有重要的政府間國際組織或民間組織都可以主動發出倡議之聲,并同時增強自身的卓越能力“營銷”與“游說”潛能,借以去尋求改變那些有能力改善世界上貧窮受苦人民的生活、提升國際和平與繁榮前景的精英人士的行為與政策,激勵后者慷慨解囊、傾囊相助。簡言之,無論是國際組織還是各國政府都擁有全球治理的權力。國際組織“鴻溝”的填補過程提醒著人們必須站在機制提供者(好比募捐者)與使用者(好比接受募捐的人)的立場對治理權力進行“從上至下式”或“從下往上式”的理解。誠然,一個更為集權、更有活力、更顯協調的組織網絡(包括政府層面的、政府間的與非政府性質的)依然不會在未來一段時間內“一蹴而就”或“一步完全到位”,但至少這是國際社會保持繼續努力的方向。

(五)國際信守機制的建設

在全球治理實踐中,即便知識鴻溝已得到一定程度的彌合,條理清晰的規范(表現為國際條約或公約的形式)與具體可行的政策基本準備到位,工作機制的各項組織要素也不可謂不齊備,但仍無法杜絕不講規則、不守信用的人或事件的不時出現。究其原因,一方面在于相關違規主體在遵守承諾或信守信念方面的政治意志與能力還遠稱不上足夠強大;另一方面,當出現少數成員方的明顯違規行為時,國際社會由于缺少類似內國層面的強制執行機制而經常顯得“力不從心”。面對如此窘境,國際信守機制的建設任重道遠。因此,國際信守機制的建設應注重主觀信守信念的堅守與外部監督執行工作的強化。

在國際條約與習慣法的信守問題上,一種可行的解釋是承認世界范圍內國家與國家之間交往的社會維度。正如英國學派與結構主義學者所主張的,“持續的國家間合作需要在一個主要由國家組成的社會中對各自的成員資格、共同利益與目標以及公允價值予以認同”[14]。學者們所提及的這些要素塑造成共同的身份認同感,并由此促成社會規范與政策的“國際化”。換言之,所有國家不再基于其單個國家的身份而遭受質疑或接受評估,一種國際社會范圍內的國家身份認同機制得以形成。其中,呈現出相互法律認可、互不干涉且具有外部正當性特征的主權規范正是屬于一個典型要素,人道主義與人權規范也大致相當于此類要素。國際法要求各國將自身視為國際社會的一個正當成員,并同時鼓勵他們在將國際社會規范具體化的程度上對其予以信守。有鑒于此,國際信守行為可被視作一種國家的自我強制執行機制。

非自覺遵守的最常見形式是非法的不執行行為,但這一現象在主權國家林立的國際社會中并不多見。出于激勵并促進自覺信守的目的,就外部的監督執行措施而言,比較常用且能真正起到實效(盡管其作用經常被低估)的多為第三方中立權威機構的督查評估行為和國際排名機制(或名譽影響機制)。強制的力量并非僅僅來自“有人用槍管指著你”,其表現為不同類型與形式的國際組織通過綜合運用其專業技能、理性與影響力再加上被授予的法律權威效力,可迫使國家(或非國家主體)對其行為做出改變(或至少當后者拒絕遵守共同協議時,前者以保護公共利益的名義影響后者的行動結果)。當然,不斷摸索而得出的理想應對辦法與總結而成的可資借鑒經驗及教訓均可稱得上是國際社會通往更高效全球治理之旅的不可逾越的“快樂成長環節”或難以避防的“幸福小插曲”。

五、中國《對外關系法》明確我國參與全球治理的國內制度支撐與政治保障

(一)中國參與全球治理的國內制度支撐

在主權國家依然為全球治理基本主體的當今世界,國家治理是全球治理的重要基礎。全球治理離不開國家治理,只有兩者有機結合才能構成整個國際社會生態的系統治理。全人類共同價值成為這一系統治理的邏輯基礎與連通橋梁。全球治理體系意味著在世界范圍內將追求更有序、穩定、可預見、普惠等基本任務連同更公平的利益分配行為進行概念化與制度化。主要聚焦于規則完善和治理機制創新的全球治理中國方案亦強調內國制度的支撐與配套保障?！秾ν怅P系法》第四章和第五章在確立統籌推進國內法治和涉外法治、加強涉外領域立法以及夯實涉外法治體系建設總要求的基礎上,構筑起支撐對外關系法律體系的“制度性支柱”。這些制度主要包括:條約的締結與適用制度;反制和限制措施制度;聯合國安理會制裁決議的執行制度;豁免制度;海外利益保護制度;對外法治交流合作制度;發展對外關系的保障制度[15]。

(二)中國共產黨的領導是中國參與全球治理的政治保障

中共十八大報告強調,“堅定維護國家利益和我國公民、法人在海外合法權益,加強同世界各國交流合作,推動全球治理機制變革”,這是黨代會的政治報告中首次提出“全球治理”概念。中共十九大報告第一次明確中國的“共商共建共享”全球治理觀,并且首次在黨代會報告中提出“參與全球治理體系改革”的理念。在中國積極參與全球治理的政治保障問題上,《對外關系法》第5條規定:“中華人民共和國對外工作堅持中國共產黨的集中統一領導?！敝袊c人民只有堅持中國共產黨的領導才能實現全球治理的可行性、可靠性與高效性。相關研究結果表明,新時代中國共產黨以大國大黨之責謀求全球治理的理念影響力與行動力既是化解全球性危機的主動擔當,又是助力中國構建良好國際形象、提升國際話語權的現實需要。在全球治理理念影響力的維度認知上,中國共產黨以全人類共同價值凝聚全球共識、以新型文明觀超越文明優越和文明沖突、以道路多元自主豐富現代化模式。中華民族的優秀傳統文化彰顯全球治理理念影響力的基因底色,中國卓越的發展成就筑牢全球治理理念影響力的認同基礎,中國共產黨胸懷天下的政黨擔當賦予全球治理理念影響力以動力[16]。

總體而言,中國《對外關系法》是中華人民共和國成立以來的首部基礎性、綜合性的調整對外關系的重要法律,是我國在對外關系領域貫徹習近平新時代中國特色社會主義外交思想,完善涉外法律法規體系,統籌推進國內法治和涉外法治,提高對外工作法治化水平的一項關鍵性成果?！秾ν怅P系法》全面系統闡釋了我國堅持的“共商共建共享的全球治理觀”,并對我國“參與全球治理體系改革和建設”作了原則性的規定與頂層設計?？梢哉f,中國參與全球治理體系改革與建設既是我國將改革開放所取得的現代化成果回饋國際社會并與愛好和平與發展的各國人民進行分享的一種良好實踐方式,又是我國將中國式法治現代化成功經驗復制并推廣應用于國際法治的一段光輝使命進程。

注釋：

① 此外,我國外交部發布的《關于全球治理變革和建設的中國方案》(2023年9月13日)為全球治理變革與建設貢獻了中國智慧與建議立場。

② 在參與主體與調整對象的廣度與深度方面,全球治理有別于“區域治理”(regional governance)。后者是與地理位置、權力關系、歷史與文化的相似性(包括共同語言、宗教與倫理)以及與區域外其他國家的關系等一系列因素相關的產物。區域治理的典型代表為南亞區域合作聯盟(SAARC)、歐盟(EU)與非洲聯盟(AU)等。

③ 中國《對外關系法》第3條指出:“中華人民共和國堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,發展對外關系,促進友好交往?！?/p>

④ 第1條 為了發展對外關系,維護國家主權、安全、發展利益,維護和發展人民利益,建設社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興,促進世界和平與發展,推動構建人類命運共同體,根據憲法,制定本法。

⑤ 參見《中華人民共和國憲法修正案(2018)》英譯本“第三十五條”(2018 Amendments to the Constitution of the People’s Republic of China, Article 35)。

⑥ 中國《對外關系法》第21條。

⑦ 中國《對外關系法》第24條。