浙江省鄉村規劃專項行動政策分析框架研究

錢家濰

摘要：政策推動對于空間規劃工作的開展具有重大影響。應用S-CAD分析框架，探討《浙江省村莊規劃“一評估兩覆蓋三提升”專項行動計劃》政策設計及推進過程。首先，解析政策設計的要素設置；其次，討論政策內容的邏輯、效率，結合階段進展與政策相關者反饋，分析政策可行性；最后，基于分析結論探討對策方向，以期為政策優化調整和深化推進提供參考。研究主要結論包括：（1）基于對以往規劃的評估，推進規劃管控覆蓋的政策設計思路清晰、邏輯性強；（2）政策目標及預期涉及多部門、多主體權責，政策手段設計的充分性有待進一步強化；（3）政策實施中，垂直管理的執行者態度積極，而爭取政策參與者、影響者的支持仍有待強化。展望未來鄉村地區創新發展需求，初步討論規劃管控體系構建、部門政策協同、創新政策與技術供給等優化完善方向。

關鍵詞：政策分析；鄉村地區；國土空間規劃；S-CAD法；浙江省

文章編號 1673-8985（2023）06-0084-07 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20230611

0 引言

2021年，《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》對浙江提出“著力在統籌城鄉區域發展、創新社會治理等方面先行示范”的要求[1]；之后，浙江省第十五次黨代會提出，要全域推進國土空間治理現代化[2]（以下簡稱“空間治理現代化”），鄉村地區正是“全域全要素”空間治理對象的重要組成部分。自國土空間規劃體系建立以來，關于鄉村地區的空間規劃工作，從中央到部委、省市及相關部門，出臺了一系列政策文件和技術標準，涵蓋了鄉村地區空間發展的方方面面，也反映了鄉村地區的諸多現實問題。如何統籌相關政策要求、技術標準及各方主體利益訴求，提升鄉村地區空間治理水平，是值得不斷探索和深入研究的重大問題。

浙江省鄉村地區創新發展活躍，未來鄉村建設、宅基地改革、集體經營性用地入市、一二三產融合發展、城鄉風貌整治提升等各類改革試點和建設行動豐富多元，對鄉村地區空間發展和規劃管控提出較高的要求。2022年3月，浙江省自然資源廳制定印發《浙江省村莊規劃“一評估兩覆蓋三提升”專項行動計劃》（以下簡稱“《浙江省鄉村規劃行動》”），在全國率先探索開展覆蓋省域范圍19 875個行政村現行空間性規劃的評估工作[3]，同時也探索集成現行鄉村地區國土空間規劃工作的相關政策①要求，將之轉化為行動計劃，推進鄉村地區規劃管控覆蓋② [4]。

本文嘗試應用S-CAD分析框架，對《浙江省鄉村規劃行動》進行政策分析。一方面，探討集成現有相關政策要求推進鄉村地區規劃管控覆蓋的政策要素設置思路，審視其邏輯和效率；另一方面，結合各市縣自然資源部門階段工作和政策影響者的反饋信息，討論政策實施推進的可行性。本文的研究意義在于：一是探討規劃政策“實施過程中的分析”學理方法；二是基于《浙江省鄉村規劃行動》實例，探索在政策實施過程中開展政策分析的框架研究，在當前各項改革試點工作快速推進中及時反饋政策制定效果；三是展望推進鄉村地區規劃管控政策設計優化的方向，以期為其他地方鄉村地區規劃工作提供參考借鑒。

1 研究基礎、方法與論文結構

1.1 文獻綜述

1.1.1 關于鄉村地區規劃管控

目前，關于國土空間規劃體系下的鄉村地區規劃管控研究，主要基于先行地區實踐經驗討論相關策略和體系構建。如耿慧志等[5]基于上海市的經驗，提出“空間分區—用途單元—地塊圖斑”“結構管控—用途管控—要素管控”“基礎要素逐級傳導、附加要素分類疊加”分別細化管控對象、明確管控層級任務、制定分類管控措施等策略；陳小卉等[6]以江蘇鄉村地區的實踐為例，提出建立鎮村布局規劃和村莊規劃的鄉村地區空間規劃體系，并討論以政策管理工具推動規劃實施?？傮w而言，現有研究理論構建較為充分。然而國土空間規劃體系下對鄉村地區規劃管控政策制定、執行及實施反饋的研究并不多。

1.1.2 關于公共政策分析

按照美國學者威廉·鄧恩所著《公共政策分析導論》的定義，公共政策分析（public policy analysis）是理解和改善政策的過程，依托各類政策信息（如政策問題信息、預期結果信息等）進行創造、批判和討論[7]。隨著我國空間性規劃（包括城鄉規劃、土地規劃）理論研究和實踐的發展，空間規劃的本質即制定與空間發展及空間資源使用相聯系的公共政策[8]已成為共識，規劃實施評估得到廣泛深入的研究，而對“推進規劃工作開展”的政策分析相對較少。在“多規合一”改革持續推進的背景下，有必要探討政策設計和實施過程中的政策分析，結合政策執行者、相關者和影響者的反饋，不斷優化完善政策。

1.2 研究基礎與方法

《浙江省鄉村規劃行動》目前已全面開展鄉村地區既有空間性規劃的評估，初步制定了鄉村地區規劃管控覆蓋的工作計劃。同時，各級自然資源部門也提出當前工作中存在的問題與建議，呼吁探索適應地方實際的創新工作方法?？梢哉J為，現有的評估結果、工作計劃、問題與建議等，對浙江省當前階段鄉村地區國土空間規劃工作做出了初步反饋，為政策分析研究奠定了基礎?；诖?，筆者嘗試應用加拿大學者梁鶴年提出的S-CAD（Subjectivity- Consistency， Adequacy， Dependency，即“主觀—一致、充要、依賴”）政策分析方法。該方法圍繞政策制定和執行的主導觀點，同時也重視政策執行中多元主體的相關觀點影響，為政策執行過程中相關情況的研究提供一個分析框架[9-10]。

1.3 論文結構安排

應用S-CAD分析框架，以浙江省級自然資源部門推進鄉村地區規劃工作作為“主導觀點”，解析《浙江省鄉村規劃行動》這一帶有“集成政策”性質的文件，將之分解為政策前提立場、目標、手段及預期結果4部分要素；然后對各要素的邏輯和效率，即一致性、充要性進行分析，并結合浙江全省各市縣評估報告反饋的信息，分析政策的依賴性，即實施的可行性；最后探討優化完善對策建議（見圖1）。

2 主導觀點下的政策要素解析

按照S-CAD方法，將《浙江省鄉村規劃行動》分解為前提立場（Premises & Stances，以下簡稱“PS”）、政策目標（Goal，以下簡稱“G”）、手段（Strategy，以下簡稱“S”）、預期結果（Result，以下簡稱“R”）4大部分進行分析（見圖2）。

2.1 政策前提立場

《浙江省鄉村規劃行動》根本的前提立場在于貫徹習近平總書記關于鄉村振興和抓好浙江共同富裕示范區建設重要指示精神，全面落實《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》?；谥鲗в^點及其工作職能，筆者將政策的前提立場進一步具體化為“全域推進空間治理現代化（PS）”，即從浙江省級自然資源主管部門的職責出發，以“多規合一”為引領、保護優先為前提、高效利用為重點、安全韌性為保障，為浙江省“兩個先行”（即共同富裕先行和省域現代化先行）提供要素支撐與服務保障[11]。

2.2 政策目標

政策目標是從前提立場出發，設定具體的目標任務，也是政策手段及其資源調動的出發點?！墩憬∴l村規劃行動》中的政策目標主要可以概括為兩方面，即“兩覆蓋”：一是基于評估，推進鄉村地區規劃管控覆蓋（G1），通過對鄉村地區原有空間性規劃相對客觀的專業評估，結合各級各類國土空間規劃工作，推進鄉村地區“分類分期”的管控覆蓋；二是基于規范鄉村地區國土空間規劃“一張圖”、浙江省域空間治理數字化平臺的建設，推進鄉村數字空間治理全覆蓋（G2）?！皟筛采w”目標的設置重視空間治理方式的轉變，重視以精細化的治理方式代替傳統粗放“一刀切”式的管理模式，以數字化改革推動空間治理轉型。

2.3 政策手段

政策手段主要包括對資源進行調配所運用的技術或行政等方法?！墩憬∴l村規劃行動》嘗試集成行政、經濟、組織和思想等一系列政策手段，調動多元主體參與，并探索一系列技術手段，規范規劃管控工作相關要求。

2.3.1 行政手段（S1）

行政手段包括頒布行政命令、指示、規定等，即通過行政機構使用行政權力。行政手段對鄉村地區規劃工作起到強制性、高效性的推進作用?！墩憬∴l村規劃行動》中的行政手段主要包括：鄉村地區規劃覆蓋計劃與監督實施常態化管控及定期通報（S1.1）；將其作為地方自然資源主管部門的重點工作進行績效年度考核（S1.2）；規定規劃覆蓋工作作為鄉村地區各類改革試點和建設活動的前提條件（S1.3）等。由此，不僅調動了作為政策執行者的市縣自然資源部門的積極性，也引導了涉及鄉村地區管理的相關部門的重視和參與。

2.3.2 經濟手段（S2）

經濟手段主要依據客觀經濟規律，調動或激勵政策執行過程中相關參與者的支持?！墩憬∴l村規劃行動》中的經濟手段主要為加強財政資金管理，即可以委托專業機構協助開展工作，為調動相關專業技術團隊參與工作提供經濟保障。

2.3.3 組織手段（S3）

組織手段包括一系列的組織形式、指令、規范、措施等，對政策執行者、參與者產生約束作用?！墩憬∴l村規劃行動》中的組織手段主要有：省市縣三級自然資源主管部門聯動（S3.1）；在工作組織上要求村民作為規劃編制、審批、實施的參與者（S3.2）；組織相關行業學會、協會、社會團體和駐鎮村規劃師積極參與（S3.3）等?？梢哉J為是進一步嘗試調動自然資源系統之外相關主體的一種探索。

2.3.4 思想手段（S4）

思想手段通常沒有強制性、約束力和懲罰機制，主要通過宣傳、教育、協商對話等非強制性方式，引導或激勵政策執行者、政策參與者或政策對象自覺主動實施政策?！墩憬∴l村規劃行動》中的思想手段主要為挖掘提煉先進典型和樣板案例，通過網絡、電視、報紙等媒體開展形式多樣的宣傳推介活動，嘗試調動市場和社會多方力量參與。

2.3.5 技術手段（S5）

《浙江省鄉村規劃行動》集成化考慮了一系列技術手段，主要包括：一是規范浙江省村莊規劃評估工作方案（S5.1），重點圍繞發展趨勢、保護任務、治理需求、改革試點等開展現行規劃的適應性評估[12]；二是根據評估結果和村莊定位分類，探索按照重新編制、規劃調整、通則管理、控規覆蓋等多元路徑分類分期推進鄉村地區規劃管控覆蓋（S5.2）；三是推進試行浙江省村莊規劃編制技術要點及規劃成果數據庫標準要求（S5.3）；四是探索與市縣鄉鎮國土空間總體規劃、鄉村地區各類改革試點、鄉村設計等工作的技術銜接與協同推進（S5.4）；五是強化數字化管理平臺和工具開發建設（S5.5）等。

2.4 政策預期結果

《浙江省鄉村規劃行動》中的預期結果可概括為“三提升”：一是提升規劃實用性（R1）；二是提升鄉村地區景觀風貌（R2）；三是提升鄉村空間治理水平（R3）?？梢哉J為，預期結果的設置很大程度反映了空間治理內容從物質空間向內涵空間的轉變：政策預期不僅關注物質空間和空間規劃工作本身，還關注物質空間與社會經濟的耦合關系、空間價值的提升、空間權益的保護等。

3 政策的邏輯、效率和可行性分析

在解析政策要素設置的基礎上，進行一致性（consistency）、充要性（adequacy）、依賴性（dependency）的分析。其中，一致性分析關注政策要素內部的邏輯關系；充要性分析聚焦政策手段對于實現目標和結果的效率；依賴性分析則關注政策參與者和受影響者的立場，以及其對政策核心鏈條的影響，反映政策的可行性。

3.1 一致性分析

檢驗政策目標是否代表政策立場、手段是否能追求目標、結果是否是手段的體現。

3.1.1 目標和前提立場的一致性從邏輯關聯來看，《浙江省鄉村規劃行動》的前提立場與目標具有高度的一致性。要求各地開展評估且根據評估結論制定鄉村地區規劃管控覆蓋計劃（G1），并在后續規劃編制及實施中加強國土空間規劃的“一張圖”建設，推進鄉村數字空間治理全覆蓋（G2）是“全域推進空間治理現代化”（PS）過程中的重要目標任務，有利于為浙江省“共同富裕先行和省域現代化先行”提供要素支撐與服務保障，即政策目標G1、G2邏輯追隨政策前提立場PS。

3.1.2 手段和目標的一致性

相關政策手段在邏輯上追求目標，并為目標服務。

一是作為具有垂直管理特性的自然資源部門，運用行政手段推進政策目標的實現。如對鄉村地區規劃覆蓋計劃與監督實施進行常態化管控及定期通報（S1.1），并將其作為地方自然資源部門的重點工作年度考核績效（S1.2），在邏輯上可以認為較好地追求了鄉村地區規劃管控覆蓋（G1）和鄉村數字空間治理全覆蓋（G2）目標。

二是集成相關經濟、組織、思想手段，有利于調動多元主體與社會多方力量共同推進“兩覆蓋”目標的實現。如加強財政資金管理（S2）用于委托專業技術團隊參與、省市縣三級自然資源主管部門聯動（S3.1）、發動相關社會團體和駐鎮村規劃師參與（S3.3）、宣傳推介先進典型和樣板案例（S4）等也在邏輯上追求“兩覆蓋”目標。

三是一系列的技術手段也指向為“兩覆蓋”目標服務。如制定和印發村莊規劃評估工作方案，以規范評估工作（S5.1）、按一定的標準因地制宜、分期分類地推進工作（S5.2）、制定并執行（試行）相關技術要點（S5.3）、強化與總體規劃及鄉村設計等工作的協同（S5.4）等邏輯上直接指向鄉村地區規劃管控覆蓋（G1）；明確村莊規劃數據庫標準（S5.3）、強化數字化管理平臺和工具開發建設（S5.5）等，在邏輯上也較好地追求了鄉村數字空間治理全覆蓋（G2）目標。

3.1.3 預期結果和手段的一致性

政策的預期與政策手段的一致性較高。

一是與村莊規劃的實用性提升（R1）預期結果邏輯關聯較強的主要是技術手段，如按照一定標準及計劃分期分類推進（S5.2）、與浙江省涉及鄉村地區各相關工作和改革試點協同推進（S5.4），以及組織手段要求村民作為規劃編制、審批、實施的參與者（S3.2）等。

二是與鄉村地區風貌提升（R2）預期結果有直接邏輯關聯的主要為技術手段，如通過村莊規劃編制技術要點等標準中的風貌引導（S5.3）、在規劃編制中探索鄉村設計等工作（S5.4）實現鄉村地區風貌提升，以及通過經濟手段（S2）和組織手段（S3）在資金和人力上予以支撐等。

三是與鄉村地區空間治理能力和水平有效提升（R3）預期結果有邏輯關聯的，涵蓋了行政、資金、組織、思想、技術等所有手段。特別是結合浙江數字化改革要求，充分開發利用數字化管理平臺和工具（S5.5），明確省市縣三級自然資源部門的相關職責（S3.1）提升管理能力；同時鼓勵調動多方參與（S3.2、S3.3）及宣傳先進典型和樣板案例（S4）等均指向空間治理能力和水平提升。

3.1.4 一致性分析小結

就政策文本表述而言，《浙江省鄉村規劃行動》各政策要素之間的邏輯一致性較強，政策設計推進思路清晰。

3.2 充要性分析

檢驗政策目標對于前提立場、政策手段對于目標，以及政策預期結果對于手段的充要性，考察政策實施推進中調動各類資源的效率。

3.2.1 政策目標對于前提立場的充要性

政策目標的設置主要體現了充分性。推進鄉村地區規劃管控覆蓋（G1）、推進鄉村數字空間治理全覆蓋（G2）“兩覆蓋”目標有利于落實《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》提出的鄉村地區工作要求。然而，雖然浙江省較早地開始探索謀劃空間治理數字化工作，但將空間治理數字化落實應用于鄉村地區仍是需要持續推進、不斷迭代的過程，需要進一步厘清鄉村數字空間治理的內涵、對象及目標，聯合相關職能部門、村民村集體及有關主體進行深入探索。

3.2.2 政策手段對于目標的充要性

在部門權責范圍內，政策手段設計較好體現了必要性。在規定時間內完成評估并制定“兩覆蓋”目標，帶有較強的行政指令特征，即邏輯追求目標的行政手段（S1），如實行計劃與監督實施管控及定期通報、年度考核等，以及配合經濟、組織、思想、技術等相關政策手段（S2-5）等在很大程度上具有較強的必要性。但是，涉及跨部門、其他主體的目標內容，政策手段的充分性還可以進一步加強。目前，鄉村地區規劃管控及空間治理工作仍需要多部門、多主體協同解決?；鶎幼匀毁Y源部門在政策實施中反饋的問題主要包括以下方面。

（1）上位規劃對鄉村地區空間要素的約束傳導尚未完全明確。在國土空間規劃體系下，各級規劃約束傳導、壓茬推進路徑基本明確。但總體規劃向詳細規劃的約束傳導要求，如鄉村地區建設用地等核心指標的分解分配，還有待進一步明確深化。特別是基于浙江省人多地少、城鄉空間一體化的現實條件，在永久基本農田劃定并嚴格管控的背景下，面向未來鄉村地區現代農業規?；?、機械化和產業創新發展，在落實底線約束下進一步優化耕地、鄉村建設用地等空間要素布局是地方普遍期待需要進一步研究的重要問題。

（2）鄉村地區規劃管理的人力、技術及資金相對缺乏。浙江鄉村地區的規劃管理工作人員主要傳承于原國土資源系統鄉鎮土地管理所工作人員、原城鄉規劃系統的鄉鎮規劃員。據浙江省自然資源廳2020年的調查研究，全省鄉村規劃人才不足3 000人，40歲以下人員比例不足50%，平均每個設區市不到300人[13]；在田野調查中，實際下沉到鄉村地區工作的專業人才比統計數據更少。相對全省近2萬個行政村而言，在基層具備“多規合一”專業知識的規劃技術和管理人員十分缺乏。同時，鄉村地區規劃經費客觀上也有限。

（3）因鄉村地區集體土地屬性，鄉村地區各類建設活動的規劃管控和空間治理相對城市來說更為復雜。不同于城鎮地區國有土地可以在規劃條件、建設用地規劃許可、建設工程規劃許可證等環節傳導落實規劃管控要求，鄉村地區的規劃實施管控客觀上較難管理。其中，農民建房管控是較為突出的難題。雖然，浙江省近年來由農業農村、自然資源、城鄉建設等部門聯合探索了“農民建房‘一件事”全過程的服務和管理，但在農民實際的自建房屋過程中仍存在諸多不可控因素，使得實際建設情況仍常出現偏離規劃許可、工程設計要求（政府提供的設計圖紙）等管控的現象。

3.2.3 政策預期結果對于手段的充要性

《浙江省鄉村規劃行動》中“三提升”政策預期的充分性較高。然而，如何用較高的政策預期有效指導、約束及考核政策實施任務則有待進一步探討。

一是關于提升村莊規劃的實用性（R1），在滿足上位規劃和相關規定要求的同時，還需要適應鄉村地區生產生活發展的實際需求，爭取村民村集體及相關社會團體的認同和參與。這一預期如何指導、約束現有以行政、技術為主的政策手段，其作用機制和實現途徑仍有待探索。

二是關于提升鄉村地區景觀風貌（R2），參照《浙江省城市景觀風貌條例》及地方實踐，現有主要的政策手段為組織編制和實施景觀風貌規劃設計，并向各類建設工程傳導。然而，考慮到鄉村地區各類建設工程實施的復雜性，特別是對以村民為主體的建設行為管理難度較大，編制和實施鄉村地區的景觀風貌規劃設計不一定能達到政策預期結果。

三是關于提升鄉村空間治理水平（R3），涉及規劃實施中的諸多現實事務，需要的政策手段不僅限于自然資源主管部門權責范圍，還需要各級政府和各職能部門以及其他政策參與主體的共同參與。

3.2.4 充要性分析小結

就省級自然資源主管部門權責而言，政策目標及預期結果設置的充分性較高，對政策手段的指導、約束及考核作用則需要進一步探討。特別是嘗試在“一張圖”建設的基礎上，進一步設置了調動多部門、主體共同努力的鄉村數字空間治理全覆蓋目標；而目前政策設計中的政策手段能有效約束、調動下級自然資源部門，對相關需要協同工作的職能部門和社會主體的作用影響機制尚未完全明確，因此政策手段設計的充分性相對不足。

3.3 依賴性分析

按照《浙江省鄉村規劃行動》階段工作任務要求浙江全省各市縣自然資源主管部門于2022年完成現行鄉村地區空間性規劃的評估，對村莊發展分類和定位進行較全面的梳理，也初步制定了鄉村地區規劃管控覆蓋的推進計劃，同時對任務部署一年多來工作中存在的問題及建議做了不同程度的反饋。以各地評估報告為基礎，結合調研座談等，回顧審視政策主導觀點下的關鍵目標、手段和預期結果鏈條，分析政策執行者、參與者和受影響者的相關觀點等，探討相關主體對政策實施的影響。

3.3.1 關鍵鏈條分析

確保鄉村地區各類改革試點、建設活動“有規可依”，是《浙江省鄉村規劃行動》政策設計及國土空間規劃工作最為緊迫的現實任務之一。在“多規合一”改革和國土空間規劃體系建設持續深化推進的背景下，加快推進鄉村地區規劃管控全覆蓋（G1）是《浙江省鄉村規劃行動》的關鍵目標所在，需要具有一定強制性、高效率的行政手段（S1）和相應的技術手段（S5）做好關鍵支撐，從而提升村莊規劃的實用性（R1）。因此可以認為，《浙江省鄉村規劃行動》政策設計的關鍵鏈條為“G1（鄉村地區規劃管控覆蓋計劃）—S1+S5（行政手段+技術手段）—R1（提升村莊規劃的實用性）”。

3.3.2 相關觀點分析

在政策核心鏈條實施中，涉及多層次多元主體，主要包括作為政策的執行者的市縣自然資源部門、作為政策的參與和相關者的市縣鄉鎮政府及其相關職能部門，以及作為政策影響者的村民和村集體及相關專業技術團隊等?；谠u估資料歸納和重點市縣部門、典型村莊村民的調研座談，相關主要觀點概括如下。

（1）政策執行者

一方面，市縣自然資源主管部門積極嘗試推進規劃管控覆蓋工作。自然資源系統有較強的垂直管理屬性，在一系列行政、組織及思想手段的激勵下，結合市縣自然資源部門的職責，推進政策實施的動力相對充足。另一方面，在上位規劃仍在不斷深化推進、相關約束傳導機制及后續管控政策尚未完全明確的情況下，全面實現鄉村地區規劃管控覆蓋仍存在一定困難。面向浙江省城鄉空間高度融合的特點，如何在鄉村地區有效傳導落實耕地保護任務、建設用地規模等核心約束指標的同時，滿足鄉村地區各類改革試點、新興創新產業發展及村民各類合理建設的需求，仍有待進一步深入探索。此外，“多規合一”實用性村莊規劃技術要求比以往更高，人力和資金的調配等也存在一定困難。

（2）政策的參與者和相關者

在空間治理現代化導向下，鄉村空間治理及規劃管控有多元的參與者和相關者。目前，浙江鄉村地區各類改革試點和建設行動對應或涉及發展改革、環境保護、城鄉建設、農業農村、文化旅游和文物保護等有關部門，以及自然資源系統內的開發利用、用途管制、生態修復、耕地保護等條線的工作職責。在國土空間規劃體系建立前，各職能部門根據各自條線的工作特點，在鄉村地區編制并實施各類規劃、行動計劃等。隨著“多規合一”改革的深入推進，因國土空間的唯一性，有關工作將受到一定程度的空間約束。在省級層面，浙江省近年探索了多部門協同的“專班化”工作機制，并開始思考將國土空間規劃和治理涉及的各類工作專班貫通融合、系統集成；而在基層，鄉村地區的空間治理及規劃管控工作仍需進一步加強部門協同。

（3）政策影響者

浙江鄉村地區較早開啟了工業化、市場化等發展進程，村民對參與鄉村開發建設規劃的熱情較高。就目前發展階段而言，浙江各地村民較關注鄉村地區的產業發展和建設管控，特別是涉及旅游民宿、二三產融合等鄉村創新產業空間的發展。鄉村地區的規劃管控特別是特定功能用地空間的劃定必然會對鄉村發展和建設空間產生影響。面對浙江鄉村普遍存在的農業、生態和建設空間高度交織的空間基礎，在耕地、生態等保護要求趨于“剛性管控”的要求下，村民對空間布局優化決策的參與程度并不理想。在堅守底線的基礎上，如能進一步“可參與式”地調配核心空間要素，支撐各類創新發展建設活動，將有利于進一步爭取村民等相關主體的參與和支持。

3.3.3 依賴性分析小結

作為具有較強垂直管理屬性的規劃主管部門，以行政手段配合一定技術、資金等手段推進政策執行，無疑具有較強的可行性。然而，面向管控具有“唯一性”的國土空間，仍需進一步統籌協調各部門、條線、主體對于鄉村地區的空間需求，提升規劃的實用性。

4 結論與討論

從“千村示范、萬村整治”到美麗鄉村建設，浙江省一直積極探索鄉村地區適應時代發展需求的規劃引領路徑，也積累了一定的經驗和教訓?！墩憬∴l村規劃行動》僅僅是推進鄉村地區規劃及空間治理現代化發展過程中的一次嘗試探索。應用S-CAD分析框架，對政策文本及當前階段實施等情況的分析結論如下。

（1）就政策文本而言，政策前提立場、目標、手段、預期結果具有高度一致性，政策要素設置的邏輯性較強，探索集成現行有關政策要求，并將之轉化為推進鄉村地區規劃管控覆蓋的專項行動，其政策設計思路清晰。

（2）從自然資源部門權責出發的主導觀點來看，政策目標和預期“兩覆蓋、三提升”，即“鄉村地區規劃管控覆蓋、鄉村數字空間治理全覆蓋”“提升村莊規劃的實用性、提升鄉村地區景觀風貌、提升鄉村空間治理水平”在客觀上具有較高的要求，政策手段設計很大程度上均具有必要性，但是其充分性有待進一步加強，需要深化和創新探索有效觸及國土空間治理核心問題的政策供給。

（3）面向政策實施，帶有“垂直管理”屬性的自然資源部門作為政策執行者態度積極，同時面臨一定困境，特別是規劃核心指標傳導、后續管控政策的不明朗導致一定的觀望情緒；政策相關者、政策影響者的支持有待進一步爭取，特別是可以在工作協同、創新發展機制方面進一步調動相關部門和主體的積極性。

毋庸諱言，本文仍處于應用一種主觀政策分析方法的框架研究階段，面向鄉村地區規劃管控及空間治理的發展，還需要從多方面深化對相關問題的研究。針對本階段分析指向的問題，初步探討4個方面的政策優化及后續工作推進的對策方向。

一是深化規劃傳導研究，加強規劃管控體系構建。在上位規劃底線約束的基礎上，深化構建規劃傳導和管控體系，明確要素傳導及管理單元，推進規劃核心指標（如耕地保護、建設用地規模等）在鄉村地區的分解；針對浙江省普遍存在的城鄉融合的空間發展特點，充分發揮鄉鎮級總體規劃和詳細規劃的組合作用，實現符合鄉村地區實際需求的規劃管控覆蓋。

二是加快制定鄉村地區用途管制等后續管控政策。面向鄉村振興創新發展，特別是針對市場化項目不確定性的特點，應盡快明確包容性的規劃實施和管控政策。鼓勵各地探索和創新鄉村地區用途管制方法，可以考慮結合地方鄉村地區實際，因地制宜地探索“約束指標＋分區準入”與“詳細規劃＋規劃許可”相結合的國土空間用途管制。

三是加強鄉村地區相關政策和部門工作的協同性。參照浙江省級國土空間規劃工作聯席會議制度，在鄉村地區深化部門協同工作機制的建設。自然資源部門可以進一步發揮“空間協調”作用，聯合有關部門加強空間資源要素的統籌管理；相關職能部門則需要進一步加強對相關行業、領域涉及空間布局相關工作的協同，形成鄉村地區國土空間治理的工作合力。

四是不斷創新支持空間布局優化的政策技術供給。積極關注相關理論研究進展和實踐動態，例如上海的郊野單元規劃建設用地“減量化”[14]、浙江省土地綜合整治[15]等空間布局優化實踐與“土地發展權與國土空間規劃”等理論研究。在理論和實踐互動的啟示下，不斷創新能夠調配鄉村地區空間資源的有效政策和技術供給。

（感謝浙江省自然資源廳空間規劃局一級調研員鐘天明、四級調研員何豐的幫助和指導。）