民族地區“五治融合”鄉村治理體系的構建
——以云南省怒江傈僳族自治州為例

王 艷 陳思穎

(西南民族大學公共管理學院,四川 成都 610041)

2021年中央民族工作會議上習近平總書記明確指出:“要支持民族地區實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”。[1]由此體現出民族地區鄉村振興是我國鄉村振興的重要組成部分。民族地區鄉村振興目標的實現依賴于鄉村善治水平的不斷提升?；诖?構建適宜民族地區鄉村發展的科學化、系統化的治理體系已然成為了民族地區提升鄉村善治水平的關鍵一環。雖然當前“三治融合”鄉村治理體系的地方實踐已在全國各地展開,但是該體系和民族地區鄉村治理的場域特征與現實要求不太契合,難以推進民族地區鄉村治理體系與治理能力的現代化建設。近幾年在鄉村治理中,國家愈發重視中國共產黨的全面領導作用和信息化技術的基礎支撐作用?！罢巍迸c“智治”已是新時代鄉村治理體系中必不可少的重要治理方式。因此,學界基于農業農村現代化的目標和鄉村發展的實際需要,逐漸開始探索創新以“三治融合”為基礎,融入“政治”和“智治”的“五治融合”的鄉村治理體系。

通過檢索中國知網數據庫可知,“五治融合”的相關文獻共25篇,該研究始于2012年,2021年、2022年發文量持續增多,數量呈上升趨勢。經過文獻梳理可知,國內學者對于“五治融合”的研究主要集中于理論與實踐兩個領域:在理論領域,李遠龍等[2]、單琳琳[3]提出以“五治”促“共治”,建設多元治理體系;汪超[4]提出以“三治”為基礎引入“政治”“智治”,搭建“五治統合”的治理框架;賈建平[5]通過探析“政治”在“五治融合”中的領導作用從而實現治理轉型發展。

在實踐領域,關于“五治融合”的實踐研究可歸納為四個層面:首先,在基層社會治理層面,邱震德[6]、郭科[7]提出創新應用“五治融合”的治理手段以構建符合現實需要的基層社會治理模式。其次,在鄉村治理層面,吳康軍[8]、胡寶珍等[9]基于鄉村治理實踐探索形成“五治融合”的鄉村治理體系。再次,在社區治理層面,周舟[10]、閆斌等[11]提出通過探索創新“五治融合”的治理方式,健全完善多元主體協同參與的社區治理模式。最后,在教育管理層面,李正元[12]認為想要實現大學“善治”就必須“五治并舉”以推動大學治理現代化發展。

綜上可知,從研究視角來看,當前學界對于“五治融合”的研究涉及鄉村治理、社區治理和教育管理等多個維度,研究視角較為多元。從研究成果數量來看,“五治融合”的相關文獻共25篇,研究“五治融合”鄉村治理體系的文獻僅3篇,研究成果鮮少。從研究范式來看,已有研究的范式較為單一,大多為實證研究,而規范研究較為少見。從研究內容來看,已有研究大多從“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”五個維度分析問題,并基于問題提出措施建議,鮮少剖析“五治融合”鄉村治理體系的構建原因及內在邏輯。從研究區域來看,當前大部分學者所選擇的研究區域多為中部、東部地區的鄉村,鮮少選擇民族地區作為研究區域。針對現有研究的不足,本文選擇具有代表性的民族地區——云南省怒江傈僳族自治州(簡稱怒江州)作為研究區域,運用實證研究和規范性研究相結合的方法,深刻剖析民族地區鄉村治理的現實矛盾,嘗試構建民族地區“五治融合”鄉村治理體系以解決現實矛盾和提升鄉村治理效能。

一、民族地區鄉村治理實踐中存在的現實矛盾

本文基于民族地區和鄉村治理兩個核心因素的綜合考慮,選擇云南省怒江州作為主要研究對象。首先,云南省怒江州是一個十分典型且具有代表性的民族區域。云南省是我國民族族別最多的省份之一,怒江州境內居住著傈僳、獨龍、怒等22個少數民族,少數民族人口占總人口的92%,比例居全國30個自治州之首。[13]其次,云南省怒江州位于云南省西北部,曾經屬于“三區三州”的深度貧困區域之一。雖然如今怒江州已摘掉絕對貧困的帽子,但其下轄的四個縣級行政區——瀘水市、福貢縣、貢山縣和蘭坪縣目前均屬于國家鄉村振興重點幫扶縣。因此,選擇云南省怒江州的脫貧鄉村作為研究對象不僅符合鄉村振興的時代要求,還對構建民族地區鄉村治理體系以推進鄉村治理現代化具有重要意義。

經實地調研,怒江州脫貧鄉村作為集多民族、鄰邊境和欠發達等特點于一體的典型區域,在鄉村治理實踐中存在著以下三對現實矛盾:

(一)治理主體的逐利性與治理事務的公共性之間的矛盾

鄉村治理作為一項系統性和全面性的工程,需要多元力量的共同協作和參與。在鄉村社會中,鄉村治理主體在處理鄉村事務的過程中應追求村民公共利益的最大化。然而在現實中,各個治理主體的行為往往圍繞著部門利益或者個人利益展開,導致產生治理主體的逐利性與治理事務的公共性之間的矛盾。

通過實地調研發現,作為外部嵌入力量的駐村第一書記進入新的治理環境,往往缺乏清晰的角色定位。部分治理者為了維持自身的權力與威望,常常與作為內生性力量的村民委員會主任進行爭權、越權。部分村民委員會主任顧忌駐村第一書記的外部嵌入身份,在鄉村治理中不敢發揮自主性和創造性。部分駐村第一書記包攬村級事務,一定程度上出現了“政治”與“自治”難以融合協同的情況。

另外,隨著農村經濟水平的不斷發展以及自治觀念愈發深入人心,村民參與鄉村治理的意愿愈發強烈。鄉村中不斷涌現的經濟能人、退伍軍人以及知識分子等群體形成了鄉村新型農民組織。這類組織不斷通過建言獻策參與鄉村事務以及監督鄉村干部等凝聚鄉村力量,匯聚鄉村資源和引導鄉村良好風尚,在鄉村治理中發揮了不可替代的作用。這一變化打破了固有的“二元”主體分享村級權力的格局,致使原有治理主體的治理權力以及空間受到沖擊和擠壓,在一定程度上導致體制內組織與新型農民組織之間的沖突與矛盾。[14]在“熟人社會”中,鄉村社會成員往往會因逐利性,利用傳統的血緣、地緣等要素建立或參與為自身謀利的相關組織,[15]并采用不正當的手段與行為維護自身利益和組織利益,導致村兩委工作受阻,降低治理效能與水平,從而使治理事務的公共性受到破壞,廣大村民的公共利益受到損害。

顯然,怒江州脫貧鄉村治理存在著治理主體的逐利性與治理事務的公共性之間的矛盾,這一矛盾所導致的治理主體越位、錯位和缺位以及職責不清等問題已成為怒江州脫貧鄉村治理的困境。

(二)治理手段的先進性與村民文化觀念的滯后性之間的矛盾

怒江州脫貧鄉村作為集多民族、欠發達、鄰邊境等特征于一體的典型區域,相較于發達地區,社會發育程度較為滯后,普通村民、鄉村干部的文化水平往往偏低,思想觀念較為陳舊。先進治理手段嵌入后,治理手段的先進性與村民文化觀念發展的滯后性之間發生矛盾,將有可能導致村民運用“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”手段不平衡、不充分。

文化水平偏低嚴重制約了當地村民與鄉村干部運用“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”手段參與鄉村治理的信心與能力。鄉村中的大部分家庭幾乎都屬于自給自足的小農經濟,鄉土意識濃厚,再加上地理位置偏僻,國家通用語言文字在中老年群體中普及程度不高,大部分村民都存在安于現狀、保守求穩的思想觀念。在文化水平和思想觀念的雙重影響下,形成了一種自發的社會秩序,一旦這種自發的社會秩序受到外界新事物的沖擊就會出現短暫的混亂與不適應。[16]當地村民對先進的治理手段往往難以接受,且較少使用,甚至產生抵觸情緒,這成為了怒江州脫貧鄉村治理的又一現實矛盾。

(三)硬治理的外嵌性與軟治理的內生性之間的矛盾

鄉村社會作為一個綜合性的社會系統,軟治理和硬治理同時存在是現實需要。硬治理是全體公民利益的表達,體現的是一種國家權力。而軟治理是村民共同利益的匯集,體現的是一種內生性權力。硬治理所運用的工具主要是國家宏觀層面所制定的法律法規,具有強制性和權威性。而軟治理往往來源于村民長期交往交流中自發形成且被大部分人所認可、所遵守的行為規范和文化傳統等,具有自主性、具體性。

目前,硬治理與軟治理所依靠的是兩套相對獨立的制度系統。軟治理常以公序良俗的形式存在于鄉村社會,其主要脫胎于村民日常交往與鄉村社會的歷史延續。而硬治理來源于國家對于理性治理的實際需求。因此,內生性的軟治理難免會與國家權力強力介入的硬治理發生矛盾。在怒江州脫貧鄉村的調研中,硬治理與軟治理最典型的矛盾就是國家法與習慣法的矛盾沖突。在實地調研中發現,傈僳族在家庭財產繼承方面的傳統習俗為幼子享有父母的最后財產繼承權,[17]這表明其家庭財產繼承習慣具有歷史性和延續性。然而這種帶有習慣性和傳統性的家庭財產繼承方式與《中華人民共和國民法典》中的相關規定相悖。

可見,目前怒江州脫貧鄉村仍存在硬治理的外嵌性與軟治理的內生性之間的矛盾,這一矛盾將會造成治理規范的內容沖突,從而導致治理規范的治理效能弱化和治理秩序混亂,使集體利益或個人利益受到損害。

二、民族地區“五治融合”鄉村治理體系的構建

理論來源于實踐,理論反過來還可以指導實踐,二者相互促進,密不可分。為解決民族地區鄉村治理面臨的現實矛盾,提升鄉村治理效能,推進鄉村全面振興。本文基于怒江州脫貧鄉村治理實踐,在闡釋清楚構建動因,論證“五治”耦合的內在機理基礎上,嘗試構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線,以遵循治理主體—治理工具—治理規范—治理目標為治理邏輯的“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”融合的民族地區鄉村治理體系。

(一)構建動因:政策推動與現實需要

《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》和《數字鄉村發展戰略綱要》兩份文件,分別明確指出了中國共產黨的全面領導作用和信息化的基礎支撐作用。怒江州鄉村治理的實踐經驗也證實了黨建引領的領導功能、協調功能和技術治理的整合、配置功能。據此,在“三治融合”的鄉村治理體系中增加“政治”與“智治”,構建民族地區“五治融合”的鄉村治理體系具有現實性和必要性。國家對于實施鄉村振興戰略的高度重視和民族地區鄉村治理的現實需求,共同形成了民族地區“五治融合”鄉村治理體系的構建動因。

在國家對鄉村振興戰略的高度重視下,從2017年開始先后出臺了大量關于鄉村治理體系的政策文件。這些政策不斷推動鄉村治理體系從“三治融合”逐步向“五治融合”的方向發展。2017年黨的十九大首次提出健全“自治”“德治”“法治”相結合的鄉村治理體系。從2018年《鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》和2019年《關于堅持農業農村優先發展 做好“三農”工作的若干意見》中可以發現,鄉村治理愈發強調黨組織對“三治融合”的全面領導作用。2020年,我國在打贏脫貧攻堅戰的同時,開啟了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的新任務。依此,黨和國家基于現實需要,賦予了鄉村治理新的時代內涵。2021年《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》和2022年《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》兩個政策強調,要在多元協同的基礎上將信息技術嵌入鄉村治理。陳一新(2020)提出了“五治”——“政治引領、法治保障、德治教化、自治活力、智治支撐”。[18]這一提法首次將中國共產黨的全面領導作用和信息技術的基礎支撐作用,以“政治”和“智治”的要素納入到治理手段中,并將其與“三治”并列。

從“三治”到黨組織領導的“三治”,并在此基礎之上融入信息技術,再到“政治、自治、法治、德治、智治”——“五治”,一方面體現著治理手段側重點的變化和治理體系的不斷完善優化,另一方面也體現著國家政策不僅為“五治融合”鄉村治理體系的構建提供了政策導向,還為鄉村治理提供了前瞻性、宏觀性的方法論。

關于構建民族地區“五治融合”鄉村治理體系的現實需求分析,可以分為宏觀和微觀兩個層面進行探討。關于宏觀性現實需要的分析,應主要聚焦于“民族地區”“脫貧鄉村”“五治融合”和“鄉村治理體系”四個關鍵詞。

第一,在民族地區的鄉村治理中,治理主體和治理對象具有多元性。民族地區的鄉村治理不僅是單一的鄉村事務治理,還是鄉村事務和民族事務治理的共同匯集。民族地區的鄉村治理不僅是新時代民族工作的關鍵要點,還是民族地區鄉村振興的迫切需求。

第二,“脫貧鄉村”的概念來源于脫貧攻堅取得全面勝利以后。脫貧鄉村雖已脫離絕對貧困,但仍需鞏固拓展脫貧攻堅成果,防止返貧。因此,脫貧鄉村需要通過完善鄉村治理方式、構建鄉村治理體系等實現鄉村有效治理,從而全面推進實現鄉村振興。

第三,“五治融合”是在“三治融合”的基礎上,增加了“政治”和“智治”兩種治理手段。首先,黨和國家對民族地區鄉村工作的指導,歷來堅持以鑄牢中華民族共同體意識為主線,通過“政治”手段統一鄉村社會成員思想,讓基層黨組織成為凝聚鄉村社會成員的“主心骨”。另外,還通過“政治”手段動員群眾,讓多元主體成為參與鄉村治理的“生力軍”。其次,民族地區脫貧鄉村中的基層干部由于文化水平偏低、專業管理技術的缺乏和基層事務的繁雜瑣碎等原因,處理村級事務和民族事務時,往往出現力不從心、分身乏術的現象,從而導致治理效果不佳。通過運用“智治”手段構建信息化綜治平臺,將信息技術嵌入鄉村治理是緩解基層干部壓力和提高管理效率的迫切需求。

第四,“鄉村治理體系”一詞意味著鄉村治理不再是單一、分散的個體,而是多元、系統的整體。通過查閱資料和實地調研發現,目前我國民族地區脫貧鄉村的鄉村治理仍然存在分散治理、個體治理的現象。碎片化的治理手段和方式已經無法適應民族地區鄉村的實際發展需求,因此構建系統化、多元化的鄉村治理體系迫在眉睫。

關于微觀性現實需要的分析,本文通過怒江州的實地調研,總結出民族地區鄉村治理實踐中仍存在三對現實矛盾:治理主體的逐利性與治理事務的公共性之間的矛盾、治理手段的先進性與村民文化觀念的滯后性之間的矛盾、硬治理的外嵌性與軟治理的內生性之間的矛盾。對于這些普遍存在于民族地區鄉村治理中的現實矛盾,大多數民族地區鄉村缺乏系統化、科學化和現代化的治理體系去解決。因此,構建民族地區“五治融合”鄉村治理體系不僅是解決當前民族地區鄉村治理仍普遍存在的現實矛盾的最優路徑,也是民族地區鄉村實現有效治理的現實需求,更是新時代鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的時代需要。

(二)構建基礎:“五治”的耦合機理

構建動因是民族地區“五治融合”鄉村治理體系構建的起始動力,而論證“五治”的耦合機理則是體系構建的重要基石?！罢巍薄白灾巍薄暗轮巍薄胺ㄖ巍焙汀爸侵巍敝g若不具備融合的可能性,就無法構建“五治融合”的鄉村治理體系。因此,只有在論證“五治”具備耦合關系的基礎上構建體系,才能具備科學性和說服力。關于“五治”耦合機理的分析將聚焦于三個方面:價值耦合、功能耦合和角色耦合。

首先,在價值目標方面,“五治”的最終價值目標是為了實現鄉村治理有效,從而實現鄉村全面振興。2018年《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確提出五個措施以構建鄉村治理新體系。[19]《意見》中的五個措施分別對應“政治”“自治”“法治”“德治”和“智治”五種治理手段。其中“突出村黨組織的領導核心地位,突出政治功能”對應“政治”手段;“健全創新村民自治機制”對應“自治”手段;“堅持法治為本”對應“法治”手段;“提升鄉村德治水平”對應“德治”手段;“以現代信息技術為支撐,實現管理精細化精準化”則對應“智治”手段。由此可知,“五治”擁有共同的價值目標——促進治理有效,實現鄉村振興。即“五治”在價值目標上具有耦合性。

其次,在功能耦合方面,當前學界關于“三治”功能耦合的研究成果已較為豐富,接下來將側重分析“政治”功能、“智治”功能與“三治”功能之間的耦合問題。功能耦合并不是“五治”功能的簡單堆砌,而是“五治”功能之間的相互交融,相互促進?！吨袊伯a黨農村工作條例》強調黨在鄉村社會治理中的全面領導作用。[20]“政治”作為一種政黨力量,不僅可以發揮“主心骨”的作用,凝聚鄉村社會成員共識,調動各種積極因素,充分保障“自治”“法治”“德治”和“智治”功能的正常操作和運轉,還可以對其余“四治”的融合應用進行領導和協調。另外,全面推進鄉村振興,逐步實現鄉村現代化發展是我國鄉村發展的重要目標?！爸侵巍弊鳛橐环N現代化治理手段,為“政治”“自治”“法治”和“德治”功能的有機融合,提供了信息化工具和平臺,有助于提高各種治理手段的治理效能和水平。反過來,良好的治理效果反饋將會為“智治”的進一步發展提供良好的政策環境、實踐環境。

最后,在角色耦合方面,“五治”融合最核心的部分就是行動主體的耦合。鄉村治理作為一項系統性的工程,無法離開多元主體的共同參與和協作。多元主體在不同治理領域擁有獨特優勢,所有行動主體需充分發揮自身的積極作用,以相互補充、相互完善其余主體所缺乏、所不能涉及的部分?！拔逯巍蓖ㄟ^角色耦合將多元主體的力量匯集起來,形成行動合力,以充分提高治理效能。

綜上所述,在具備良好政策環境、豐富理論成果以及兼顧現實需求的基礎上,“五治”同時滿足價值耦合、功能耦合和角色耦合三個耦合條件,將會實現“五治”手段的良性融合(如圖1所示)。

(三)構建成型:民族地區“五治融合”的鄉村治理體系

國家政策的強力推動與民族地區鄉村治理的現實需求為體系構建提供了起始動力,“五治”之間具有耦合性為體系構建提供了理論支撐,二者共同促進推動了民族地區“五治融合”鄉村治理體系的構建。鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的“綱”,而鑄牢中華民族共同體意識和鄉村振興之間屬于“同頻共振”的關系。[21]因此,將鑄牢中華民族共同體意識作為民族地區“五治融合”鄉村治理體系的工作主線具有重要意義。中華民族共同體意識是理性意識與感性意識共同作用的結果,包含三重關鍵內涵:“政治認同、文化認同、身份認同”。[22]

首先,政治認同是鑄牢中華民族共同體意識的基石,主要表現為對中國共產黨、中國特色社會主義領導核心的認同。增強民族地區鄉村社會成員的“政治認同感”,不僅有助于提高其對中國共產黨的領導核心作用的認同,還有益于增強其對中國特色社會主義領導核心的認同,從而統一鄉村社會成員思想、凝聚鄉村社會成員共識、整合多元主體力量,共同推進“自治”“德治”“法治”和“智治”活動。其次,文化認同是鑄牢中華民族共同體意識的精神紐帶,是構筑中華民族共有精神家園的重要路徑。中華民族共有精神家園根植于中華優秀傳統文化,其主要包含各民族長久以往的歷史文化、傳統習俗以及新時代的精神凝聚。增強民族地區鄉村社會成員的“文化認同感”,不僅可以通過構筑中華民族共有精神家園,引導、規范和塑造鄉村社會成員的行為,還可以增強成員情感認同、凝聚成員價值共識和匯集成員行動力量,從而推動民族地區脫貧鄉村“自治”“德治”和“智治”的發展。最后,身份認同是民族地區鄉村社會成員對于鄉村社會共同體的歸屬感的確認。其中不僅包含對自己所屬民族的身份認同,也包含對鄉村社會的共同認同。最重要的是,還包含對中華民族的整體認同。增強民族地區鄉村社會成員的“身份認同感”,能夠促使其自覺行使權利和履行義務,攜手共建鄉村美好家園。因此,民族地區“五治融合”鄉村治理體系的構建,要牢牢把握鑄牢中華民族共同體意識這一工作主線,以提升各族人民的使命感,從而增強其對于鄉村家園的認同感和歸屬感,充分凝聚各族人民力量以推動民族地區鄉村治理事業的發展。[23]民族地區“五治融合”鄉村治理體系的構建不是將“五治”視為分散、獨立的個體,而是將“五治”中的共同要素聯結起來,形成治理的三個維度,并將這三個維度串聯起來形成治理的過程邏輯,即誰來治理,利用什么去治理,治理實踐依靠什么去約束。只有符合和滿足這個過程邏輯,才有可能實現治理目標。據此,本文在探析怒江州脫貧鄉村治理實踐的基礎上,構建以鑄牢中華民族共同體意識為工作主線,以遵循治理主體—治理工具—治理規范—治理目標為治理邏輯的民族地區“五治融合”鄉村治理體系,具體內容如圖2所示。

圖2 民族地區“五治融合”鄉村治理體系框架圖

首先,“政治”“自治”“法治”“德治”以及“智治”五個方面所涉及的問題,任何單一主體都無法獨立解決,需要多元主體發揮自身獨特優勢,共同協作。整合“五治”所涉及的治理主體,形成體系框架的主體維度。其次,“政治”“自治”“法治”“德治”以及“智治”所運用的工具難以嚴格區分。知識文化是運用任何治理手段的基礎,而信息技術是支撐其余“四治”運行的有力工具。整合“五治”運用的工具,形成體系框架的工具維度。最后,治理實踐的約束規范是實現治理有效的關鍵環節。民族地區鄉村面臨著鄉村事務和民族事務治理的雙重壓力,任務相較于非民族地區的鄉村來說更為繁多且復雜。由此,治理規范的重要性尤為凸顯?！拔逯巍彼婕暗闹卫硪幏毒哂薪蝗谛?如“自治”既涉及村規民約的整體約束又包括公序良俗的自我約束;同樣,“法治”中所涉及的治理規范既要依靠成文法的強制約束,還要依靠民間習慣法的柔性引導。治理規范在“五治”中呈現出你中有我,我中有你的交融狀態。整合“五治”所涉及的制度規范,形成體系框架的規范維度。概括而言,在遵循治理邏輯的基礎上,治理主體、治理工具和治理規范三個要素共同作用,才有可能推動治理過程的良性運行,從而實現鄉村治理的最終價值目標。

三、以民族地區“五治融合”鄉村治理體系為指引的解決路徑

民族地區“五治融合”鄉村治理體系是以鑄牢中華民族共同體意識為工作主線,以遵循治理主體—治理工具—治理規范—治理目標為治理邏輯的一個整體性系統。本文以民族地區“五治融合”鄉村治理體系為指導,針對怒江州鄉村治理實踐存在的現實矛盾提出以下四個維度的解決路徑。

(一)民族地區鄉村治理工作應以鑄牢中華民族共同體意識為主線

中華民族共同體意識作為各民族的共有精神家園,是推動民族地區鄉村治理能力提升、鄉村治理體系重構優化的關鍵內核。在民族地區鄉村治理工作中應該牢牢把握鑄牢中華民族共同體意識這一工作主線。

首先,不斷加強民族地區鄉村社會成員的“政治認同感”。一方面不僅要加強鄉村社會成員對于中國共產黨領導核心作用的認同,另一方面還要增強其對中國特色社會主義領導核心的認同。民族地區鄉村治理應該始終堅持中國共產黨的領導,積極推進發揚基層民主,依法治理鄉村事務,以“政治”為統領推進“自治”“德治”“法治”“智治”活動的開展。其次,增強民族地區鄉村社會成員的“文化認同感”,通過增強民族地區鄉村社會成員對中華民族和中華文化的認同,筑牢各民族群眾的共有精神家園。優秀傳統文化、民族特色文化和社會主義核心價值觀等文化的不斷交融促使民族地區鄉村社會成員進行情感互動,繼而產生情感共鳴,最終以情感凝聚鄉村社會成員價值共識和行動力量,為民族地區鄉村治理提供源源不斷的精神動力。最后,提升民族地區鄉村社會成員的“身份認同感”。通過鼓勵民族地區鄉村社會成員積極參與鄉村事務治理,喚醒其治理意識,促使其自覺行使權利和履行義務。通過多元協同參與解決民族地區鄉村治理實踐中存在的矛盾,以提升鄉村社會成員的“主人翁”意識,繼而提升鄉村社會成員的身份認同。

(二)合理劃分主體權責、保障程序公正以追求公共利益最大化

治理主體的逐利性主要起源于權責劃分不清晰,角色定位不準確以及程序不公正等問題。因此,想要解決治理主體的逐利性問題,應該將重點聚焦于治理主體的權責劃分、角色定位以及程序公正。

在觀念制度層面,村級黨組織與村民委員會應當轉變將自身視為鄉村事務唯一治理者的傳統觀念,適當將權力下放給其他治理主體,并在宏觀指導的基礎上合法適度地介入多元主體內部的具體事務。其他治理主體應樹立自我管理、自我教育、自我服務的意識觀念,積極自主地參與鄉村事務治理,敢于、善于表達自身的訴求。國家和政府則應基于各治理主體的先天優勢與獨特功能,從宏觀層面建立法律法規與制度框架,以厘清多元主體協作的責任邊界和權力界限,為多元治理主體協作參與提供法律約束與保障。村黨組織、村兩委以及村民自治組織也需厘清自身的權責界限,建立村級權責清單,積極發揮村民監督委員會的監督作用,以保證各主體之間“不爭權”和“不越權”。

在治理程序層面,應健全規范各項村級事務的工作程序,程序合規將有效阻止權利沖突。如村委會換屆選舉、修改村規民約及村集體經濟分紅等與村民利益緊密相關的重大事項,首先要經過村民委員會向村黨組織提出方案,村黨支部同意批準后,交還與村兩委進行商討,然后再通過村民會議或村民代表大會進行表決,形成最后的方案與結果。對最終方案,由村民委員會負責具體執行,村黨支部與村民自治組織負責監督。通過合理劃分權責,明確角色定位和保障程序公正來消除治理主體的逐利性。

(三)轉變舊有思想觀念、提高主體文化水平以充分運用“五治”手段

鄉村治理的核心是“人”,而實現鄉村有效治理的關鍵是“人”的素質水平。因此,在解決文化觀念與治理手段之間的矛盾時,應重點聚焦于“人”素質水平的提升。要根據不同群體的實際知識水平,采取恰當且行之有效的教育形式。

首先,對于鄉村干部,上級政府應該定期組織開展管理知識、技能以及觀念的培訓和學習,并對學習成果進行考核評估以保證學習的有效性。干部自身應該通過互聯網、書本等形式與時俱進地學習治理理論與治理觀念;在實踐經驗上,干部應該定期與具有借鑒意義的示范村的優秀干部進行交流,學習其先進管理觀念、優秀治理經驗以提高自身管理能力與水平。

其次,要重視民族地區、農村地區國家通用語言文字的推廣和普及。[24]在所調研的脫貧鄉村中,青年群體普遍能夠熟練掌握和使用本民族語言和普通話,但是作為鄉村治理的核心主體——中年群體,對于普通話的掌握和使用遠不及青年群體。應該通過“雙語夜?！焙汀半p語課堂”等培訓模式進行基礎應用性知識的普及,再逐步向鄉村治理中所涉及的參與程序、制度以及觀念的普及過渡。

最后,對于老年群體和部分婦女來說,應該定期開辦鄉村文化活動。通過寓教于樂的形式著重增強他們參與鄉村治理的興趣與熱情,以營造村民積極參與鄉村事務治理的良好氛圍和培育村民積極參與鄉村治理的思想觀念。

(四)強化宏觀法律保障、兼具地方柔性約束以優化治理規范

首先,任何治理規范都是以硬治理為基礎衍生發展而來的,因此不得與硬治理的目標與內容相沖突。但國家法律的設定更多傾向于宏觀層面的限制與約束,對于村級具體事宜的處理無法做到面面俱到,因此,國家法律應該在宏觀層面設定權限范圍,適當給予軟治理應用的合理空間。

其次,軟治理生成于鄉村社會,其更適用于鄉村社會治理的實際需求。如村規民約,作為國家法與民間習慣法之間銜接的核心要素,應嚴格以國家法律法規為指導,貫徹落實國家政策,根據實施情況,適時適度地吸納習慣法中的合理成分,進行修訂與完善。

最后,軟治理歷來扎根于鄉村文化土壤,民族地區更是包含了各民族的習慣習俗。應充分尊重民族地區鄉村中的軟治理,硬治理介入當地的軟治理時,必須充分考慮當地的實際情況,采取審慎的態度穩步推進,消解硬治理與軟治理之間的矛盾沖突。

四、結語

實現民族地區鄉村現代化發展的關鍵在于構建以黨組織為領導核心的現代化鄉村治理體系,即在“三治融合”鄉村治理體系的基礎上,基于鄉村振興的時代要求與民族地區鄉村治理的現實需求融入“政治”“智治”兩個要素。根據怒江州脫貧鄉村的治理實踐,以尊重民族性和鄉村性為導向,構建以鑄牢中華民族共同體意識為工作主線、以遵循治理主體—治理工具—治理規范—治理目標為治理邏輯的民族地區“五治融合”鄉村治理體系,繼而促進民族地區鄉村治理體系與治理能力現代化,以期為民族地區鄉村治理提供理論思考與經驗借鑒。