立法公眾參與的若干基本問題辨析

□王群

黨的二十大報告將全過程人民民主作為單獨一部分進行闡釋和部署，指出“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”，同時在報告第七部分“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”中特別強調要“推進科學立法、民主立法、依法立法”[1]。公眾參與立法是立法踐行全過程人民民主的內在要義，也是新時代推進民主立法的必然要求，是“全過程人民民主”與“民主立法”議題的“思想交匯”和“實踐交集”。然而，立法是系統性的專門法律法規的立廢改釋活動，公眾參與立法僅是立法的一個方面，研究立法公眾參與不可能拋開其他方面單獨討論，正如民主立法、科學立法和依法立法本身就是密切相關又辯證統一一樣。由此，我們必須認真對待立法公眾參與中的重要議題，例如如何理解黨領導立法與立法公眾參與的關系，如何認識立法公眾參與和人大主導立法的關系。同時，由于立法公眾參與過程通常被認為是公眾同法律起草機關的意見碰撞和立法交流的過程，一些人習慣性地將立法起草機關視為立法者，人們不禁會問，那么作為以“人民”政治符號出場的公眾又是什么意義上的立法者呢？正本方能清源，本立方有道生，對立法公眾參與中這些問題的辨析有助于我們更好地理解民主立法的精髓，有助于我們更好地將全過程人民民主貫穿于新時代立法全過程和各方面，有助于我們更好地堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，進而在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。

一、立法公眾參與與黨領導立法的關系

黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與是構建我國立法工作格局的基本要求。其中，“各方參與”的重要內容就是公眾主體的參與，推動立法公眾參與是新時代民主立法的重要內容和基本形式，與此同時，加強黨對立法工作的領導也是推動良法善治的本質要求。實踐中，一些人不能準確理解立法公眾參與與黨領導立法的關系，要么過于強調立法中的“公眾參與”，要么只強調立法中的“黨的領導”，這兩種觀念傾向在理論上是錯誤的，在實踐中也是有害的。立法公眾參與是在黨領導下的立法公眾參與，黨領導立法的重要內容和方式就是保障立法中公眾有序有效地參與。

首先，黨領導立法為立法公眾有序有效參與提供根本保證。公眾參與立法雖一定程度上保證了現代立法的民主底色，但通過公眾參與的民意立法也可能面臨立法正當性的危機。例如，立法公眾參與中可能伴隨的民意情緒性、局限性問題就會面臨損害立法科學性的質疑，還有諸如此類的通過立法公眾參與中呈現的民意未必穩定以及民意也未必統一的詰問。如何回應上述困惑并彌補立法公眾參與中民意立法可能帶來的潛在風險，關鍵還是要堅持黨領導立法。黨領導立法是社會主義法治建設的基本經驗，不僅能夠有效克服立法公眾參與中公眾集體行動困境，還能有效消解立法公眾參與中公眾自身局限。尤其是，中國共產黨沒有自己任何的特殊利益，一切都從人民根本利益出發，始終都把人民對美好生活的向往作為自己一以貫之的奮斗目標，正如習近平總書記所言，“共產黨就是給人民辦事的?！盵2]立法公眾參與堅持黨的領導能更好地在立法中體現人民意志、保障人民權益。實踐中，執政黨通過完善立法公眾參與的頂層制度設計，強化對最高立法機關工作的全面領導，以及對立法公眾參與過程中重大意識形態分歧作政治決斷等方式保證立法公眾參與有序有效地開展，保證民主立法在科學立法的軌道上順利推進，使得立法中公眾意見有地方說、說了有人聽、聽了有反饋、反饋了有落實，確保并實現在立法上的人民主權。

其次，立法公眾參與為黨領導立法的水平提升提供重要支撐。黨領導立法不是抽象的而是具體的，不是一句空洞的口號而是鮮活的立法實踐，要將黨的領導貫徹在立法的全過程和各方面，不斷提高黨領導立法的質量和水平。如何實現這一目標？黨的二十大報告指出：“全黨要堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，樹牢群眾觀點，貫徹群眾路線，尊重人民首創精神，堅持一切為了人民、一切依靠人民，從群眾中來、到群眾中去，始終保持同人民群眾的血肉聯系?！盵3]黨要提高領導立法質量和水平就必須堅持從群眾中到來、到群眾中去，通過基層立法聯系點等渠道深入了解立法中民意，廣泛集中立法中民智，把社情民意作為黨領導立法質量和水平提升的最大依托。換言之，什么時候黨的群眾路線貫徹好了，黨對立法工作的領導就會順利[4]。而推進立法中公眾有序有效參與正是黨在立法工作中貫徹落實群眾路線的具體體現，因為立法公眾參與能夠最大范圍呈現立法中的民情、民意、民盼。這既給黨領導立法提供了充分和可靠的民意參照，降低立法決策偏差的風險，也讓公眾在立法事務參與中提升了對全過程人民民主的獲得感和認同感。概言之，公眾參與立法和黨領導立法是辯證統一的，必須將兩者聯系地把握，系統地實踐，以更好地推進科學立法、民主立法和依法立法在實踐中落實。

二、立法公眾參與和人大主導立法的關系

健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用是一項十分重要的立法原則。那么，人大主導立法同立法公眾參與的關系又是什么樣的呢？換言之，人大主導立法到底是在主導什么？這是我們研究立法公眾參與議題必須認真對待并需要厘清的一個重要議題。

首先，立法公眾參與是人大主導立法的補充機制。立法公眾參與，不是公眾通過參與立法去爭奪相應立法機關的立法權，而是公眾通過有序有效地參與立法，進而幫助立法機關更好地進行立法，實際上，它是一種基于對代議制立法缺陷修補的公民參與政治權利的回歸。一方面，立法公眾參與擴充人大主導立法的民意基礎。眾所周知，執政黨之所以將人大主導立法作為一項重要立法原則，一個很重要的原因就是為了應對并解決“立法官僚化”對正常立法工作的不當干擾?！傲⒎ü倭呕笔侵冈谙鄳⒎C關法制工作部門專職從事法律制定，由非民選的專業立法人員，他們在國家立法規劃、法案起草、法律解釋的過程中，以立法/法律專業知識為基礎，掌握較為嫻熟的立法技藝，具有相當的立法話語權，從而一定程度上支配和主導了法律制定，成為游離于傳統理論中民意代表、執政黨決策者和行政機關之外的“隱形立法者”。毋庸諱言，立法工作者在我國立法過程中發揮著重要的作用，無論是編制立法規劃、形成立法創議，還是立法調研、論證和起草基本都由他們直接經辦。某種意義上，它們相對了解立法情況，理解立法動因，掌握立法爭議，認知立法影響。而與此相對應的是，公眾代表的兼職化和虛職化使其沒有也不可能實際參與到立法起草中，久而久之，公眾代表機構的立法權就會出現權力實際“下移”甚至是虛置現象。正如有學者指出：“公眾代表機構對立法的表決程序只不過是對立法官僚起草立法案禮節性的點頭儀式而已?！盵5]從這個意義上講，如果在立法過程中有序有效地引入公眾參與，就能大大增加公眾代表機構的民意品格和立法能力，從而對抗并稀釋立法技術官僚對人大立法權的不當侵襲，推動人大更好地主導立法權，切實提升立法的人民性。另一方面，立法公眾參與拓展人大主導立法的知識資源。在?？驴磥?，話語就是權力，而話語又同知識緊密相連，人大主導立法的關鍵在于有立法權的人大及其常委會要有相應的立法知識和立法資源，即人大必須有能力立法，能夠準確把握相關立法動議的背景，理解立法的核心要義、可能爭議、內在規律及其可能影響。然而，現實中相應立法機關的科層制結構大大限制了其在獲取最新信息知識方面的優勢，同時，人大代表政治屬性也使其對立法專門知識的占有相對匱乏。如果我們在立法過程中引入公眾這一新鮮力量，就可以很好地解決上述問題，公眾參與不僅幫助相應立法機關的組成人員掌握更多的立法背景知識，還能讓他們及時識別和了解司法實踐中的真問題，更好地把握立法規律，以便針對性地立法，這不僅幫助人大真正主導立法，還助益人大主導立法之法為良法，即科學立法。

其次，健全人大主導立法機制增強立法公眾參與的信心。從國家立法層面來看，一方面，立法權是全國人大及其常委會的重要權力，如果它連基本立法都難以實現有效主導的話，還談何是最高權力機關呢？因此，健全人大主導立法機制是維護人民代表大會制度的政體權威的必然要求，而立法公眾有序有效參與目標的實現，同樣有賴于人民代表大會制度的健全與完善。因為立法公眾參與本身就是在尊重代議制立法前提下的立法公眾參與，全國人大及其常委會越有能力主導立法，就越有利于維護人民代表大會制度的權威，進而也就越有利于增強立法公眾參與的信心。另一方面，人大主導立法機制同立法公眾參與具有法理上的同源性，人大主導立法的法理背后，實際上是人大或常委會委員以公眾代表的身份代表普通公眾行使立法權，只不過它更多以公眾“間接”主導立法的形式呈現出來，而立法公眾參與則是公眾直接參與立法程序中并發表立法意見建議，兩者在本質上都是公眾參與立法權，是人民制定法律，只是參與的方式和實現的形式不同。正因為如此，當我們談及強化人大主導立法機制時，實際上也是在傳遞加強立法公眾參與的價值立場，而這必然會激勵公眾參與立法的熱情。

最后，正確認識“人大主導立法”，務必將其放在與黨的領導、政府依托與政協監督諸多關系中加以理解和把握。人大主導立法是相對于黨領導立法、政府依托立法、各方參與立法而言的，要正確處理立法工作格局中領導、主導、依托和參與的關系。具體來說，人大主導立法應該體現在它對法律的立項起草、調研、論證、組織協調、立法后評估的過程中的立法主動權。如果將人大主導立法放置于立法公眾參與的語境中，它絕不是形式上的全國人大及其常委會決定是否以及在哪里舉辦立法聽證會等立法程序上的權力，而是集中體現在對立法過程中公眾參與意見的實質判斷權上，即哪些情形和條件下最高立法機關會采納公眾提出的立法建議，并通過立法程序將其吸收轉化為具體的法律規范。

三、立法公眾參與背后的立法者

“國家的生存絕不是依靠法律，而是依靠立法權?！盵6]國家立法權在本質上屬于人民，人民才是一切法律的真正立法者。然而，當我們把討論焦點移向立法公眾參與時，彰顯國家立法和公眾參與立法復雜現象的背后，我們必須再次追問，誰才是這里真正的立法者呢？實踐中，經常有人將立法技術官僚（立法工作者）當成是國家立法背后的立法者。因為，他們負責具體編制立法年度計劃，起草法律草案文本，組織立法公眾座談會、聽證會和咨詢會，修改立法草案中的條文甚至是決定立法條款的具體表達方式，他們活躍于每一次國家立法的每一個階段、每一個過程和每一個環節中，更是公眾參與國家立法過程中能夠接觸的最多的人，儼然就是一個“實在”的立法者。在我國，這一角色通常由全國人大法工委及其工作人員來擔任，然而，他們果真是國家立法背后的真正立法者嗎？答案是否定的。實際上，他們只不過是承擔具體立法事務性工作的立法機構及其工作人員，并不是真正的國家立法者。國家立法背后的立法者應區分為兩種類型予以討論：抽象立法者和具體立法者。其中，抽象立法者是在根本意義上決定法律面貌和內容的人，也是終極立法者，是的，它就是人民，只有人民才是真正的立法者[7]。具體立法者是直接表決法律廢立改釋的主體。以我國為例，在國家立法層面，就是由全國人大代表和常委會委員組成的全國人大及其常委會，它們具體決定法律條款的內容、范圍和效力，而被公眾誤認為是國家立法背后的立法者之立法官僚（立法工作者）充其量只能算是直接立法者的輔助人，他們是在前期立法準備工作中負責立法起草的人，而并非是最后有權表決通過立法之人，在我國，就是全國人大法工委及其工作人員。除此之外，我們還要注意區分立法公眾參與背后的立法者和立法機關的含義差別。從國家立法層面來看，立法機關一般是指制定、修改和廢除法律的最高國家權力機關，而立法者涵攝面顯然要比其廣泛得多，它不僅指擁有國家立法權的國家最高權力機關，還指涉抽象的人民及其在立法時行使具體立法表決權的人民代表。而在實行代議制立法國家，全國人大代表或者國會議員就是具體表決立法通過與否的直接立法者。

黨的二十大報告指出：“全面發展全過程人民民主，社會主義民主政治制度化、規范化、程序化全面推進，人民當家作主更為扎實，全面依法治國總體格局基本形成?！盵8]公眾參與立法是全過程人民民主在國家立法領域的生動實踐，是法治國家、法治社會和法治政府一體化建設的必然要求。在推進科學立法、民主立法和依法立法的實踐中，必須準確理解并把握公眾參與立法同黨領導立法、人大主導立法的關系，認清立法公眾參與背后的真正“立法者”，從而助益立法公眾參與在實踐中不“缺位”，不“越位”，真正做到有序、有效。最后，立法現代化理想的情形是，通過代議制的立法公眾參與和直接的立法公眾參與相互促進，相互補缺，共同推動立法?？傊?，我們要力爭達成這樣一種共識：公眾參與不僅是一種充滿尊嚴的社會治理方式，同時也是一個值得尊敬的現代法律淵源。

注釋:

[1][3][8]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，載《人民日報》2022年10月17日，第3-4版。

[2]習近平：《習近平談治國理政（第四卷）》，外文出版社2022年版，第66頁。

[4]秦前紅：《依規治黨視野下黨領導立法工作的邏輯與路徑》，載《中共中央黨校學報》2017年第4期，第5-14頁。

[5]王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期，第114-142頁。

[6]【法】盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1980年版，第117頁。

[7]趙明：《法理學》，法律出版社2012年版，第170頁。