行政復議決定強制執行機制的雙向構造
——以回應《行政復議法》修法目標為中心

吳漢東

( 華中科技大學 法學院，湖北 武漢430074)

一、問題的提出

為依法推進行政復議制度改革，《中華人民共和國行政復議法》( 以下簡稱《行政復議法》) 的第三次修改已正式啟動。習近平總書記指出: “推進相關法律法規修訂工作，發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用?！保?］對此，司法部在《關于〈中華人民共和國行政復議法( 修訂) ( 征求意見稿) 〉的說明》中予以重申。在2020 年11 月24 日公布的《中華人民共和國行政復議法( 修訂) ( 征求意見稿) 》( 以下簡稱《征求意見稿》) 中，“發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢”“發揮化解行政爭議的主渠道作用”成為此次修法目標，復議范圍與管轄、復議申請與受理、復議審理與決定等具體制度的立法安排對此均有不同程度的體現。

但頗為遺憾的是，行政復議決定的強制執行機制并未根據此次修法目標產生回應性變革。根據現行《行政復議法》第三十二條、第三十三條和《中華人民共和國行政復議法實施條例》( 以下簡稱《實施條例》) 第五十二條之規定，行政相對人不履行復議決定的，行政機關可依法( 申請) 強制執行; 但行政機關不履行復議決定的，行政相對人并不能申請強制執行①行政復議決定的執行涉及復議機關、被申請人、被申請人的上級行政機關、復議申請人、復議第三人等多方主體。本文在提煉行政復議決定強制執行機制的構造特征時，將上述主體歸為兩類并分別表述為行政機關和行政相對人。行政機關即復議機關、被申請人、被申請人的上級行政機關;行政相對人即復議申請人、復議第三人。下文將另行詳述復議第三人的地位。。脫胎于上述條文的《行政復議法》修改草案，完全復刻了現行復議決定強制執行機制“行政機關→行政相對人”的單向構造②《征求意見稿》第八十七條雖在復議決定強制執行的對象中增加“第三人”，同時在依法( 申請) 強制執行的主體中刪去“復議機 關”，但并未改變強制執行機制的單向構造。。此舉恐難對當下頻頻出現的行政相對人因復議決定無法得到最終執行，而被迫轉向行政訴訟的“迂回”現象做出應有矯正，并最終阻礙發揮行政復議“高效、便民”的制度優勢和“主渠道”目標之實現。

目前，學界對行政復議決定強制執行問題的討論尚不夠充分，為數不多的相關研究也較為分散。對行政復議決定的強制執行機制進行專項性、系統化研究，不僅具有激活行政復議制度優勢、促進行政爭議實質化解的實踐意義，同樣具有重要理論價值?；诖?，本文擬以回應此次《行政復議法》的修法目標為中心，全面反思行政復議決定強制執行機制單向構造存在的問題并分析其深層原因，進而提出雙向構造的理論構想并回答其立論基礎與實現路徑，最后就雙向構造在不同類型復議決定強制執行中的實際形態展開具體分析。

二、行政復議決定強制執行機制雙向構造之提倡

單向構造的立法邏輯反映出其深受行政復議制度既往功能定位的影響，并由此催生出責令履行機制。但作為“替代方案”的責令履行并不足以彌補單向構造之缺憾并解決“權利實現危機”的問題，進而迫使行政相對人不得不轉向行政訴訟尋求救濟。這既不利于糾紛的實質化解，也恐會使行政復議的“主渠道”目標落空。

( 一) 單向構造不利于行政相對人的權利實現，阻礙“主渠道”目標的實現

行政復議決定強制執行機制的單向構造，自我國行政復議制度實施統一立法以來始終如一。在《行政復議法》正式出臺前，1990 年制定的《行政復議條例》即規定，復議決定的強制執行僅適用于復議申請人逾期不起訴又不履行復議決定之情形，并由行政機關依法( 申請) 強制執行。其后，于世紀之交通過的《行政復議法》雖然增加了“被申請人應當履行行政復議決定”的義務性規定，但復議申請人仍無申請強制執行的權利。在后來的兩次修改中，《行政復議法》對于行政復議決定強制執行機制所持有的基本立場也與此前的立法保持高度一致，其單向構造一直延續至此次修法。盡管最高院的裁判曾將《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》( 法釋〔2000〕8 號) ( 以下簡稱《若干問題解釋》) 第九十條第二款視為行政相對人申請法院強制執行具體行政行為的一般性規定，認為對被申請人無正當理由延緩履行復議決定或者不履行的，復議申請人也可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》( 以下簡稱《行政訴訟法》) 和最高人民法院有關執行的司法解釋向人民法院申請強制執行③參見最高人民法院( 2017) 最高法行申6861 號行政裁定書。。然而，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》( 法釋〔2018〕1 號) ( 以下簡稱《行訴法解釋》) 第一百五十八條第二款明確將復議決定排除在該規定的適用范圍之外④即使《若干問題解釋》第九十條第二款未被修改，但司法解釋的法律地位也會使其面臨法治困境?！度舾蓡栴}解釋》作為法院在適用法律過程中對具體應用法律問題所作的解釋，既不得在《行政復議法》等法律不存在明確規定的情況下，實質上創設法律規范以賦予行政相對人申請法院強制執行復議決定的權利，更不得與具有更高位階的法律產生沖突。?？偠灾?，現行的行政復議決定強制執行機制單向構造存在下述問題。

1．定位于“層級監督”的單向構造與責令履行機制對權利實現的作用有限。行政復議制度“層級監督”的功能定位對單向構造的形成與長期存在施加了決定性影響。盡管《行政復議法》以及《實施條例》的立法目的條款同時折射出行政復議制度“層級監督”“權利救濟”“爭議化解”的功能定位，但是，《關于〈中華人民共和國行政復議法( 草案) 〉的說明》《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政復議法〉的通知》等歷史文件，均不約而同強調行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的監督制度。故就其立法原意而言，“層級監督”是其真實意圖，而“權利救濟”“爭議化解”僅為前者附帶產生的“副產品”?！皩蛹壉O督”作為行政復議的主導功能也實際轉化為立法者進行制度安排所秉持的根本理念。因此，復議決定強制執行機制的“通行管道”不可避免地自產生伊始即被設置為僅允許行政機關“單向通行”。這一體現“權力色彩”與“內部色彩”的單向構造，所欲維護的是行政權力處于“行政自制”管控下的“整體疆域”之完整性，但產生不受必要外部規約的“弱行政法治”傾向。不過，立法者或是考慮到強制執行機制僅適用于行政相對人不履行之情形將存在法律規制的空白地帶，繼而設計出責令履行機制并以此作為行政機關不履行復議決定的替代法律應對機制，并以相應的行政處分后果作為保障。

但問題在于，僅維護行政權力的單向構造顯然缺乏對行政相對人權利的基本關照，排斥外部監督的直接后果極有可能增加行政權力的恣意度和侵犯權利的風險。作為退而求其次的選擇，行政相對人對實現自身權利的訴求，首先會寄希望于行政系統內部的責令履行機制能夠發揮應有作用。但可預測的是，即使來自有權機關的責令履行以及行政處分后果的設定，客觀上可能會迫使行政機關履行復議決定，但無論是其法律性質、啟動機制或具體內容，均與強制執行存在較大差異，最終反映在行政相對人合法權益的實現層面，其實效也將相當有限。

2．行政相對人訴諸行政訴訟遭遇的現實障礙及衍生問題。除非訴強制執行制度外，行政訴訟在理論上也可使行政機關履行復議決定所確定的義務，從而實現行政相對人的權利。根據《行政訴訟法》第九十六條及《行訴法解釋》第一百五十二條第二款之規定，行政機關拒不履行判決的，對方當事人可以依法向法院申請強制執行。因此，當非訴強制執行以及責令履行對于復議決定的不履行也幾近失效時，多數行政相對人會選擇向法院提起行政訴訟，請求判決行政機關履行復議決定所確定的義務。由于現行法及相關司法解釋均未將此類訴訟明確排除在行政訴訟受案范圍之外，法院因理解不一而給予不同處理，或引發公眾對法院在受理環節“同案不同判”的質疑。此外，無論法院受理或不予受理均會衍生諸多問題，恐會陷入左右為難的尷尬處境。

其一，法院不予受理而產生的問題①實踐中還存在法院受理后駁回起訴的情形，但在實際效果上與不予受理相同。參見重慶市第四中級人民法院( 2016) 渝04 行終 89 號行政裁定書。。多數法院并未因不存在明確排除性規定而敞開行政訴訟之門，而是在實質層面運用“一事不再理”原則以及行政行為效力理論，以維護各救濟機制之間的有序銜接關系。不過有法院指明:權利人應當“依法”向復議機關或者被申請人的上級行政機關提出申請，請求其責令被申請人履行復議決定②參見湖南省湘潭市中級人民法院( 2016) 湘03 行終100 號裁定書。。但令人疑惑的是，《行政復議法》并未賦予行政相對人此等實體請求權。對于實踐中行政相對人以被申請人的上級行政機關不履行責令履行義務而提起的行政訴訟③參見黑龍江省大慶市中級人民法院( 2019) 黑06 行初84 號行政裁定書、黑龍江高級人民法院( 2019) 黑行終419 號行政裁定書、 最高人民法院( 2020) 最高法行申3489 號行政裁定書。，法院否定其訴權的立場也表明其并不認可上述實體請求權的存在。至此，唯一可行的方式或是通過信訪渠道向復議機關或者有關上級行政機關“反映”權利人的訴求，要求其責令履行④參見廣西壯族自治區來賓市中級人民法院( 2019) 桂13 行初24 號裁定書。，但這無疑會使行政相對人陷入“踢皮球”的被動困境?？梢灶A見的是，行政相對人的權利訴求經過“行政復議—行政訴訟—行政復議”的來回傳導而無果后，最終的壓力和矛盾或將匯集至信訪渠道，引發所謂的“信訪洪峰”［2］。

其二，法院予以受理所引發的問題。一方面，“繞過行政復議決定，徑直以同一訴請再次提起行政訴訟等同于起訴原行政行為”，如若受理，“容易引起行政訴訟與行政復議在實踐中的銜接混亂”①參見南昌鐵路運輸法院( 2019) 贛7101 行初496 號行政裁定書。，沖擊“一事不再理”原則和行政行為的法律效力，并可能將更多類似行政爭議引向行政訴訟，增加行政機關應訴壓力和法院訴訟壓力。另一方面，即使法院支持其訴請，但對當事人而言，其實體裁判結果和權利實現效率既無明顯增益也不優于復議決定，只會增加當事人為“維權”而付出的“不必要”成本，并消耗寶貴的司法資源。

顯然，行政復議決定強制執行機制的單向構造引發了諸多問題，應以此次《行政復議法》修改為契機，將“行政相對人→行政機關”的單向構造轉變為雙向構造。

( 二) 雙向構造回應“爭議化解”的主導功能，體現“主渠道”的目標導向

雙向構造之提倡主要來源于實現“主渠道”目標的現實要求以及對其內在邏輯的合理推演。此次《行政復議法》修改草案將“發揮化解行政爭議的主渠道作用”作為立法目的之一，明確了兩個重要“定位”:一是在制度內部，將“爭議化解”定位為行政復議的主導功能;二是在制度外部，將“主渠道”定位為行政復議化解行政爭議的核心目標。變革現行單向構造，并確立雙向構造的現實理據即根源于此。

1．“爭議化解”的主導功能需要變革單向構造?！叭魏我豁椫贫榷疾粌H僅只體現某一單一功能，但真正影響整部法律體系的建立和具體制度的設計是這項制度的主導功能?！保?］主導功能定位的確定立足于內部視角，主要意義在于明確“層級監督”“權利救濟”“爭議化解”在行政復議功能體系中的主次或優先地位。不過，“爭議化解”主導功能的發揮仍需通過“層級監督”與“權利救濟”實現，其主導地位則體現在其作為主要目的或衡量尺度以引導、調適和統合其他功能，從“功能主義”立場出發統籌協調其他功能之間的關系，匯聚行政復議化解行政爭議的最大功能合力。正因如此，在“爭議化解”取代“層級監督”成為行政復議的主導功能之際，作為曾依附于“層級監督”的單向構造理應進行相應變革，以回應此次修法目標。

2．“主渠道”的目標導向需要確立雙向構造?！爸髑馈钡哪繕藢蛞蟆岸鄶敌姓幾h經由行政復議獲得實質解決”，其由兩個核心關鍵詞組成——“多數行政爭議”和“實質解決”，分別對應“爭議化解”的“量”與“質”［4］。首先，“主渠道”的目標導向立足于“多元糾紛化解體系”的比較視角，要求在行政爭議產生后由行政復議化解其中的多數。作為其邏輯前提，行政復議制度即需要具備“高效、便民”的比較優勢，增加制度吸引力與公信力。其中，“行政復議化解行政爭議的‘主渠道’定位，在很大程度上是相較于行政訴訟而言的”［5］?！缎性V法解釋》第一百五十二條已確立行政訴訟判決強制執行機制的“雙向構造”，而使行政訴訟具備了比較優勢，易將行政相對人引向行政訴訟。其次，“主渠道”的目標導向暗含行政復議的主導功能應當是“實質性”化解行政爭議②“實質性解決行政爭議”是源自我國行政審判實踐的政策理念，也可以作為行政復議制度改革的指導理念。參見王萬華《行政復議法的修改與完善——以“實質性解決行政爭議”為視角》，《法學研究》2019 年第5 期。?！爸髑馈弊饔玫陌l揮立足于“量”與“質”兩個維度。但是，作為其“爭議化解”效果的“質”是最根本的維度，是“量”的前提，“質”的效果決定了“量”的多少?！百|”的實際效果在很大程度上取決于行政復議決定能否得到最終執行，從而“實現訴源治理，把爭議化解在行政程序之中”［6］。

( 三) 雙向構造確認強制執行力與主觀公權利，實現行政權力與主觀權利的雙向互動

1．雙向構造是對行政復議決定強制執行力的完整確認?！靶姓妥h制度的生命力就在于行政復議決定具有法律效力?！保?］在行政法理論上，行政復議決定的執行力要求當事人對于已生效的復議決定予以全部實現。在具體構成上，這一法律效力分為自行履行力和強制執行力。至于兩種效力的作用對象，從現行法的相關規定看，其采取區分原則:自行履行力同時作用于行政機關和行政相對人，而強制執行力僅作用于行政相對人。然而，在確定復議決定強制執行力的作用對象時，應考慮該行為的特殊性。行政復議的特殊性在于其行政司法性質與“爭議化解”的主導功能，目的是確定行政實體法律關系中的權利義務，從而實現定分止爭。對于復議決定所確定的義務，作出具體行政行為的行政機關和行政相對人是其承受主體，負有完全履行之義務?！霸趪液凸裰g的請求權和其他義務的執行方面，行政行為如同民事裁判那樣具有作為執行依據的功能?！保?］化解爭議行為的共有秉性在于通過作出獨立公正的法律決定從根本上平息爭議，而這一秉性發揮作用的前提基礎在于有權機關作出的法律決定的執行力同等作用于爭議雙方。因此，行政復議制度若要凸顯“爭議化解”的主導功能并實現“主渠道”目標，則需要復議決定的強制執行力同等作用于雙方當事人。

2．雙向構造是對行政相對人主觀公權利的實質確認。主觀公權利，即“公法賦予個人為實現其權益而要求國家為或不為特定行為的權能”［9］，是一種“法律執行請求權”［10］?！爸饔^公權利的實踐意義在于司法救濟?！保?1］因此，主觀公權利的完整內涵包括兩部分:一是直接請求公權力主體停止侵害或積極作為的實體請求權，二是請求司法權介入以實現自身權益的救濟請求權。那么，行政相對人是否享有請求行政機關履行復議決定的主觀公權利?

基于憲法上的基本權利理論與“相對人理論”，復議申請人享有主觀公權利的結論已無需證明，從而“使主觀公權利判定問題的使用場域轉移至第三人保護”［12］。在行政法理論上，第三人是否具有主觀公權利的判定依賴于法律規范中是否存在對個人利益的“保護目的”?！氨Ｗo目的”從德國公法學上主觀公權利的判斷基準逐漸擴充為“保護規范理論”，成為德國現代公法的核心教義。保護規范理論的核心內涵在于判定客觀法律規范在具備保護公共利益目的的同時，是否至少也包含對個人利益的保護指向。在行政復議決定強制執行所對應的法律規范中，雖未明確對復議第三人權益保護的目的，但是，《行政復議法》第一條開宗明義宣示“保護公民、法人和其他組織的合法權益”的立法目的; 第十條規定，第三人可以委托代理人代為參加行政復議;第二十三條規定，作出行政復議決定應當聽取第三人的意見;等等。因此，行政機關從啟動復議到作出復議決定直至復議決定被履行的全過程均應考慮、尊重和保護復議第三人的合法利益。同時，在實然層面不容忽視的事實是，復議決定是否得到履行盡管始終牽涉行政任務是否完成、公共秩序是否得到維護等公共利益，但也直接影響復議第三人的切身權益。

雙向構造的確立意味著行政相對人不再被動單向地接受來自行政機關啟動的執行命令，而是可以反向主動地向行政機關提出履行請求，實現行政權力與主觀權利的良性互動?！皩蛹壉O督是一種依職權的監督，不需要以當事人的請求為法律上的必要前提?！保?3］因此便不難理解，作為“層級監督”時代產物的單向構造緣何存在。此種構造是“行政權力→行政相對人”的單向流動，行政機關并不接受來自行政相對人一方的權利請求。而在雙向構造中，行政相對人的利益主張可以通過“主觀權利→行政機關”的反向流動管道予以表達。

綜上，行政復議決定的強制執行機制應當確立雙向構造。其現實和理論依據在于:( 1) 在“層級監督”統領下的單向構造無法為行政相對人合法權益的實現提供終極保障，對“大信訪、中訴訟、小復議”現行困局的破解有弊無利，無助于行政復議制度改革以及《行政復議法》修改之“主渠道”目標的達成;(2) 雙向構造植根于“爭議化解”的主導功能和“主渠道”的目標導向所蘊含的深層邏輯，可將大多數行政爭議在行政復議過程中實質性化解，保障行政相對人合法權益的最終實現;( 3) 雙向構造是對具體行政行為強制執行力理論在行政復議決定領域的辯證運用，使其具有作用于行政機關與行政相對人的雙重面向，進而實現行政權力與主觀權利的雙向互動。

三、行政復議決定強制執行機制雙向構造之實現

行政復議決定強制執行機制雙向構造之核心要義在于，一方當事人不履行復議決定的，另一方當事人即可依法( 申請) 強制執行復議決定。相應地，雙向構造的實現需要明確兩大問題，并通過相關法律規范予以建構:一是雙向構造依托的強制執行制度性質，即非訴強制執行或是訴訟強制執行;二是雙方當事人依法( 申請) 強制執行的主體范圍，即申請強制執行的行政相對人范圍以及依法( 申請) 強制執行的行政機關范圍。

( 一) 非訴強制執行設定為雙向構造的制度依托

1．行政相對人應申請法院強制執行復議決定。行政機關是否履行復議決定應當屬于生效法律文書是否得到執行的問題，應通過非訴強制執行的制度軌道解決復議決定的不履行問題。對于行政機關而言，其應當依法申請法院強制執行。那么，行政相對人如何尋求強制執行? 有學者建議，復議申請人有權申請法院強制執行［14］。也有學者主張，借鑒《行政訴訟法》第九十六條之規定，行政復議機關或者有關上級行政機關可以采取劃撥款項等措施強制執行［15］。但是，廣泛賦予行政機關強制執行權似乎不太可能，也會打破強制執行權力配置的微妙平衡。此外，不同于《行訴法解釋》第一百五十二條的規定，復議機關或者有關上級行政機關強制執行的方案也未承認行政相對人的強制執行請求權，其合法權益能否最終實現很大程度上依賴于行政裁量。即使行政相對人可申請復議機關或有關上級機關強制執行，也會產生申請強制執行上的復雜交叉結構，增加制度運行成本。

顯然，通過行政系統內部強制執行復議決定并不具有現實可能性與顯著優勢，而由行政相對人通過申請司法權監督行政權的方式強制執行復議決定的優勢在于:一是可與行政機關申請法院強制執行的現行機制形成大致對稱結構，且對行政復議制度和行政訴訟制度的變動相對最小;二是非訴強制執行制度已較為成熟，因此可減輕行政相對人實現權利的成本，最大幅度提升復議決定的強制執行效率。

2．行政相對人不得尋求行政訴訟變相強制執行復議決定。當行政相對人不履行復議決定時，行政機關應依法訴諸行政強制執行制度，自不多言;當行政機關不履行復議決定時，行政相對人也應申請法院強制執行復議決定而非提起行政訴訟。不過，行政訴訟仍可能會沖擊雙向構造。此前存在一種呼吁:行政機關不履行復議決定的，復議申請人有權向人民法院起訴［16］。如前所述，實踐中也普遍存在復議申請人向法院提起行政訴訟尋求救濟的現象。同時，《行訴法解釋》第一百五十二條也構建了行政判決強制執行機制的“雙向構造”，提供了變相強制執行復議決定的制度空間。對此，首先應當明確的是此類不履行復議決定訴訟的執行標的并非復議決定而是行政判決，并非本文所討論的以復議決定為標的之非訴強制執行，而是屬于訴訟執行制度的范疇。其次，即使在性質上有所不同，但行政判決的強制執行也確實會產生與復議決定強制執行同樣的效果——行政機關履行復議決定所確定的義務，故而理論上行政相對人的合法權利也可變相實現。

問題在于，因這種可變相強制執行復議決定的制度空間現實存在，不論實際結果最終如何，至少會促使行政相對人提起行政訴訟?，F行法及相關司法解釋也并未明確將其排除在行政訴訟受案范圍之外，法院是否受理此類行政訴訟存在相當大的不確定性。但法院若受理此類訴訟，則會架空依托于非訴強制執行制度的雙向構造，致使確立雙向構造以推動實現“主渠道”目標的初衷落空。因此，為使雙向構造完成自身承載的使命，應將行政機關不履行復議決定的行為明確排除在行政訴訟受案范圍之外。

( 二) 賦予復議申請人與復議第三人強制執行申請權

雙向構造的其中一層含義是，當行政機關不履行復議決定時，行政相對人可申請法院強制執行。本文是在最為寬泛的意義上使用行政相對人的概念，指“參與行政法律關系，對行政主體享有權利或承擔義務的公民、法人或其他組織”［17］。因此在行政復議中，復議申請人是當然的行政相對人，復議第三人也可成為行政相對人。前文的相關論述均將復議申請人和復議第三人直接視為行政相對人，并從公法理論上推導出行政相對人享有請求行政機關履行復議決定的主觀公權利。但尚需進一步闡明的是，在行政復議中，復議第三人是否只能以行政相對人的地位存在，以行政主體地位出現的可能性是否存在，以及是否會對雙向構造產生影響。

與行政訴訟不同①《行政訴訟法》相關司法解釋和學理見解均認為，行政主體可作為行政訴訟第三人參加行政訴訟。參見馬懷德《行政訴訟原 理》，法律出版社2009 年版，第234 頁－236 頁。，行政法理論以及行政復議立法均將復議第三人的地位限定為行政相對人。行政機關可以行政相對人的身份出現，但其作為行政主體出現時并不能成為復議第三人。主流觀點認為，復議第三人是與被申請復議的具體行政行為存在利害關系，參加到復議程序中的公民、法人或其他組織，與復議申請人的地位基本相當，并享有與申請人基本相同的復議權利。換句話說，在行政復議中，復議第三人只能以行政相對人的地位存在，而不能以行政主體的地位出現。對此，《行政復議法》修改草案也予以完善②《行政復議法》第三十二條僅規定被申請人應當履行復議決定，并未提及復議第三人。，為復議申請人和復議第三人同時設定了履行復議決定的義務及其不履行的法律后果。

正因如此，享有主觀公權利的復議第三人應僅能對行政機關的不履行申請強制執行，而不能在復議申請人不履行復議決定時申請強制執行。畢竟，復議申請人與復議第三人處于同等地位，而復議申請人應當履行的義務是行政法性質的義務，其對應的權利主體是行政機關而非行政相對人。此時，復議第三人合法權益的實現應當借助于行政機關為完成行政任務而依法申請法院強制執行。申言之，復議第三人的強制執行并不會在雙向構造之外產生“復議第三人→申請人”的構造，而是完全為“復議申請人→被申請人”的構造所包含。質言之，行政復議第三人的納入并不會對雙向構造產生結構性影響，仍是處于行政機關與行政相對人雙方之間的雙向構造之中。

( 三) 限縮依法( 申請) 強制執行的行政機關范圍

雙向構造的另一層含義是，當行政相對人不履行復議決定時，行政機關應依法( 申請) 強制執行。但在行政機關一方內部的職權配置上，除被申請人之外，是否也可由復議機關依法( 申請) 強制執行?對此，存在兩種立法思路。一是現行《行政復議法》的規定。根據具體行政行為被復議機關維持或變更，而分別由作出具體行政行為的行政機關或復議機關依法( 申請) 強制執行。二是《行政復議法》修改草案的規定。對于復議申請人、復議第三人不履行復議決定的，無論復議決定被維持或變更，統一由作出具體行政行為的行政機關依法( 申請) 強制執行。

第一種立法思路體現出濃厚的“層級監督”色彩，亦是受到了“誰行為，誰負責”行政訴訟傳統觀念影響。若僅僅考慮復議機關變更行政機關作出的具體行政行為，被申請人在執行中或產生抵觸情緒的風險，則由復議機關予以處理似乎更為合適。但是，復議機關畢竟不是復議當事人，由其依法強制執行或申請法院強制執行，不符合其客觀中立之地位。第二種立法思路更能體現行政復議“公正高效、便民為民”的制度優勢，同時與訴訟法中確定執行法院的原則性規定所體現的法理保持一致。因此，行政相對人不履行復議決定的，應由作出具體行政行為的行政機關依法( 申請) 強制執行。

綜上，行政復議決定強制執行機制雙向構造的實現，應當通過現行法明確其運行的制度軌道及雙方當事人依法( 申請) 強制執行的主體范圍。對此可規范表達為: 被申請人應當履行復議決定; 被申請人不履行復議決定的，復議申請人、第三人有權申請法院強制執行;復議申請人、第三人逾期不起訴又不履行復議決定的，由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行或申請法院強制執行。

四、行政復議決定強制執行機制雙向構造之形態

雙向構造是對復議決定強制執行機制的總體特征描述，是強制執行在所有復議決定中所呈現形態的集合歸總。不過，強制執行機制僅表達了一種抽象可能性，并非所有復議決定都可強制執行;在可供強制執行的復議決定中，也并非完整呈現雙向構造的全部形態。因此需要在復議決定類型化的基礎上再對雙向構造進行解構，分析其在不同類型復議決定強制執行中的對應形態。

( 一) 行政復議決定的類型及其對雙向構造的影響

在整體意義上，復議決定對復議當事人均具有強制執行力，但具體至某一類復議決定是否具有強制執行力及其強制執行對象，則視其性質和內容有無可執行性而定［18］。根據現行《行政復議法》的規定，行政復議決定依其性質和內容可分為維持決定、撤銷決定、履行決定、變更決定、確認決定、賠償決定等6 種①參見《行政復議法》第二十八條。。另外，《實施條例》在《行政復議法》的基礎上新增駁回復議請求的決定類型②《實施條例》第四十八條在稱謂上未加區分程序意義上的“駁回申請”和“駁回請求”，而是含混使用“駁回行政復議申請”之表 述。實際上，該條的立法原意為第( 一) 項對應實體性駁回復議請求的決定，第( 二) 項對應程序性駁回復議申請的決定。。此次修法，在保留維持決定的基礎上，同時規定駁回復議請求與駁回復議申請兩種決定類型③參見《征求意見稿》第四十條、第七十二條、第七十三條。。行政復議決定類型對雙向構造的影響如下。

1．決定雙向構造現實存在的可能性?！皬娭茍绦小笔请p向構造的存在基礎，是進一步分析其具體形態的前提。在上述列舉的行政復議決定類型中，根據其能否強制執行，可再細分為兩類。一是不能強制執行的復議決定。撤銷決定、確認決定與僅改變認定事實、證據和規范依據但并未改變處理結果的變更決定，是通過具體行政行為的拘束力實現復議決定內容，并無可供強制執行的內容。二是可以強制執行的復議決定。首先，維持決定與駁回決定在否定復議申請人的實體請求層面并無本質差異，均屬對被申請人具體行政行為的肯定，因而具有強制執行力;其次，履行決定、賠償決定或改變原行政行為處理結果的變更決定，也存在強制執行的空間。

2．決定雙向構造現實存在的具體形態。在可以強制執行的復議決定類型中，被申請人、復議申請人和復議第三人并不會同時成為不履行復議決定或依法( 申請) 強制執行的主體。根據強制執行對象的不同，行政復議決定又可細分為兩類。一是以復議申請人、復議第三人為強制執行對象的復議決定。在維持決定、駁回決定中，不履行復議決定的主體只能是復議申請人、復議第三人，此時被申請人是依法( 申請) 強制執行的主體。二是以被申請人為強制執行對象的復議決定。在變更決定、履行或賠償決定中，不履行復議決定的主體只能是被申請人，此時是復議申請人與復議第三人作為申請強制執行的主體。最后，因強制執行對象的不同，其強制執行程序和強制執行措施也會相應存在差異。

( 二) 雙向構造在維持、駁回決定強制執行中的對應形態

當復議申請人、復議第三人不履行維持、駁回決定時，被申請人即應依法強制執行或申請法院強制執行。此時，雙向構造的具體形態為“被申請人→復議申請人、復議第三人”。

1．被申請人依法強制執行。在復議申請人、復議第三人不履行復議決定之情形下，應由作出具體行政行為的行政機關即被申請人依法強制執行或申請法院強制執行。其中，被申請人依法強制執行意指具有行政強制執行權的行政機關依據《中華人民共和國行政強制法》( 以下簡稱《行政強制法》) 的相關規定實施強制執行。首先，法定程序包括:第一，事先催告，即在作出強制執行決定前，應當事先催告復議申請人、第三人履行復議決定;第二，作出決定，催告后復議申請人、復議第三人仍不履行復議決定且無正當理由的，被申請人作出強制執行決定④參見《行政強制法》第三十五至三十七條。。其次，強制執行措施分為直接強制執行和間接強制執行兩類。前者包括劃撥、拍賣、排除妨礙、恢復原狀等強制執行措施，后者則包括加處罰款或者滯納金、代履行等強制執行措施⑤參見《行政強制法》第十二條。。

2．被申請人申請法院強制執行。被申請人依法申請法院強制執行意指沒有行政強制執行權的行政機關應當依據《行政強制法》的相關規定申請法院強制執行，具體分為申請、執行兩個環節。

在申請環節，被申請人申請法院強制執行的程序分為一般申請程序與特殊申請程序。在一般申請程序中，需經過行政機關催告與申請、法院受理、審查與裁定等過程。在特殊申請程序中，無需經過催告即可申請法院立即執行，當然其適用條件必須是因情況緊急且為保障公共安全。其中，需要特別明確的問題是法院審查強制執行申請的重點內容和程序要求。根據《行政強制法》以及《行訴法解釋》的相關規定①參見《行政強制法》第五十七條至第五十八條，《行訴法解釋》第一百六十條、第一百六十一條。，對復議決定的強制執行申請仍以書面審查為主，當面聽取當事人意見為輔，具體分為受理前的形式審查與受理后的實質審查兩個環節。法院應首先進行形式審查，即審查申請材料是否符合形式上齊備的要求，是否符合法定期限;其次是對復議決定的內容進行實質性審查，即復議決定是否具備法定執行效力，主要包括是否具備主體資格，是否明顯缺乏事實根據，是否明顯缺乏法律、法規依據，是否屬于其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形。最后，由于行政相對人已然放棄并喪失了行政訴權，同時考慮到行政復議決定的“準司法”屬性，因此非訴執行的審查強度應適當低于行政訴訟，采用適度審查標準。

在執行環節，由于此類情形下法院是強制執行主體，具體應由法院內部負責強制執行非訴行政行為的機構執行。因此，其實施強制執行的程序以及強制執行措施應當依據《行政訴訟法》及相關司法解釋的規定，但《行政訴訟法》第九十七條對此僅作出原則性規定。對此，應參照《中華人民共和國民事訴訟法》以及《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定》的相關規定。

( 三) 雙向構造在變更、履行或賠償決定強制執行中的對應形態

當被申請人不履行變更、履行或賠償決定時，復議申請人、復議第三人即可申請法院強制執行。此時，雙向構造的具體形態是“復議申請人、復議第三人→被申請人”。因強制執行的對象均為行政機關，故復議申請人、復議第三人申請法院強制執行復議決定的具體規則應參照《行政訴訟法》以及《行訴法解釋》對于當事人申請法院強制執行行政判決的有關規定，不過仍應根據實際需要確定其申請強制執行的特殊規則。

其一，復議申請人、復議第三人申請法院強制執行的條件?！缎性V法解釋》第一百五十二條第二款將當事人可以依法向法院申請強制執行的條件限定為:人民法院判決行政機關履行行政賠償、行政補償或者其他行政給付義務，行政機關拒不履行的。但是，為發揮行政復議制度“高效、便民”的制度優勢和“主渠道”作用，復議申請人、第三人申請法院強制執行應僅當行政機關拒不履行復議決定所確定的義務即可，無需將其義務性質限制為行政給付義務。

其二，復議申請人、復議第三人申請法院強制執行的程序。當被申請人不履行復議決定時，《行政復議法》第三十二條規定復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行。但是，當復議申請人、復議第三人可申請法院強制執行后，責令履行環節又該何去何從? 責令履行與催告履行所具有的地位和功能是基本相同的。在針對復議申請人、復議第三人的強制執行程序中，催告履行是被申請人實施行政強制執行程序的前置環節，目的在于以最小代價將復議決定中的權利義務轉化為現實。同理，對于被申請人不履行復議決定的情形，其強制執行程序也應當進行類似設計，將責令履行作為對被申請人實施強制執行的前置環節。其原因在于:若大量的復議決定執行案件涌向法院系統，不僅會使原本緊缺的司法資源更加緊張，而且對于復議申請人、復議第三人而言，其自身權益實現的實效性也難以得到提升。

在比較法上，韓國《行政復議法》第50 條第1 款規定:“被申請人未能按照第49 條第2 款的規定作出處分時，如果當事人提出申請，則委員會應命令被申請人在指定期間內以書面形式進行更改，如果行政機關在該期間內未履行，委員會可以直接處分?！保?9］“由申請人申請復議機關監督履行更能便捷實現其權利?！保?0］因此，復議機關或有關上級行政機關應當既可依職權責令履行，復議申請人、復議第三人也可申請其責令履行。復議決定的內部督促執行不僅面向復議申請人開放，后者尚能在參與的基礎上提出請求①最高法院裁判也指出，復議被申請人不履行復議決定的，申請人應當通過要求復議機關或上級機關責令履行的方式維護自身的合法權益。參見最高人民法院( 2019) 最高法行申14315 號行政裁定書。。

需要指出的是，盡管由法院強制行政機關履行義務已有先例，不太可能引發對司法權與行政權關系愈發緊張的擔憂，但是不同于行政判決的強制執行，復議申請人、復議第三人申請法院強制執行復議決定機制的實現，可能會使法院面臨以往未有的困難與挑戰。首當其沖的是非訴執行案件大量增加所帶來的執行壓力，可能會使執行力量的短缺問題更顯突出，早已不堪重負的執行資源或更加捉襟見肘。其次，法院有權采取的執行措施足以滿足行政相對人的權利訴求，實現強制執行的目的，否則可能徒增對其強制執行機制設立正當性與實際效能的質疑。再次，應如何妥善處理與“裁執分離”司法改革方向的關系，緩解二者的內在張力。對此，一方面要不斷推進司法體制與執行制度改革，優化執行人員力量配備，探索推行非訴執行案件“繁簡分流”機制，對不同復議決定強制執行申請適用不同的受理、審查及執行標準與程序;另一方面也要創新運用強制執行方式方法，力促當事人達成執行和解協議。最后，應尊重復議決定強制執行的特殊性，謹慎考慮“裁執分離”模式在行政復議決定強制執行領域的試點。

五、結語

“公正高效、便民為民”的制度優勢與“主渠道”的目標導向正是本次《行政復議法》修改所體現的核心特征與內在要求。就此而言，行政復議決定強制執行機制雙向構造的初衷，固然離不開對行政相對人實現合法權益訴求的現實關照，以及促成行政權力與主觀權利二者平衡與有序互動的應有考量，然而，雙向構造更為深遠的意義在于，推動建立科學合理的復議、訴訟銜接機制，實現復議、訴訟、信訪三者的差異化發展，從而全面回應“主渠道”的目標期待，最終共同回答“實質性”化解行政爭議的時代課題。