森林資源資產保護和使用規劃編制關鍵問題及對策建議

韓彬 崔勝濤 唐呈瑞 翟家寧 薛冰

摘要：編制森林資源資產保護和使用規劃，是自然資源資產所有權委托代理機制試點的重要內容。編制森林資源資產保護和使用規劃，是實現自然資源資產統一管理并促進森林資源資產保值增值的重要保障，是提高森林資源配置效率的重要政策手段，同時也是促進實現人與自然和諧共生現代化的重要內容。當前，森林資源資產保護和使用規劃編制正處于方法探索階段，面臨諸多知識空白和方法挑戰，在規劃定位、規劃邊界、規劃主體、編制方法等方面有待深入探討。文中針對上述關鍵問題開展系統剖析，并結合實踐工作經驗提出3方面對策建議：1）確定規劃定位，厘清規劃邊界；2）廓清與其他規劃的關系，確定規劃主體；3）厘定規劃編制技術體系，明確規劃要點。本研究可為我國自然資源資產所有權委托代理機制試點的實踐工作提供思路，為各試點森林資源資產保護和使用規劃編制提供參考和借鑒。

關鍵詞：森林資源資產；資源規劃；保護和使用

中圖分類號：F205； F062.1? 文獻標識碼：A文章編號：2096-9546（2023）02-0008-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.11.08.0001

韓彬，崔勝濤，唐呈瑞，等.森林資源資產保護和使用規劃編制關鍵問題及對策建議［J］.林草政策研究，2023，3（2）：8-13.

Key Issues and Countermeasures of Forest Resource Asset Protection & Use Planning

Han Bin1，2 Cui Shengtao3 Tang Chengrui1，2 Zhai Jianing1，2 Xue Bing1， 4

（1.Institute of Applied Ecology， Chinese Academy of Sciences， Shenyang 110016， Liaoning， China;

2.University of the Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China;

3.Liaoning Natural Resources Affairs Service Center， Shenyang 110030， Liaoning， China;

4.Key Laboratory of Liaoning Province for Environmental Computation and Sustainability，

Shenyang 110016， Liaoning， China）

Abstract： Developing the protection and use planning of forest resource assets is an important task of the principal-agent mechanism piloting of natural resource assets ownership. The planning is an important guarantee to realize the unified management of natural resources assets and increase the value-addition of forest resources assets， an essential policy tool to improve the efficiency of forest resources allocation， and a critical part to promote the modernization of harmony between human and nature. At present， the planning formulation is at the stage of methodological exploration， facing knowledge gaps and methodological challenges， and issues such as planning orientation， planning boundaries， planning subjects and formulating methods need to be further discussed. The paper analyzes the above key issues， and comes up with three countermeasures in line with practical work experience， i.e.， determining the positioning of planning to understand the boundary， clarifying its relation with other planning so as to identify the subjects of planning， and defining the technology system for planning formulation to capture the key points of the planning. This study would provide thoughts for implementing the piloting of the principal-agent mechanism of natural resource assets ownership， and also provide references for the pilot projects to formulating the protection and use planning of forest resources assets.

Keywords： forest resource asset; resources planning; protection and use

森林資源資產是我國全民所有自然資源資產的核心組成部分。編制森林資源資產保護和使用規劃是履行所有者職責的重要工作之一，是踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念的重要舉措［1］。但當前國家尚未出臺自然資源資產保護和使用規劃編制的相關指南和技術標準，規劃編制仍處于試點探索研究階段，具體研究任務是確定資產規劃的定位，理順與現行各類保護、利用和發展規劃及國土空間規劃的關系等。然而，在地方實踐過程中卻面臨一系列困惑和難題，例如對規劃的定位、規劃邊界、規劃主體、編制方法等方面仍需要進一步探討。因此，本文將針對森林資源資產保護和使用規劃編制面臨的關鍵問題和編制要點等進行剖析，并提出相關建議，以期為我國全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點的實踐工作提供參考，為森林資源資產保護和使用規劃編制試點研究拓展思路。

1 編制森林資源資產保護和使用規劃的必要性

1.1 實現人與自然和諧共生現代化的重要抓手

中共中央一直高度重視自然資源保護和資源節約利用，先后提出“生態文明建設”“美麗中國”“綠水青山就是金山銀山” “人與自然和諧共生”等發展理念［2］，并部署了一系列戰略舉措。中共二十大報告強調“尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求”“必須踐行綠水青山就是金山銀山的發展理念”，并提出了 “實現全體人民共同富裕，促進人與自然和諧共生”的中國式現代化的本質要求。這不僅指明了自然資源對人類社會發展的重要性，也間接對中國式現代化建設中自然資源的保護和使用方式提出要求，即“人與自然和諧共生”。人與自然和諧共生的現代化作為自然生態環境保護和經濟發展共贏的發展道路，將自然資源視為自然資本，認為保護環境、治理環境就是增值自然資本。規劃是政府部門最重要的政策工具之一［3］，以規劃引領自然資源資產保護和使用是落實“人與自然和諧共生”理念的重要抓手［4］，是達到人與自然和諧共生形態的宏觀調控方式。因此，編制森林資源資產保護和使用規劃從管理視角為森林資源資產保護提供了具體實施路徑，推動了森林資源資產科學合理利用及經濟效益轉化，符合人與自然和諧共生現代化的建設目標。

1.2 實現森林資源資產保值增值的重要措施

2015年中共中央、國務院發布的《生態文明體制改革總體方案》明確提出“保護自然就是增值自然價值和自然資本的過程，就是保護和發展生產力”，指明自然資源資產保值增值的前提就是優先對其進行保護，才能實現自然資源永續發展和利用的目的。森林資源資產是森林資源中具有稀缺性和產權明確的部分，既包括具有經濟價值的經營性資產，也包括沒有經濟價值但具有生態和社會價值的公益性資產，以及兼具經濟、生態、社會價值的復合性資產［5］。由此可以看出，森林資源資產的價值具有多樣性和復合性，不是單一價值的體現。因此，森林資源資產保值增值的過程是其多種價值提升的過程，是生態產品價值實現的過程［6］。這就要求對森林資源資產進行全面保護，使森林的質量、覆蓋率、蓄積量，及培育和恢復效率大幅提升，從而實現森林資源永續發展的目標，進而滿足人類對森林資源資產價值的需求。因此，需要編制森林資源資產保護和使用規劃，對未來森林資源資產保值增值面臨的整體性、長期性、基本性問題進行宏觀部署和具體安排，并探索森林資源資產保值增值和生態產品價值實現的路徑。

1.3 實現森林資源資產所有權管理體制改革的重要依托

全民所有自然資源資產管理體制改革逐漸成為推動生態文明建設的關鍵任務?！渡鷳B文明體制改革總體方案》對“健全自然資產產權制度”作出部署，具體提出了組建全民所有的包括森林資源在內的各類自然資源統一行使所有權機構和分級行使所有權體制的要求［7］；2019年印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》進一步提出了“強化自然資源整體保護”“促進自然資源資產集約開發利用”的主要任務。由此，完善自然資源資產的保護和使用制度已經成為所有權管理體制的重要內容之一。根據《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《試點方案》），所有者職責包括“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”。其中“行使權利”部分的研究工作之一是“制定統一規劃，開展自然資源資產保護和使用規劃研究”；其具體研究任務是，確定資產規劃的定位，提出資產保護和可持續利用的目標、路線、政策、時序安排，優化資源資產布局、結構和配置，理順與現行各類保護、利用和發展規劃及國土空間規劃的關系等。因此，探索編制森林資源資產保護和使用規劃，是森林資源資產所有權管理體制改革不可或缺的環節［8］，是所有權委托代理機制試點履行職責主要內容之一，是建立健全所有權管理體系的關鍵手段之一。

2 森林資源資產保護和使用規劃編制面臨的挑戰及問題

結合省級所有權委托代理機制試點工作中關于森林資源資產保護和使用規劃的專題研究實踐，以及長期以來編制規劃的實操經驗和對規劃編制方法的研究發現，當前森林資源資產保護和使用規劃編制和研究仍面臨一些挑戰和亟需解決的問題。

2.1 規劃定位問題

關于自然資源資產保護和使用規劃的類型，《試點方案》作出了資產規劃屬于行使所有者職責范疇的功能定位，但現行法律沒有對森林資源資產規劃作出任何規定。當前，森林資源資產保護和使用規劃定位尚不清晰，需要將其納入國家規劃體系語境下，厘清其在國家規劃體系中的位置，并明確其所屬規劃類型，進一步辨析與發展規劃、空間規劃、專項規劃之間的關系，明確規劃的層級定位。按照法律類推的技術方法，可以參照既有規劃的功能，識別森林資源資產保護和使用規劃的類型。另外，自然資源資產規劃與非資源型國有資產規劃的差別在于，自然資源資產規劃需要以保護為前提進行規劃，而非資源型國有資產沒有保護規劃，只有考核和監督制度。因此，需要研究森林資源資產保護規劃的特點，進一步明確規劃定位。

2.2 規劃對象及邊界問題

規劃的目的是依據規劃分配資源利用的時序、數量，本質上是協調各類利益關系。按照統一行使全民所有森林資源資產所有權和分類實施的要求，理論上，森林資源資產保護和使用規劃的對象應統合全部國有森林資源資產。但由于國家尚未對自然資源資產保護和使用規劃對象及邊界作出明確要求，當前森林資源資產清單仍處于探索編制階段。根據《試點方案》和《自然資源清單編制指南》的規定，將黑龍江、吉林、內蒙古3?。▍^）重點國有林區范圍內102個單位管理的全民所有森林資源列入中央清單范圍，省級、市級的清單范圍則由各試點單位負責編制。但根據當前對森林資源資產概念的理解，以清單上的森林資源作為規劃對象還是以其資產實物量或價值量核算的部分資產化的森林資源作為規劃對象將是規劃面臨的難題。

2.3 規劃編制主體問題

按照《試點方案》規定，編制資源資產規劃屬于所有者職責范圍。如何協調政府兩種身份的關系，實現所有權與管理權適度合一和分離，并協調自然資源主管部門委托代理關系，這需要確定規劃編制的權源基礎和主體地位?！对圏c方案》明確了試點主體即實施方案編制主體，但關于自然資源資產規劃的編制主體尚未提及。在新的規劃類型提出后，在政府層面必然會針對規劃的編制主體、權責分配等問題展開一段時間的博弈［9］。例如，國土空間規劃最初開始實施時就是對于傳統規劃體系巨大的挑戰，各省發展改革委、住房和城鄉建設廳的部分職權由自然資源廳負責，導致很長一段時間規劃編制主體處于無序狀態，各行政部門也存在一定的爭奪管控權限、跨部門數據難獲取、責任推諉等現象。森林資源資產保護和使用規劃是一種新的規劃探索，涉及多個利益相關部門，各行政部門的事權、由哪個部門作為規劃編制主體等問題將面臨不可避免的博弈［10］。

2.4 規劃編制方法問題

當前自然資源資產保護和使用規劃尚無可參照的規劃編制標準，在規劃編制體系上還存在諸多需要探討的問題［11］。在既有的規劃編制體系中，國家或地方已經針對不同的規劃類型出臺標準化的編制指南，并且構建了成熟的規劃編制模式；同時，不同的規劃編制單位也有各自擅長的技術領域［10］和規劃編制技術方法體系。因此，對規劃編制技術方法的認知和理解也會存在較大爭議。例如，當前各委托代理機制試點關于自然資源資產保護和使用規劃的研究多由自然資源部門組織并委托相關領域單位進行，包括高校、科研單位、規劃設計單位、行政部門、行政部門下屬技術單位等；但不同試點的委托研究單位差異較大，其研究背景和研究方向都存在差異。這也將使最終規劃編制方法的研究成果出現百家爭鳴的局面，給未來規劃編制方法帶來新的困擾。因此，如何完善規劃編制的技術流程、確定規劃側重點、明確利益相關方的范圍和參與程度，以及如何處理不同類型規劃的銜接和關系，都將是森林資源資產保護和使用規劃編制要解決的問題。

3 對森林資源資產保護和使用規劃編制研究的建議

3.1 確定規劃定位，厘清規劃邊界

自然資源規劃是以資源要素為對象，針對自然資源管理存在問題開展的規劃管理和空間部署［12］。資產規劃不同于資源規劃，“資產”屬性的確認突出了產權主體、產權內容、產權管理等規劃事項。實際上，森林資源資產保護和使用規劃是具有一定空間屬性、產權明確的自然資源資產規劃。保護和使用規劃制度的建立是健全全民所有森林資源資產管理制度的關鍵，是權益管理框架基礎性制度的重要組成部分，是森林資源資產保護利用和保值增值的重要制度保障。按照國家“十四五”時期自然資源工作的總體部署，“建立全民所有自然資源資產管理體系”是“十四五”期間自然資源工作的一項重點任務，而“編制全民所有自然資源資產保護使用專項規劃”就是其中的一項重要內容。森林資源資產保護和使用規劃實際上是涵蓋生態保護、決策科學、資產管理、價值提升乃至現代數據技術的綜合性系統性方案，是一項兼具空間屬性、要素屬性、產權屬性、保護修復屬性、價值增值屬性的新的專項規劃類型。今后，應融合資產統計方法、資源管理手段，結合地理空間信息技術、大數據、人工智能、無人機等綜合技術手段［13］，采用跨學科交叉方法盡快摸清全民所有森林資源的數量、質量、分類、分布、權屬、用途、使用權、收益等森林資源的實物量及價值量等本底情況［14］，完善森林資源清單，建立森林資源資產價值核算體系和評估機制，進而確定我國森林資源資產保護和利用規劃邊界。

3.2 廓清與其他規劃的關系，確定規劃主體

編制森林資源資產保護和使用規劃是委托代理權責依法行權履職的主要任務之一。首先，應明確在我國規劃語境下森林資源資產保護和使用規劃與其他規劃的關系，才能做好規劃間的銜接，突出規劃特色，形成對森林資源資產保值增值切實有效的規劃類別，并融入國家規劃體系。根據《中共中央 國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》中對規劃關系的總體解釋，森林資源資產保護和使用規劃從規劃等級和規劃類型來看都屬于專項規劃。應以5年經濟發展規劃為重要編制上位依據，以國土空間規劃為底線基礎，明確其與林業規劃、資產規劃同為專項規劃，屬于在規劃目的、規劃內容、規劃邊界方面存在差異的不同類別的專項規劃。此外，規劃主體是統一行權履職、建立權責清晰的規劃制度的關鍵，應明確國家級和省級、市級、縣級委托代理機制試點縱向多層級規劃主體，同時確定橫向規劃編制主體、規劃審批主體、實施主體，形成縱橫協同、權責清晰的規劃主體架構。這有助于確保森林資源資產保護和使用規劃編制工作的有序開展和構建規劃實施的長效機制［15］，為全面落實統一行使所有者職責、委托代理行權履職打好基礎。

3.3 厘定規劃編制技術體系，明確規劃要點

作為森林資源資產保值增值的重要政策工具，森林資源資產保護和使用規劃必須建立一套行之有效、可操作性強的規劃編制體系，將科學研究與相關策略融合起來，在既有規劃編制方法的基礎上，結合森林資源資產的權屬特征、價值特質、空間屬性［16］，從方法、任務、機制、期限等視角統籌部署森林資源資產的空間配置和價值實現路徑，建立具有引領和示范作用并體現中國式現代化特征的新規劃。在規劃編制要點上要明確保護邊界、保護等級區劃，并要與國土空間規劃分區分級銜接和用途管制對接［13］；另外，應制定森林資源資產分類保護清單，建立科學可行的保值增值指標體系和考核目標，明確森林資源資產價值的實物量和價值量，滿足國家對自然資源資產統一規劃、統一考核監督的要求，實現森林資源資產保值增值的目標。保護與利用的平衡一直以來是人類與自然共生面臨的難題，過度強調底線之外的規劃性會限制區域的發展［17］。因此，編制森林資源資產保護和使用規劃應統籌權衡森林資源保護與開發利用，建立剛性的保護制度和彈性的發展機制，在嚴守底線的同時盤活資源的利用價值，發揮森林資源資產產權制度在嚴格保護森林資源、提升生態功能中的基礎性作用，提高資源開發利用效率［5］。

4 結語

我國全民所有自然資源資產所有權委托代理機制工作正處于初期探索實踐階段。編制森林資源資產保護和使用規劃作為委托代理行權履職工作的重要任務之一，是實現人與自然和諧共生現代化在政策管理上的新嘗試，有助于推動森林資源資產的保值增值，促進自然資源資產產權制度的全面改革。本文結合委托代理機制試點工作的實踐情況提出了規劃編制面臨的若干關鍵問題及相關建議，未來仍需加快森林資源資產保護和使用規劃具體編制方法和可行性實施方案的相關研究及探索。

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