國外生態系統綜合治理實踐經驗與發展趨勢

陳潔 葉兵 何璆

摘要：在環境問題日益嚴峻的背景下，國際社會高度重視生態綜合治理，不少國家和機構在實踐中推動了生態綜合治理理論的發展。隨著“山水林田湖草”綜合治理理念的提出，我國進入生態系統綜合治理階段。文中介紹了國際上關于生態系統綜合治理的理論，歸納概括了美國、英國、日本和法國通過推行生態綜合治理實現生態、經濟和社會協同發展的實踐案例；在此基礎上，總結分析國外生態系統綜合治理經驗和發展趨勢，提出對我國的啟示，即生態系統綜合治理應重視治理理念和模式的創新、以問題為導向突出治理重點、形成系統集成的生態治理體系、促進社會力量的充分參與，以期推動我國“山水林田湖草沙”系統治理。

關鍵詞：生態綜合治理；國外實踐經驗；發展趨勢；啟示

中圖分類號：X321?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）02-0093-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.02.06.0001

陳潔，葉兵，何璆.國外生態系統綜合治理實踐經驗與發展趨勢［J］.林草政策研究，2022，3（2）：93-98.

International Experience and Development Trend of Integrated Ecosystem Governance

Chen Jie Ye Bing He Qiu

（Research Institute of Forestry Policy and Information，Chinese Academy of

Forestry， Beijing 100091， China）

Abstract： In the context of eco-environment deterioration， the international community has attached great importance to integrated governance of ecosystems， and a range of countries and international， regional and sub-regional organizations have contributed to the theoretic development of integrated ecosystem governance based on their practices. After putting forth the concept of holistic governance of mountains， waters， forests， farmlands， lakes and grasslands， China has ushered into the stage of integrated ecosystem governance. The paper briefs the international theoretic development of integrated ecosystem governance， summarizes the cases that the USA， the UK， Japan and France adopt integrated approaches to achieving the synergy development of ecological， economic and social dimensions， and concludes the international mode and trends in integrated ecosystem governance. It is proposed that the integrated governance of ecosystems should highlight innovation in concept and modes， identify the significant governance issues based on problem analysis， build the integrated， systematic and coordinated ecosystem improvement regime， and encourage the participation of all parts in society， with an aim to provide references for the holistic governance of mountains， waters， forests， farmlands， lakes， grasslands and? deserts in China.

Keywords： integrated ecosystem governance; international practical experience; development trend; inspiration

中共十八大以來，習近平總書記從生態文明建設的整體視野提出“山水林田湖草是生命共同體”的論斷，強調“統籌山水林田湖草系統治理”；中共二十大報告進一步指出要“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”，全方位、全地域、全過程加強生態環境保護， 以實現支撐國家安全體系、建設美麗中國、實現綠色高效發展等目標［1］。同時，生態綜合治理一直是國際熱點問題，《聯合國2030年可持續發展議程》《生物多樣性戰略計劃》，及愛知生物多樣性目標、“2021—2030年生態系統恢復十年”行動計劃等，著眼全人類和地球未來，以積極推進可持續發展為導向，提出采用綜合管理方法，系統應對人類面臨的各類環境、生態、社會和文化等問題［2］。世界各國對此紛紛響應，探索實踐綜合治理解決方案，提出樹立自然價值和自然資本的理念，大力提高以生物多樣性為核心的生態景觀服務功能。本文將總結國外生態系統綜合治理理論與實踐，分析其經驗和發展趨勢，并提出對我國的啟示，以期推動我國“山水林田湖草沙”系統治理。

1 國外生態系統綜合治理理論

生態系統綜合治理作為具有互動性、相互聯系、相互影響，且包含不同生態系統組成、功能和治理主體的環境決策方法，已成為國際社會普遍認可的一種治理理念。綜合生態系統管理（Integrated Environmental Management， IEM）是其中影響最大的生態系統綜合治理方法，通過自然資源和自然環境綜合管理，旨在解決資源利用、生態保護和生態系統退化等問題，實現人與自然的和諧共處，同時強調治理的適應性、靈活性和及時回應性，突出區域性特點，重視跨部門、多利益方合作，平衡各類治理目標與行動。此外，土地可持續管理、景觀綜合管理、適應性資源管理等方法則從不同維度切入，強調生態系統的綜合管理［3］。

在理論發展的同時，國際社會基于不同維度、不同問題導向發展了一系列治理實踐框架。作為生態綜合治理的具體方法，《生物多樣性公約》提出的生態系統方法強調農業、內陸水域、干旱與半干旱地、森林、島嶼、海洋、高山生態系統的綜合治理，并支持各國政府廣泛應用生態系統方法開展生態綜合治理。

在氣候變化的背景下，為了加強生物多樣性保護、實現氣候變化減緩與適應等目標，基于自然的解決方案（Nature-based Solutions，NbS）應運而生，并在2019年被列為聯合國應對氣候變化的9大領域之一。NbS通過自然保護、可持續管理和恢復行動，有效地適應和應對社會挑戰，同時提高人類福祉和生物多樣性效益，是生態綜合治理理論的創新［4］。

2 國外生態系統綜合治理實踐及經驗

2.1 國外生態系統治理實踐

2.1.1 英國斯佩河集水區綜合治理計劃

斯佩河是蘇格蘭第2大河流，其集水區在經濟社會發展過程中面臨一系列環境壓力。為了促進集水區可持續發展，各郡縣及多利益方于2003年共同制訂實施《斯佩河集水區管理計劃》，建立跨部門協調機制，創建斯佩河流域指導委員會，協調環境、市政、水務、農業、林業、漁業等多部門實施斯佩河集水區倡議［5］。

倡議充分利用不同層級、不同維度、不同領域的政策法規，保證了集水區生態綜合治理的行政、資金、人力等資源投入；強調整體治理理念和方法，利用各種平臺機制促進各利益方的溝通與交流，協調各方力量相互配合保證生態綜合治理的全面實施。該倡議還提出，加強研究與基準評估，實施生態綜合治理的事前、事中和事后監測與管理，為該地區生態綜合治理提供基礎數據資料；開展宣傳與教育，通過培訓與教育項目、信息傳播、開展學校自然教育項目等，促進各利益方積極了解并參與集水區生態綜合治理。計劃實施近20年來，極大改善了斯佩河生態狀況，已成為英國運用生態系統方法開展生態綜合治理的典范。

2.1.2 法國“藍綠生態網絡”計劃

為促進生態、經濟和社會的平衡發展，實現生物循環經濟發展目標，法國于2007年啟動了生態綜合治理行動計劃“藍綠生態網絡”，通過將“藍綠生態網絡”建設納入區域規劃，以可再生能源生產、城市荒地及工業棕地治理與替代性開發、提高地區碳儲存能力為重點內容，采取生態走廊建設、生態恢復等具體行動，切實保證生態治理與綠網建設工作共同推進。

在網絡建設中，強調國家公共基礎設施建設，通過國家路網綠化管理、區域間道路及相關基建優化等手段，打造公路“綠網”，改善周邊自然和文化遺產，美化景觀，維護生態可持續性。同時，利用“藍綠生態網絡”聯動治理實施“鐵路網木材項目”，基于鐵路線路與車站周邊森林及其他自然資源的監測數據提供可持續木材清運一體化方案，加強木材銷售、木質能源生產、鐵路沿線林地管護等綜合服務，促進“藍綠生態網絡”與區域循環經濟的協同發展。通過“藍綠生態網絡”的實施，建立了目標一致、以項目帶合作、以合作促溝通的協作機制，解決基礎設施建設與環境問題，恢復區域生態，促進綠色經濟發展。

2.1.3 日本“森里川?！庇媱?/p>

為了提高自然環境的連通性，促進生態網絡的形成，保護生物棲息空間，日本于2016年9月宣布實施“森里川?！背h，旨在保護恢復“森里川?！鄙锒鄻有院投喾N生態功能。為實現倡議目標，日本推出10個示范區開展保護和恢復項目，從農業、林業、河流生態系統出發，構建多種資源循環且相互支持的“區域循環共生圈”，促進經濟、生態和社會融合發展；通過保護稻田、水渠和池塘等水生生態系統網絡，以及開展農村生物及其生境調查，在開展農業生產的同時保護生物多樣性；推動開展多種森林經營活動，加強森林生態系統保護和森林生態災害預防，優化森林資源和野生動物監測，同時開展各種森林體驗活動推進綠化，持續發揮森林生態系統的多種功能，改善森林健康和多樣化發展；支持開展河流和湖泊自然環境保護與恢復項目，加強濕地保護和修復，促進河流保護及水生生物棲息地保護，形成以河流為中心的廣域生態系統網絡。在實施倡議項目過程中大力消除部門間的分割，加強各相關方和各示范區的合作。

2.1.4 加勒比海小島嶼國家水、土地和生態系統管理

加勒比地區依賴自然資源發展經濟，但面臨缺水、氣候變化、森林生物多樣性降低等問題。自2016年開始，加勒比海的10個小島嶼國家采取利用生態系統方法促進產業發展，推進水、森林和土地資源保護及生物多樣性保護的協同發展。

首先，將生態治理和聯合國可持續發展目標結合在一起，從更具綜合整體性的視角，對土地、森林、海洋等生態系統進行綜合治理，幫助實現相關可持續發展目標。其次，在頂層設計中，強調利用生態系統，在自然資源和生態系統政策法規、自然系統治理評估和監測指標體系建設中，對土地可持續管理、水資源綜合管理、海岸地區綜合管理和生態系統服務管理4個方面進行整體考量。再次，建立有效的管理協調機制，保障各國各部門各行業在生態治理中的協同合作。地區協調辦公室負責所有協調工作及日常管理工作，并由各國成立多利益方參與的跨部門委員會，指導國家項目辦公室開展項目管理。最后，重視合作伙伴關系建設，將科研合作伙伴、治理合作伙伴、公眾教育合作伙伴、私有部門合作伙伴和項目合作伙伴等利益相關方召集起來，促進各方開展最佳實踐、可用資源和示范建設等交流，提高生態綜合治理的延續性。

2.2 國外生態系統綜合治理經驗

國外生態系統綜合治理的最大特點是多部門、多主體合作實施治理工作，主要經驗表現在以下4方面：

1） 基于法規或戰略規劃指導生態綜合治理。英國、法國等在開展生態綜合治理或生態系統綜合治理時，制定發布了相關法令及戰略規劃，保證了生態系統綜合治理的正當性和合理性，提高各部門合作推進綜合治理的意愿和能力。兩國的案例顯示，生態系統綜合治理的持續性、強制性及可靠性其實取決于頒發法規及戰略規劃的主體層級及從上到下的法規及規劃是否具有一致性。

2） 建立協調組織機制。在不同層級開展生態系統綜合治理時，設立協調組織機構，以協調各方協同共進，保證綜合治理的效果，是必不可少的。相對而言，境內生態系統綜合治理協調機構往往依托主管部門的具體工作來開展，而區域性生態系統治理則更多地依靠區域組織來進行協調。加勒比海小島嶼國家是一個典型的案例，依賴于國際機構的支持，將該區域相關國家主管部門聯合起來，共同開展區域生態系統治理。

3） 多部門參與綜合治理。生態系統綜合治理具有復雜性、綜合性和交叉性的特點，在治理過程中不但涉及水、農業、森林、漁業等自然資源相關管理部門，還涉及經濟發展或社區建設等方面的工作，因此相關部門的配合至關重要。這在英國斯佩河集水區管理規劃實施中表現得尤為明顯。在集水區管理中，各部門相互配合，開展聯合管理，及時發現生態系統管理中出現的問題，調整相關管理工作，同時實現各自的工作目標。

4） 建立多利益方參與機制。生態系統綜合治理過程涉及到不同區域、不同部門和各種利益相關方。多利益方參與是整合各方力量，保障生態系統綜合治理的重要機制。無論是發達國家還是發展中國家，在治理過程中，均重視公眾科學（公眾參與科學家項目，提高生態保護意識和能力）的發展，強調溝通和信息交流機制的建立，通過宣傳教育、意見調查、召開研討會和培訓會的形式定期與相關利益方聯絡、溝通和交流，以此鼓勵人們關注、參與生態系統綜合治理工作。

3 國外生態系統綜合治理發展趨勢

隨著人們對生態綜合治理的認識逐漸深入，環境綜合治理、生態系統方法、森林可持續發展等得到了廣泛應用。部分發達國家在政策法規中逐漸引入生態系統綜合治理的概念、原則和方法，將綜合治理思路和方法納入水資源管理、生態環境管理、產業經濟發展等領域［6］。隨著《生物多樣性公約》提出推行生態系統方式，越來越多的國家將生態系統方式引入森林、荒漠、草地等生態系統治理相關政策法規，加強各生態系統的協同治理，以實現改善生態環境、減少貧困、促進社會發展等目標。生態系統綜合治理呈現出由多部門分散治理轉向多維統一綜合治理、生態綜合治理目標日益多元化、加強生態綜合治理成效評估、強調生態系統科學研究的基石作用等發展趨勢。

3.1 多部門分散治理轉向多維統一綜合治理

生態系統綜合治理是一個協同、溝通的過程，協調多部門聯合治理、促進多利益方在統一的治理框架下參與治理已成為生態系統治理能否成功的重要因素［7］。在實踐過程中，“九龍治水”模式已不能適應生態系統治理的需求，由一部門牽頭、多部門參與的治理模式逐漸得到人們的認可和推行，更強調統一的政策和行動規劃、多利益方的參與以及治理的科學合理性［8-9］。其中多利益方參與是最重要的部分。通過促進利益方參與治理規劃和決策，可以提升規劃決策的透明性、科學性和可行性；而鼓勵所有利益方積極參與生態綜合治理活動，能保證生態綜合治理政策、戰略和規劃真正落實到位。

3.2 生態綜合治理目標日益多元化

在全球化發展路徑和管理途徑日益豐富的背景下，生態系統的綜合治理顯示出多元化特點。隨著生態綜合治理理念興起，在生態治理市場調節模式、生態治理政策強制模式和生態環境治理企業自覺模式3種治理模式的基礎上，多元共治模式逐漸發展［10-11］。多元共治模式打破了傳統觀念的束縛，強調政府、市場、社會都可作為治理生態環境的主體，提供一種“多元共治”的生態環境治理新范式，減少不同區域、不同領域和不同部門治理目標之間的沖突［12］。多元治理模式目標可以是多元化的，其結果也是多元化的［9-10］，如法國的“藍綠生態網絡”在促進綜合治理的同時，實現了林業、交通和能源部門不同的治理目標。

3.3 重視生態綜合治理成效評估

在生態綜合治理的實施過程中，通常會遇到各方利益沖突、目標不一致、資源有限等一系列問題。為此，結合當地經濟和社會因素，開展生態治理評估，成為治理決策必不可少的工作，特別是在國際機構支持發展中國家開展的治理項目中。評估的目標是，對生態系統環境或自然資源的變化開展評估，反映治理措施下的社會經濟活動對生態系統的依賴和影響，同時清楚掌握生態工程和生態修復的效果，指導生態系統管理決策［13］。目前，生態系統治理越來越依賴指標體系的開發，以實現評估的科學性、客觀性和準確性，而不是只依靠現場觀察。隨著生態系統治理評估逐漸指標化，第三方評估逐漸成為主流選擇。

3.4 強調生態系統科學研究的基石作用

生態系統綜合治理要求充分了解各生態系統運行機制、面臨的挑戰和存在問題、治理知識和技術需求，以及各生態系統相互依賴、相互作用的機制。這決定了科學研究是成功開展生態系統治理的基礎。在不同國家的生態系統治理中，各科研部門是非常重要的治理參與方。通過生態系統本底調查、基礎研究、實踐技術等方面的研究，科研部門一方面支持政府制定治理規劃和標準；另一方面為參與治理的企業和社會組織提供先進治理技術，有效提升治理成效。

4 國外生態系統治理的借鑒與啟示

目前，我國“山水林田湖草沙”生態保護仍存在整體性不夠、系統性不足、連續性及持續性不強等問題。國外生態系統綜合治理的實踐探索，可從4個方面為我國生態系統治理提供借鑒。

4.1 持續創新治理理念和模式

隨著生態系統治理實踐發展，出現了一系列生態治理新理念、新方法。中國擁有多種生態系統，這些治理理念和模式并不適用所有生態系統，具有一定的局限性。因此，在治理中，不應拘泥于既有的理論與模式，而是應依據治理區的實際條件，在充分了解生態系統治理對象、目標及可利用社會經濟資源的基礎上，參考當地生態治理的傳統知識和方法，針對占主導地位的生態系統，創造出適用于當地的新的生態治理理論。同時，整合政府、科研、企業等利益方力量，確定符合生態系統特點的治理新方法和新模式，突出生態治理地方化和特色化，提高治理效率。

4.2 以問題為導向突出治理重點

不同生態系統的治理，需要解決不同的問題，有著不同的治理目標和對象。習近平總書記強調“我們從解決突出生態環境問題入手，注重點面結合、標本兼治，實現由重點整治到系統治理的重大轉變”。在生態系統治治理中，應綜合考慮環境要素的復雜性、生態系統的完整性、自然地理單元的連續性、經濟社會發展的可持續性，找出關鍵問題，突出重點，把握好主要矛盾和次要矛盾的關系。因此，在治理過程中，應基于科學研究，找出生態系統的主要問題，制定科學合理的治理計劃，堅持重點攻堅、以點帶面的原則，從解決主要問題入手，逐步推動生態系統質量的全面改善。

4.3 形成系統集成的生態治理體系

在我國生態文明建設中，在生態系統保護方面仍然是各部門各司其職，未能在總體規劃和戰略中形成合力，推動生態系統治理朝著系統集成方向發展。應提高林草、水利、農業、工業、文化、環保等生態系統治理涉及的不同部門的協作意識和整體思維，確定各部門或各區域在生態綜合治理中的事權職權，推進各區域各部門生態系統治理政策和措施的融合，打好相互配合的“組合拳”，使治理規劃制定、治理活動開展、治理成效評估、治理成果分享等方面各就其位、各負其責、相互配合、相互支持，向著體系化方向發展，突出制度措施的系統性、整體性、協同性。

4.4 堅持全社會力量積極參與治理

長期以來，我國生態系統受損退化問題突出、歷史欠賬較多，生態保護修復任務量大面廣。因此，需要充分調動各方面力量，建立各種參與式治理模式，鼓勵和引導社會組織、企業及個人參與治理；通過公開咨詢、召開會議等形式，鼓勵社會各界參與生態系統治理規劃或戰略的制定和實施；鼓勵社會資本通過導入綠色產業的方式與政府部門合作，參與生態系統綜合治理，促進生態保護與經濟增長協調發展。

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