基于貿易便利化視角的自貿港區國際船舶登記制度：要求、啟示與革新進路

葉洋戀

（上海海事大學法學院 海商法研究中心，上海，201306）

一、貿易便利化與國際船舶登記之間的制度關聯

（一）貿易便利化與自貿港區的運輸改革

貿易便利化是對貨物在貿易過程中所涉行為、慣例和程序的簡化與協調，其目的在于使得貿易政策的透明度提高，貿易成本得以降低。①單君蘭、周蘋：《基于APEC 的貿易便利化測評及對我國出口影響的實證分析》，《國際商務研究》2012 年第1 期，第40—45、74頁。其本質是貨物在口岸間的物流效率及交易環境，包括透明度、通關專業化、規制環境、標準的協同性以及國際及地區規則的遵守等。②Wilson，J.S.，& Mann，C.L.et.al.，“Trade facilitation and economic development：measuring the impact，”World Bank Policy Research Working Paper，vol.2988，p.4（2003）.在全球化日益深入的今天，推動貿易便利化已經成為貿易發展的當務之急。

海運是較早實施并落實貿易便利化的領域，早在1965 年國際海事組織便已制定《便利國際海上運輸公約》（以下簡稱“FAL公約”）③該公約于1967年生效，此后歷經多次修正，最新版本為2022年修正案。中國是公約的參加國。以簡化國際航行船舶抵達、停留和離開港口的手續，并致力于減少這方面的文件要求和煩瑣程序。交通運輸及其周邊產業和制度環境的改善和優化，可以有效降低貿易成本、提高貿易效率、促進貿易增長。運輸便利化是貿易便利化的關鍵要素，也是評價一地貿易便利化程度的重要指標。

近年來，國際地緣政治影響愈發凸顯，疫情帶來的經濟震蕩席卷世界，俄烏戰爭形成了貿易的不穩定因素，全球主要經濟體面臨戰后至今最復雜的局面。貿易自由化和經濟全球化進入了一個撕裂的狀態，保護主義抬頭，國際貿易模式正在向區域經濟合作轉變，構建開放型新體制以壯大發展優勢和抵御市場風險的需求日益增加，自貿港區的建設已經進入到一個不進則退的局面。運輸自由化、便利化一直是自貿港區創新和改革的重要議題，也是自貿港區改革成效的關鍵指標。

國際船舶登記制度自20 世紀80 年代的挪威開始，在日、英、法、德、芬、瑞、丹、意、澳等多國實施和推行多年。其本質是結合本國實際對登記條件予以調整，開放登記市場并從稅收、勞動力以及登記程序等方面采取配套舉措，以吸引船舶到本國進行登記。貿易便利化的一些具體規定，如“單一窗口”、減少政府的重復監督、共同程序和統一單證等方面的要求，以及“FAL 公約”防止海上交通出現不必要的延誤、協調政府間合作并確保手續和其他程序切實統一的主要目標，均與自貿港區國際船舶登記制度改革的核心目標具有一致性?？梢哉f，國際船舶登記制度的底色同貿易便利化需求具有一致性，制度旨在以便利、優惠和區域優勢來推廣國際船舶登記業務，并為其提供穩定的制度基礎，以形成圍繞船舶的產業聚集，帶動和促進自貿港區及運輸周邊產業的發展。

（二）文獻綜述

學界就自貿港區貿易便利化的發展和改革這一議題，近年來從不同視角進行了大量研究。這些研究主要有兩個分野：一是從地域視角出發，探討各自貿港區的貿易便利化發展水平，比較借鑒國內外經驗，分析說明成就問題，評估論證實施效果，思考經驗啟示，提出對策建議；二是從具體改革舉措和制度視角出發分析自貿港區的跨境電商、農產品出口、“單一窗口”、海關通關、金融改革等制度，以及自貿港區貿易便利化的推動、自貿港區貿易便利化水平的提升、自貿港區與CEPA 開放措施的協調性等。

法學研究中已有學者關注到了海南自貿港通關便利化的立法問題以及自貿園區立法中的貿易便利化制度建設。自貿港區國際船舶登記制度建設的相關研究主要圍繞下列議題展開：制度設立、制度構成、制約因素、法律問題、政策探索、制度改革創新等。

法學領域中，涉及自貿港區貿易便利化問題的研究不多，多數自貿港相關的研究聚焦于對貿易便利化本身的探索，國際船舶登記方向的研究雖已關注到改革創新議題，但尚未關注到貿易便利化與國際船舶登記改革的關聯性搭建及其對國際船舶登記創新和自貿港區深化發展的影響。據此，研究擬從貿易便利化視角出發討論自貿港區國際船舶登記制度的革新問題，分析自貿港區國際船舶登記制度改革存在的問題及障礙，指出改革過程中應當重視的貿易便利化指標及優化方向，并據此提出一種基于區域優勢及產業戰略規劃的雙重革新進路，從治理標準、監管路徑、創新方式以及戰略規劃層面提出完善該制度的思考和建議。

二、國際船舶登記制度改革存在的問題及障礙

（一）降低成本和簡政放權仍需加強

貿易便利化的內在要求是消除貿易壁壘和簡化貿易程序以提高效率和降低成本。①聯合國貿易便利化與電子業務中心UN/CEFACT官網所作定義。一些自貿港區已經通過縮短登記辦理時間來提高效率，如海南自貿港登記辦理時限縮短到1天，上海自貿區臨港新片區縮短到最遲2天。各地登記機構也在大力推行電子登記和網上預審核機制。盡管國際船舶登記制度的推進和規制在大力實施簡政放權和降低成本，但目前企業仍然面臨下列困頓：遞交材料眾多，便民措施在實踐中可能不便民，申請操作時間增加，有群眾反映業務辦理過程對電子業務不熟悉者友好度不夠；事前審查與事中事后審查的辦理和協作流程不清晰，操作不明確；程序的便捷性、高效性仍有待提高，如核定船名申請前置等實施措施仍有優化空間；大幅度縮短登記辦理時間也引發了權屬爭議中第三人利益保護問題的討論。

簡政放權方面，浙江自貿試驗區進一步優化國際航行船舶境內駛進出港口岸監管流程，現在舟山口岸油船進港手續申報僅用5 分鐘，申報數據項簡化了2/3 以上。上海自貿區深入推行“海事集約登輪檢查制度”創新。福建自貿試驗區分別采用“并聯審查”“變更流程”的方式，探索出“跨部門一次性聯合檢查”“先放行、后改革”作業模式。但在登記實際操作中，“零關稅”進口船舶轉讓需征得海關同意，船舶物權登記相關事項需由實體法予以規范，國際船舶登記規制權限存在不確定性等情況也仍然需要進一步完善和改進。

（二）法律與制度障礙有待消減

深層次制度創新，特別是管理體制、管理機制方面的改革是自貿區未來建設的一個重點。但目前自貿區制度創新的深化條件仍然不夠充分，在規則與制度層面仍存在阻礙因素。創新主體動力不足，高額的體制協調成本和淺層次改革使得制度創新仍然有較長的路要走。①朱福林：《中國自由貿易試驗區發展脈絡、主要成效及高質量發展對策》，《北京工商大學學報（社會科學版）》2021年第3期，第19頁。就國際船舶登記制度來看，目前尚缺乏一個覆蓋所有國際船舶登記制度的宏觀規劃，從頂層設計入手打破區域協同障礙。同時促進各地區發揮比較優勢，加強港口及企業間的協同，優勢互補錯位發展。②李清、溫可儀、劉海云：《利用自貿試驗區聯動促進京津冀協同發展》，《商業經濟》2021年第1期，第15頁。

在現階段，國家層面除2021 年出臺的《海南自由貿易港法》之外，尚未出臺專門法案來明確自貿港區的法律地位，可以說自貿港區法治建設體系尚未形成。除海南外，自貿區立法是由各自貿區所在地方人大制定條例，缺乏容錯糾錯機制，導致創新制度的法律地位以及其與現有法律的沖突解決辦法不確定。自由貿易試驗區條例作為地方性法規，是自貿區各項制度創新的基本法。③丁偉：《〈中國（上海）自由貿易試驗區條例〉立法透析》，《政法論壇》2015年第1期，第132—142頁。但對于授權修法的正當性，學界也存在一定的質疑。④范進學：《授權與解釋：中國（上海）自由貿易試驗區變法模式之分析》，《東方法學》2014年第2期，第127—132頁?！翱傮w方案”和各地方出臺的“管理辦法”法律層次不高，與其他現行法的關系尚未理順，部分規定與現有法律或部門規章之間存在矛盾，致使依法行政、改革優化與制度創新之間難以平衡。

“開放和具有中國特色的國際船舶登記制度，需要立法來提高其基礎配置作用，確保登記制度與配套制度之間的系統協調和整體效應。亦可有效促進船舶、海員、檢驗、金融、物流、保險、造船、經紀、仲裁等核心要素的聚集，有利于吸引外資和賦能地區經濟，提升港口的國際競爭力、促進現代航運業的發展?！雹葑Ｓ拢骸渡钲跀M共設國際船舶登記中心 授權對國際船舶、航行港澳航線等統一登記》，據21 世紀經濟報道：http：//www.21jingji.com/article/20220407/herald/4f7a8eb9c9a242ef47eacd8ca636cabc.html，訪 問日 期：2023 年8 月17 日。因而，國際船舶登記立法仍需加強頂層設計，提煉一般性規則和法律標準。革除弊端，提高船舶登記主體的創新積極性。明晰產權，為自貿區賦權賦能，破除國際船舶登記創新掣肘。并通過規則樹立統一標準，使得不同部門、不同自貿港區之間的國際船舶登記實現口徑一致、范圍準確、監管統一。

地方立法權的充分、恰當使用也是一個需要關注的議題?，F階段海南和深圳已經邁出了地方自貿港區國際船舶立法的步伐，并對國際船舶登記制度做了綜合系統的改革規定。探索并明確自貿區所在地的市的人大的國際船舶登記立法權限。一方面，地方創新探索需要在權限范圍內實施，適當的放權賦權仍有必要。需要給地方和基層大膽試、大膽闖的積極性和活力，減少其在“摸著石頭過河”的探索中因不確定而束手束腳的情形。①丁宏：《新一輪自貿試驗區制度創新的趨勢與路徑研究》，《江蘇社會科學》2020年第4期，第123頁。另一方面，地方創新是一個放松管制和推行貿易自由化的過程，容易產生重創新輕監管的傾向。創新和監管需要同步進行才能夠防范和化解創新帶來的風險。法律制度滯后于創新和開放則不利于監管。②陽建勛：《論自貿區金融創新與金融監管的互動及其法治保障——以福建自貿區為例》，《經濟體制改革》2017年第1期，第50—56頁。

制度和監管的規范性、透明度、法治化水平也是衡量貿易便利化的一個重要指標。貿易便利的核心是人員、貨物、資金的自由進出，“零關稅”、低稅率、簡稅制。為了實現這些目標，國際船舶登記制度也應當貫徹落實提高效率和降低交易成本的需求，為船舶運營“松綁”。推動登記的數字化建設，加強組織機構的登記執法、服務和協調工作。對登記主體、登記對象、登記內容的簡便、高效和安全進行重構，不滿足于流程精簡、手續減免、技術應用等表層創新。同時也要重視船舶登記工作人員及審查人員的業務壓力，精簡人員之間的工作流程（初審人員、審批人員、辦證人員、空白證書管理人員、印章管理人員、校核人員、證書發放人員等）③《海南自由貿易港國際船舶登記工作規程》第五節。，解決好歸檔的電子化與紙面保存的關系的處理，從實質上實現國際船舶登記制度的促進發展、解放生產力功能。此外，還需要加快清理和修改現行法律中的不符內容。對標國際先進規則提高監管水平、降低競爭壁壘和交易成本。強化法治化發展水平，通過法規明確制度體系創新，建立健全適應現代航運業和促進地區產業升級的制度。

（三）接軌國際規則不夠充分

貿易便利化規則還要求應當使用國際標準作為貿易手續和程序的依據，加強國與國之間的合作，并與周邊國家實現便利化，減少物理檢查帶來的阻礙。一些自貿區已經關注到航運領域的貿易便利化法律法規協同問題。此處以深圳為例。深圳強調需要充分利用好經濟特區立法權，探索系統集成的一攬子綜合配套改革措施，建立起國際接軌的國際船舶登記創新制度體系；試圖以國際船舶登記來推動海事產業在深圳集聚并促進粵港澳大灣區海事服務協同，打造深圳全球海洋中心城市地位，提升其港航功能和高端海事服務轉型。④陳繼紅：《深圳全球海洋中心城市：亟需國際船舶登記制度創新》，據香港商報大灣區海洋專欄2021年8月25日版，網址：http：//www.ship.sh/news_detail.php?nid=43581.訪問時間2023年9月4日。整個海事業務系統也與國際貿易“單一窗口”國家標準版實現了互聯互通，船舶進出口岸申請數據和海事許可審批數據可“雙向”傳輸，船舶進出口岸海事審批許可事項實現了全流程在線辦理、不見面和無紙化審批。⑤交通運輸部：《海上交通安全法實現了海事業務系統與國際貿易互聯互通》，據央廣網2：http：//news.cnr.cn/dj/20210903/t20210903_525589575.shtml.訪問時間2023年8月4日。

但與其他國家相比，我國的船舶登記辦理規則和證書文件的使用主要按本國的規則和規格處理，在“單一窗口”建設、重復檢查檢驗、共同程序和統一單證要求、協同監管以及聯合辦公等事項上仍有改革的空間和必要性。因而未來的規制還需要持續關注船舶登記國內法律體系的完善以及國內法規與國際規則的協同問題。對標國際高標準經貿規則，實現貿易轉型升級并對新業態進行監管已經是現階段及今后自貿港區制度創新關注和改革的重點，也是提升國際船舶登記制度吸引力應當著力的方向。據此，各個自貿港區應當繼續重視國際船舶（登記）法規體系性的建設，使其同本國法律法規和國際規則相一致。

貿易便利化規則還要求法律框架或機制安排以一致的方式向利益相關方提供機會和評論，保證法律法規及其相關信息能夠公開地為利益相關方所知悉并進行磋商，提交書面請求的申請人能夠在規定時限內以合理方式獲得預裁定，機構作出的行政決定所針對的相對人享有上訴和要求審查的權利。在規則的制定和落實過程中，還應當注意確保登記相對人及其他利益相關者在立法、司法和執法過程中的參與權、知情權和申訴權，使其有機會建言獻策、及時獲得信息并能夠對登記行為提出意見和反饋。

三、國際船舶登記制度改革應當重視的貿易便利化指標

（一）完善的法律體系

首先要解決制度法定問題，將國內船舶登記法律體系與國際規則相接軌的政策合法化和規范化，并設定最低限度的限制，賦予登記相對方法無禁止即可為的自由度，劃清政策和法律邊界。

其次要明確國際船舶登記的規制層級及規制方式。中央層面，國際船舶登記立法限制在部門規章和規范性文件之中，是否應當在更高層級的法律文件中明確該制度的地位？地方自主改革事權不明的情況下，國家層面的立法規范自貿區授權的合法性問題，自貿區監管權限的明確問題以及形成合理的事權劃分體系問題等都是需要予以逐步厘清和解決的。

再者，登記監管體制仍需繼續深化改革。多部門監管的職能劃分和監管模式改革措施需要進一步明確。如將船舶的一些安全事項由事前監管轉向事中事后監管，前置條件放寬后，后續規范與安排應當明確。國際船舶登記改革措施和制度設定的碎片化也需要解決，如各自貿港區試行“單一窗口”和電子政務的各自為陣，各地區針對船舶的區域性稅收優惠使得不同區域的稅費面臨橫向不一致，缺乏一個統一的規劃、安排，權限劃分的問題，也需在后續得到解決?，F行登記機制同國際船舶登記機制之間的協調以及國際船舶登記機制內部的協調，包括技術手段的利用等也需要持續推進。

最后，需要確保登記流程和程序的正當性。一方面要梳理登記流程，確保登記效率，同時暢通登記便利性的評估渠道和公眾參與渠道。另一方面，要持續推進船舶治理的數字化、電子化。電子商業水平和貿易便利化息息相關，但現階段自貿港區的電子政務仍然多停留在基礎設施的建設層面，還沒有形成系統的電子監管機制。國家統一的“單一窗口”和電子政務平臺操作系統標準建設也應當提上日程。并且還應當重視產業聚集的法律環境塑造。從船舶的融資、建造、保險、稅收、引航、管理等領域入手，全方位打造自貿港區國際船舶登記港的產業環境。

（二）與企業以及商業系統的對接

創新的點子和創意來源于多種渠道，具體的表現形式也可以是多元的。企業的研發和交流是促進技術和制度創新的關鍵要素，企業間的競爭也是創新的來源和激勵。應當重視對企業和商業系統的激勵，公權力機構以及公共基礎設施與產業的鏈接能夠給予創新極大的支持。自貿港區需要為航運企業營造良好的制度環境，鼓勵和促進企業自主創新。具體而言，就是要服務市場主體，關注企業需求，展開調研并制定問詢機制，了解企業真實需求及其對改革措施的評價和滿意度。

因為辦理國際船舶登記的前置條件之一是航運企業在自貿港區注冊登記，因而商事登記和營業執照的辦理模式創新，如證照合一、信用代碼、電子信息整合等具體措施的開展便十分重要。融資的便利性和可得性也是促使船舶和航運企業聚集和經營的重要因素，資本的負面清單制度及自由流動政策需要得到良好的貫徹落實。海關、邊境與船舶管理模式的革新也很重要，通關的復雜程度以及管理和規制的透明度，包括清關效率都需要完善和提高，建立長期有效的政府監管部門與商業系統的對接通道，提高企業商品的通關、運輸、倉儲等效率。自貿區管委會、行業監管機構以及企業之間還應當建立溝通渠道，通過平臺提高船舶、貨物進出口監管的信息透明度和監管效率。重視登記能力和登記技術的提升，優化登記模式。排除地方保護主義、官本位、壟斷思想，為企業創造一個和諧的環境。

此外，還應當摒棄傳統營商服務思維，滿足數字化時代企業需求。打造智慧物流平臺，在貨代、訂艙代理、船代、海關等領域投入電子化基建，確?；ヂ摼W及信息通信技術在自貿港區企業和個人之間的普及、新技術的吸收應用以及其同企業需求的匹配。同時還應當重視企業對內對外投資的信息收集和公共服務供給，引導企業防范風險。重視決策的透明度，建立將企業作為第三方的監督和評估機制、民意吸納和反饋機制。設立幫助企業培育專業人才的基金，幫助企業成立培訓中心。①梁明、夏融冰：《自貿試驗區離岸貿易創新發展研究》，《國際貿易》2022年第5期，第29頁。吸引投資和企業，壯大產業集群。推廣自貿區的有益嘗試，如福建自貿區推進并完善“單一窗口”建設，使得船舶及其所載貨物的進出境時間大幅減少。還應當重視對航運企業的關懷，關注跨國企業的自貿港區工廠及其與本地企業的合作，降低其本地化成本。實現實時生產，提升物流水平，減少存貨成本。在自貿區建立健全現代物流體系及監管的橫向協作機制。

（三）高效透明的監管環境

亞太經合組織于《2040年APEC 布特拉加亞愿景》中提出應當推動構建自由、開放、公平、非歧視、透明和可預測的亞太貿易和投資環境。FTA 亦對透明度作了具體說明：規則的網上公開、法規的利益相關方咨詢、法規實施之前的事先公告和提示、關稅分類和進口貨物原產地規則的更新、獨立的上訴機制等。貿易便利化視角下區域經濟的發展必須遵循全面性、一致性、非歧視性、透明性、穩定性和靈活性原則。②陳曉雁：《基于貿易便利化下的自貿區跨境電子商務研究——以上海自貿區為例》載《價格月刊》2016 年第5 期，第41頁。促進自貿港區經濟發展同樣需要改善貿易環境，產生規模效應，借助“平臺經濟”集聚企業，吸引高技術人才流入，鼓勵技術創新。③王利輝、劉志紅：《上海自貿區對地區經濟的影響效應研究——基于“反事實”思維視角》，《國際貿易問題》2017年第2期，第15頁。

因而，國際船舶登記制度創新還應當促使船舶登記職能和監管模式發生改變，簡政放權，深化“放管服”改革，大力壓縮不必要的程序和手段。發揮市場在資源配置中的基礎性作用，統籌協調，加強監管機構提供公共服務的能力，建立現代航運管理新模式。重構監管模式，注重提升進出口船舶申報、海關擔保、進出口檢驗以及證照辦理的效率。完善船舶監管機制，加強執法的公開性和透明度建設。明確船舶的準入后管理機制，完善事中事后監督機制，重視風險預防。完善船舶的定期抽測制度和監測報告制度，監管應符合比例原則和信息安全原則。注意登記相關信息的可獲取性，利用互聯網及時公開登記信息和相關咨詢點，通知官方地點網址聯絡信息。增強監管或檢查的通知，及時向船舶監管過程中被處罰的當事人提供書面說明，列明違法性質和據以規定處罰金額或幅度所適用的法律、法規或程序。利用信息技術升級船舶登記監管模式的同時也應當注意信息交換時對核心數據等的保護和機密性維護。

理順園區架構與政府架構之間的關系，包括省級政府、市級政府、中央直屬監管部門之間的關系，明確各自監管職責。海事監管部門應與海關、交通運輸部、工業和信息化部等對船舶登記直接或間接享有事權的相關政府部門和機構加強溝通，建立起船舶登記機關同其他有關聯的機關之間的船舶信息交流和共享平臺，打破服務系統之間彼此獨立、互不兼容的狀態，解決職責部門化、權力碎片化引起的協調障礙。

四、一種基于區域優勢及產業戰略視角的創新進路

（一）進路探索：雙重布局與破除產業壁壘

船舶登記是對船舶進行有效監管的手段，也是船舶資源配置的基礎方式。船舶到港進行登記，可以有效帶動周邊產業發展、吸引外資、提高港口競爭力，并促進地方經濟發展。自貿港區運輸制度創新要考察到運輸發展中的貨物、服務等多重要素，自貿港區建設的差異化定位和重點產業聚集度亦需凸顯。①參考前注朱福林文，第15頁。發揮市場在資源配置過程中的基礎性作用仍然是自貿港區深化貿易改革的原則和方向。

因而應當在自貿港區進一步推動中國特色的國際船舶登記制度建設，探索一種基于區域優勢與產業發展的雙重布局，旨在破除產業壁壘實現船舶高度自由化的規范規制進路。從登記準入、市場監管、產業培育和差異化發展等方向重塑規則、重構規制行為，確保公平競爭、程序建設、政府權力分配能夠通過法律制度得以貫徹落實。

據此，一方面應當重視利用和積累開展國際船舶登記制度的自貿港區之區域優勢，另一方面需要升級國際船舶登記地及其周邊地區的產業建設。地區間的戰略定位各不相同，上海自貿區定位于建立國際經濟、金融、貿易和航運等四大中心，浙江自貿區則聚焦大宗商品特別是油氣全產業鏈的發展，天津自貿區定位于發展航運融資租賃，深圳自貿區定位于建設大灣區航運樞紐，福建自貿區定位于主要發展東南航運中心，海南自貿港以旅游業、現代服務業、高新技術產業為主導。自貿港區的輻射區域也各有不同，海南自貿港輻射南沙“一帶一路”沿線，廣東、福建自貿區輻射本省及港澳臺，天津自貿區主要輻射京津冀區域，上海及浙江輻射長江經濟帶及長三角一體化建設并覆蓋全國。各地區擁有的產業基礎也不同。因而可以新經濟、新業態、新項目的需求帶動制度創新為全產業鏈發展提供公共產品?？蓪H船舶登記方案進行進一步修訂，結合各自貿港區的發展重點以及經濟特點，做好同區域經濟的銜接和互動。加強自貿區與區域經濟的互動，帶動區域經濟發展。通過制度創新為地區航運經濟的發展創造更具競爭力的環境，實現能量級的提升。提高自貿區的輻射能力，實現創新成果的推廣對接，降低制度創新成本，推動開放型經濟發展。②謝徐娟：《我國自貿區制度創新與國際貿易新規制比較及發展對策》，《改革與戰略》2017年第11期，第115頁。

通過法律保障國際船舶登記制度的定位和頂層制度設計以及地方自貿港區對國際船舶登記的探索和實施，并對創新行為予以激勵。與此同時，貿易政策須經法律予以施行，其透明度、穩定性、監管的標準、法規執行的程度等具體要求需要進一步落實。港口及通關的效率、電子行政的實施、登記監管的方式等具體措施也可借由國內政策及制度結構對貿易便利化能力建設發揮重要作用。

此外，全球的自貿區都正在朝著綜合性多功能區域發展，旨在建立完整的產業生態鏈，聚集國內外人才、資金、信息、技術。產業發展同樣不可偏廢，從宏觀上講還應當以市場機制為基礎，發揮政府的宏觀調控職能引導航運業實現產業升級。

首先要把握運輸發展趨勢和重點產業。船舶高端產業和新興業態相結合，確保航運產業鏈、供應鏈的穩定，產業結構升級。建設自由化、便利化的物流樞紐。打造產業生態圈，形成和培育縱向及橫向產業鏈，在工業互聯網背景下探索產業轉型升級，促進制造業與服務業的協同發展。在此基礎上推進科技與航運融合，深化離岸孵化與技術轉移、產業與技術育成、人才與項目引進。鼓勵航運企業設立研發中心，深化科技管理體制改革，賦予科研院所和科研人才更多自主權，建設人才高地項目，實施人才特殊支持計劃。①丁宏：《新一輪自貿試驗區制度創新的趨勢與路徑研究》，《江蘇社會科學》2020年第4期，第125頁。

其次，推動金融和融資自由化，促進船舶及航運相關產業的投融資建設。探索引入新型金融業態，拓展跨境資本項目以及航運基金項目，促進船舶到自貿港區登記，關注關鍵領域和前沿科技。建立金融風險預警機制，構建金融安全網，利用電子平臺數據庫和計算功能實施預警機制。

最后，擴大開放與風險控制相結合、區域建設與國家發展相結合、短期措施與中長期規劃相結合、產業轉型與制度性改革相結合。在自貿港區建立由港口經濟延伸到金融、保險、物流、倉儲、船舶代理、法律、船級認定、航運信息服務、海事服務、海事監管、國際貿易爭端解決、航運金融衍生品等全產業鏈市場，吸引船舶到港進行登記。如浙江自貿區舟山片區定位于以油品全產業鏈等大宗商品為代表的貿易自由化和具有國際影響力的資源配置基地，再結合新增設的杭州片區跨境電商試驗區保稅區以及寧波港的產業基礎和基礎設施建設，兼顧了地區優勢和產業發展。

考慮到國家安全、產業風險，還需要在市場經濟的基礎上對一些關鍵領域、關鍵交易進行利益權衡。例如，從主權及國防考慮也需要保有一定數量的軍民兩用船舶。盡管我國原有船舶登記制度能夠滿足此種功能，但從企業經營角度而言，登記在自貿港區的船舶可以享受一定程度的優惠，對船舶運營而言更加有利。還可以通過一定的獎勵及基金機制對滿足條件的中資外籍船舶登記在自貿港區選擇中國船級社及保有中國資本或船員比例者予以適當政策傾斜。對具有戰略意義的特種船型進行安全審查，并允許特殊船舶在自貿港區進行特種交易。同時注重嚴格遵守負面清單中的規定，清單之外的領域則給予船舶運營以充分的自由。

（二）標準明確：治理方向的制度展開

規制進路是路標，而制度設計及其展開則是通向目標的道路。開放型經濟需要商品和生產要素的自由流動，一方面資本、勞動力、土地、技術等低成本要素會吸引投資生產形成比較優勢。但另一方面低成本要素會隨著綜合國力和經濟地位的上升而遞減，因而追求公共產品的高供給質量便成為影響交易成本的另一條形成比較優勢的路徑。自貿港區探索建設更高水平開放型經濟新體制并加強制度型開放便屬于后者。貿易便利化和自由化需求要求加強供應鏈和產業鏈建設，防止產業空心化，在產業發展方面爭取更多話語權和主導權。

中國的國際船舶登記改革實踐應當力圖解決既要又要的問題，既要降低登記限制以及登記成本吸引船舶到自貿區進行國際船舶登記，又要確保登記在自貿港區國際船舶的安全和質量達標。為加強船舶供應鏈、產業鏈建設，國際船舶登記目前已經放開了船舶的外資股比限制、經營許可要求，后續則可探索航運資本活動限制、市場支配地位、工作人員跨境便利度、關稅征收、國際業務許可要求、通關便利度、企業開辦便利度以及政府采購①OECD貿易便利化指標。方向的開放與船舶自由流動措施。避免自貿港區航運企業的空殼化運作以及區域不公平競爭的出現。在金融制度創新措施的配合下，推動海上保險、航運金融、融資租賃、船舶建造等領域的開放和競爭，吸引航運企業到自貿港區注冊并將名下船舶登記至國際船舶登記地。適時探索航運及船舶相關的離岸貿易，促進企業全球資源調配的同時加強自貿區的全球航運資源配置能力建設，集聚資金、技術、人才將訂單中心、結算中心建立于中國，帶動相關產業的發展，促進產業升級。②梁明、夏融冰：《自貿試驗區離岸貿易創新發展研究》，載于《國際貿易》2022年第5期，第24頁。

在現有改善外資準入限制和政策透明度的基礎之上，進一步深化海運開放，并對人員流動限制、競爭壁壘以及其他歧視性措施方面出現的問題予以解決。③OECD的STRI數據庫指標。采取措施吸引航運企業聚集，配套搭建企業跨境貿易所需要的融資、流通、結算、資產管理等貿易網絡，進一步提升貿易便利化水平。降低海關和海事部門監管成本，取消額外的一些商檢環節。進一步簡化登記流程，加強登記效能建設。借鑒全國多式聯運數據交互系統的“一單制”改革登記證照模式。減少現階段面臨的登記查詢復雜、提交材料麻煩等問題。

加速船舶登記監管與治理的數字化變革，建立高效便捷的船舶信息和航運信息系統，依托港口、物流等基礎設施和市場，為航運企業、貿易企業等提供監管服務。探索信息與數字的自由流動，依托信息技術實現貿易信息互聯互通。重視船舶登記平臺建設，對接企業、監管機構、登記機構、行業組織等。開放平臺建設，理順中央與地方平臺的管理機制以及各平臺之間的聯合和協調機制。強化與企業的信息交流，增進資源共享，形成發展合力。條件成熟時還應當嘗試借助數字平臺向跨境電商等新業態提供運輸支持，促進供應鏈金融、溯源、物流等的發展和監管。

稅收優惠是一種直接的有利于貿易便利化的改革措施，要具有推廣性和可持續性則需要體制改革和制度創新以提供穩定的源泉。④劉劍文：《法治財稅視野下的上海自貿區改革之展開》，《法學論壇》2014年第3期，第86—94頁。除研究適應境外投資和離岸業務發展的稅收政策外，還應當切實有力地促進稅收改革。由生產型投資稅收補貼向研究開發型投資稅收補貼轉移，并在稅收激勵方面進行專項控制。地方也應當利用好稅收自主權，調整政府投資結構，注重支持戰略性、優質性高新技術產業項目，做好“幼稚產業”成長期的保護和引導。⑤韓民春、郎學超：《上海自貿區稅收政策的投資效應分析及其啟示》，《武漢理工大學學報（社會科學版）》2018年第4期，第51頁。世界范圍內低稅競爭趨勢已經展開，需要針對船舶的特點，對進行國籍登記的船舶制定合理的稅收政策?？梢钥紤]法人稅、利息稅的減免，特定外匯交易松綁。借鑒中國香港地區和新加坡對企業所得稅、印花稅、利得稅的優惠，對個人所得稅、公司稅、區域運營中心予以稅收優惠，優化相關稅率。

此外，也不能忽略登記環節的冗長和官僚作風可能給市場主體帶來的顯性或隱性成本。國際船舶登記制度的建設，離不開監管環境的塑造。船舶監管無疑會受到標準評定的影響。正如產品質量評定的標準制定者通常擁有國際競爭和價值分配的話語權一樣，對船舶予以登記以及之后對登記船舶進行監管所確立的標準，其同產業進程的匹配度和監管體系的先進性以及國際性都會影響到航運經濟的發展和國際競爭力。①魏浩、盧紫薇、劉緣：《推進制度型開放面臨的挑戰與對策》，《開放導報》2022年第2期，第39頁。因而應當重視登記流程和程序建設過程中的科學性，樹立國際船舶登記的申請標準、審查標準、發證標準、流程標準、監管標準。政策透明度、監管負擔、商業成本、爭議解決效率、司法獨立性、官員的徇私舞弊和清廉度、電子技術、服務的便利性和可得性、進出口時間、程序效率等因素同樣是貿易便利化重點考察的指標。與此同時也要理順政府與市場、中央與地方、國家與企業之間的關系，以市場經濟和法治社會的建設為目標推進自貿港區的貿易便利和制度創新。②參考前注劉劍文所著的文獻，第87頁。而這些都需要加強監管協作和溝通，擴大市場力量對自貿港區貿易創新的推動作用。第三方監督和評估機制同樣重要，貿易參與者、航運經營者、船舶所有人等的意見和建議有利于自貿港區貿易創新設施的執行、評估和不斷改進。同樣不能忽視的是配套船舶及航運人才的管理機制，應當加強對專業人才和涉外航運專業人士的培養，使其熟悉貿易、投資、航運、保險、金融、法律等。放開船員國籍限制之后，還應當配套對外籍人才的出入境提供便利。

（三）賦權共享：優化監管明確開放邊界

完善自貿港區授權立法制度，賦予區內充分的管理權限，明確自貿區管委會的行政法律屬性。研究全國人大常委會的授權制度和自貿港區的地方立法權限，為政府權力劃定明確邊界，深化市場經濟改革。依據我國目前的自貿區授權立法實踐，被授權者通常為地方權力機關或獨立行政部門，自貿港區管委會僅是自貿港區所在地政府的派出機構，職權范圍來自自貿港區所在政府，并非獨立合法的行政機構。需要在縱向和橫向層面理順監管職能和監管方式，平衡登記機構、管委會、省市、部委之間的關系。

目前，自貿港區采取的是省級層面協調、市級層面管理的管理架構，自貿港區的經濟發展水平和行政管理水平的差異可能會使得自貿區人財物協同困難。因而需要改變“一處違法，處處受限”的監管格局，改變多頭執法、重復執法的狀況，提升監管的整體績效。③張婷：《自貿區如何成為“改革開放高地”——基于福建自貿區樣本的分析》，《中共山西省委黨校學報》2021年第4期，第64—67頁。海關、檢驗檢疫、海事、稅務等部門在監管、數據安全等方面合作，打破獨立運行局面，提升通關效率，優化口岸營商環境。登記共享機制的發展還需要登記主管機關、稅務機關、海關、工商管理機關、金融機關等之間能夠形成登記船舶信息交流和跨部門合作機制，甚至是國際之間的跨國信息流動。通過數據整合共享機制使得各管理部門能夠實現監管一體化并節約工作效率。查詢、申請、受理、審查、公示，能夠實現一趟辦結。為市場主體提供需要和幫助，信息平臺建設進程中逐步實現市、省乃至中央一級的信息平臺對接，在此基礎上實現自貿港區相關政府機構同各級職能部門的對接。執法手機APP、信用評級市場監管（第三方征信機構）、跨部門綜合執法、互聯網信息共享協同監管等監管方面的創新手段和方式也應當予以實踐和嘗試。探索跨區域、跨境合作的可能性。加強自貿港區區內區外的電子監管平臺、監管信息及監管技術的交流，建立健全自貿港區區內區外船舶登記專項信息、船舶信息的交換和使用機制。

向船舶一體化監管方向發展，從進出境監管到船舶經營逐步實現完全的“單一窗口”?，F有的自貿港區“單一窗口”建設主要涉及海關、檢驗檢疫、口岸、海事等部門。后續應當將所有相關部門納入如外管、稅務等部門以深化便利化改革。嘗試由管控型監管向服務型監管轉變，重視對船舶權利人的保護。注重事中及事后監管的方法、手段和技術的落實，通過信息化監管嘗試自主申報、事后核查。建立登記船舶信用制度和白名單黑名單制度，設置主動報告義務，要求船舶企業對船舶相關動態和信息進行定期報送。借鑒“商事主體信用修復制度”，允許進入黑名單船舶進行運營信用修復，同時保障登記申請人的程序性權利，配套行政提示和告知制度、信息平臺、征信法治建設，并完善登記事項的核查、清理、糾正，登記錯誤的救濟機制。做好監管影響評估，加強監管透明度建設。

依據《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》做好外商投資國家安全審查。建立市場主體容錯糾錯機制，若市場主體首次違法且情節輕微并及時糾正，沒有造成明顯危害后果的，可以審慎處罰。出具免罰清單并動態調整清單管理，推進信用風險監管制度。登記執法培訓要加強，要讓執法人員具備對船舶技術資料的審核和業務風險的識別能力，跟進最新技術發展趨勢，提高登記主體工作人員的業務積極性和新技術應用普及程度，避免陷入“多做多錯”的局面，促進其對船舶登記的積極性和主動性。轉變監管觀念，配合綠色船舶理念，對登記船舶的檢驗檢疫檢查要求予以更新。為船舶排污、氣體減排、綠色造船、綠色融資等提供篩選的標準與要求。推動船舶綠色技術的發展并在登記相關法律規范中對該方面有所體現。

（四）釋放活力：制度規制下的多方協作創新

第一，在自貿港區塑造國際船舶登記制度建設的中國模式，提升船舶登記治理的全球供給能力。因國際船舶登記制度是一種區域性的改革制度，其目標導向和協同導向天然存在不足，所以還需要釋放行業活力建立多方協作創新，完善和加強該制度的價值功能和目標屬性。需要考慮到制度的集成效應。制度與政策之間具有關聯性，并非各自為陣，甚至互為條件。因而需要加強統一領導、相互配合、協同推進，確保制度和政策精準落地和深入實施。①趙晉平：《建設中國特色自貿港要堅持“三個不動搖”》，載光明網：https：//m.gmw.cn/baijia/2022-04/26/35690138.html，訪問時間：2023年8月15日。明確界定多元治理體系中政府、行業、企業、社會等各種監督力量的效力和地位。利益相關者也要有參與感，加強政策制定的協商、論證及評估聯動。中央及地方政府主導，執法部門協同，管委會調節，利益相關方共同參與國際船舶登記制度建設。

第二，借鑒先進登記模式，提高船舶資源配置能力和航運業的國際競爭力。利用全球第一大貨物貿易國和海運國的地位為船舶監管的透明化以及跨境電子登記創造條件，提升中國在航運領域的話語權。建立國際船舶登記的制度及法律激勵機制，在關稅、稅率、外資準入和股比限制等方面對標國際標準適度調整地區船舶登記制度建設方案，使其符合各自貿港區的自身定位、發展水平和區域特點。②如《中國（浙江）自由貿易試驗區條例》明確將浙江自貿區定位為中國東部地區重要海上開放門戶示范區、國際大宗商品貿易自由化和投資便利化先導區以及具有國際影響力的資源配置基地，提升以油品為核心的大宗商品全球配置能力，探索建設自由貿易港?！渡钲诮ㄔO中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》確立的首批授權事項清單之一為深化國際船舶登記制度改革。其中外資股比不受限制，外國驗船公司可以對國際登記船舶開展入級檢驗和法定檢驗業務，允許外籍船員任職高級船員且所有船員免辦就業證。建立國內外登記標準和登記資質互認制度，優化開放平臺建設。對國內制度進行梳理并上升到法律層面，實現與船舶登記相關的各類法律規則的銜接。建立高水平登記規則，對標國際先進船舶登記管理體系，積極供給公共產品。

第三，分階段逐步推進船舶登記體制機制的數字化改革，建立法治與創新的良性互動。及時推進技術革新的運用，建立起船舶全產業鏈鏈接以及監管部門與市場的連接和支持，新基建結合航運市場的開放，提高數字制度規則供給的針對性和有效性。還要以法律來確保行為、程序、權限、內容、手段的合法性，在法治軌道下推進國際船舶登記制度創新。理順政府和市場之間的關系，從改革走向法治。此外，不應忽視基于產業升級和產業安全的需要對特殊船型、特定種類、特定用途船舶的激勵和引導。

（五）戰略對接：國家層面戰略規劃的呼應

登記船舶的體量對于全球海洋經濟及航運要素而言至關重要，也是國際公約生效以及規則制定過程中衡量國家航運實力的重要因素。船舶及其運力是一個國家的重要戰略資源，也是國家主權和海洋權益的保障，還是航運業和海洋產業發展的基礎性要素。從國家經濟、軍事戰略視角出發去分析，海運船隊也影響到國家海上的政治、軍事實力，以及全球大宗商品、集裝箱和其他進口商品運輸和貿易的走向。世界航運中心正在逐步自西向東轉移，配合中國對外貿易的體量和規模，無疑為中國航運及貿易的進一步發展壯大提供了契機。

從宏觀視角來看，國際船舶登記的發展還應當結合“一帶一路”倡議與各國間的互聯互通，強化國與國之間的航運經貿規則對接。確立船舶登記與船舶監管方面的規則和標準的協同性和推廣度，加強輻射作用和國際公共產品的同頻性。要呼應“一帶一路”的區域船舶治理建設，創新船舶登記監管模式與提供公共物品和服務的責任。此外，“一帶一路”合作伙伴發展狀況參差不齊，需要跨越地理區域，打破盟友體系，建立彈性、多元、漸進式的治理協調機制。應重視國際船舶登記體系和登記流程的便利化和一體化建設，討論開展船舶登記服務異地直通辦理，通關通檢流程一體化，與其他國家之間開展供應鏈安全與便利合作。

遠期來看，還應當重視其他地區與自貿港區在產業、資源、資金等方面對接，自貿港區內與區外航運產業鏈的一體化發展。使得中國的自貿港區國際船舶登記制度創新由跟隨者、參與者向引領者、推動者轉變，對外加強貿易措施政策等的區域整合，建立伙伴關系，樹立在全球貿易體系中的地位。以開放且負責的態度在環保、生態、能源、公共衛生等領域推動自貿港區航運領域的合作。配合自貿港區外貿新業態跨境人民幣結算，與人民幣國際化相結合，在下列領域探索人民幣離岸航運業務：維修、航運補給、郵輪配送、備品備件、燃料供應服務、貨代、倉儲、保理、咨詢、融資租賃等。對內則可通過外溢效應實現自貿港區與周邊區域的運輸聯動發展。推動統一國內交通大市場建設，將運輸、制造、物流、市場鏈接起來，并對船舶及航運的研發和創新予以鼓勵和支持，優化以制度為基礎的營商環境，實現政策的組合和集成效應。