百年來中國共產黨領導制度建設的三重向度

劉亨

（山東大學 馬克思主義學院 山東 濟南 250100）

始終堅持和加強黨的領導制度建設是中國共產黨的優良傳統和獨特優勢，也是新時代堅定不移推進全面從嚴治黨的重中之重，更是破解大黨獨有難題的制度密鑰。黨的十八大以來，理論界對“黨的領導制度建設”的研究和關注持續攀升，形成了諸多有益成果，但學界更多偏向從基礎理論或歷史發展的維度進行分析研究，而少有立足于兩者之上來深入探究新時代黨的領導制度建設的實踐路向。因此，本文試從理論、歷史和實踐三重向度對黨的領導制度建設進行整體性把握，追溯其理論淵源，杷梳其歷史軌跡，并探討相應的實踐路徑，以期進一步深化相關學理研究，為新時代更好地將黨的領導制度優勢轉化為國家治理效能提供理論支撐與實踐支持。

一、中國共產黨百年領導制度建設的理論淵源

理論是實踐的先導，思想是行動的指南。馬克思主義經典作家和中國共產黨人在創建無產階級政黨、領導無產階級革命、加強無產階級政黨建設的偉大實踐中，創造性地建構了一整套系統科學的馬克思主義黨建理論體系，其中蘊含著無產階級政黨領導制度建設的重要思想，為中國共產黨百年領導制度建設奠定了堅實的理論基礎。

（一）馬克思恩格斯關于無產階級政黨領導制度建設的科學闡釋

馬克思、恩格斯認為，無產階級政黨作為以科學理論為指導的“各國工人政黨中最堅決的、始終起推動作用的部分”［2］，擔負著解放自身進而解放全人類的歷史使命，所以必須堅持黨對無產階級革命事業的絕對領導，并以制度化的形式確保黨的領導更加堅強有力。

一方面，必須堅持無產階級政黨對革命事業的絕對領導。1850 年，馬克思、恩格斯在《中央委員會告共產主義者同盟書》中強調，無產階級不能再作為隨聲附和的合唱隊，而應以獨立的政治組織形式成為領導革命的“中心和核心”，提出了建立獨立的工人政黨的歷史任務。巴黎公社革命慘遭失敗后，恩格斯針對否認政治斗爭的錯誤論調，旗幟鮮明地指出革命是政治的最高行動，使工人階級成為獨立的政黨而非資產階級政黨的“尾巴”“附庸”是奪取革命斗爭勝利的根本前提。1892 年，恩格斯在致卡·考茨基的信中嚴厲批判了費邊社所宣揚的“工人要依附自由黨”的做法，并將建立獨立的工人階級政黨作為我們的策略。隨后，恩格斯在致保爾·拉法格的信中再次指出，形勢的向前發展使得工人階級愈發認識到唯有建立起獨立的政黨才能發揮自身所蘊含的巨大力量。由此可見，馬克思、恩格斯認為領導權問題是無產階級政黨的首要問題，唯有將革命的領導權牢牢掌握在自己手中，才能最終奪取無產階級革命的偉大勝利。

另一方面，必須在無產階級政黨內部實行集體領導制度。1847年，馬克思、恩格斯在加入正義者同盟之后，就開始思考并著手按照民主的原則對同盟進行改組，規定“所有盟員都一律平等”［3］，“必須宣誓無條件地服從同盟的決議”［4］，同時強調實行黨的代表大會制度，主張用代表大會取代原初狹隘的人民議事會，并使之成為同盟的立法機關和最高機關，以徹底清除結構上和活動中根深蒂固的宗派主義。此外，馬克思、恩格斯在指導籌建第一國際和同各種機會主義流派的斗爭中，規定實行全協會工人代表大會制度以反映工人階級的共同要求，并強調國際內部要嚴格執行“少數都要服從多數”的基本原則，堅定實行集體領導，反對個人獨裁，“始終力求做到以原則為準繩，而不是以這個人或那個人為準繩”［5］。誠然，在無產階級政黨內部實行集體領導制度是使全黨“擰成一股繩”的關鍵所在，馬克思、恩格斯在領導無產階級革命斗爭實踐和與各種錯誤思潮的理論交鋒中，開創性地構建了一系列具有科學性、前瞻性的無產階級政黨領導制度安排，為中國共產黨領導制度建設提供了思想源泉。

（二）列寧關于無產階級政黨領導制度建設的實踐探索

作為國際無產階級革命偉大導師和精神領袖，列寧將馬克思主義建黨學說運用到建設布爾什維克政黨、領導俄國革命、探索蘇聯社會主義建設的實踐過程中，成功續寫了馬克思恩格斯無產階級政黨領導制度建設思想的新篇章，進一步筑牢了無產階級政黨領導制度建設的“四梁八柱”。

一方面，列寧認為“黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導”［6］。首先，黨的領導是全過程的領導。面對托洛茨基宣揚的“工會國家化”和“工人反對派”提出的“國家工會化”的錯誤主張，列寧嚴肅強調共產黨始終是進行社會主義社會建設和管理的領導核心，并指出“工人階級不僅在取得政權之前、也不僅在奪取政權時期、而且在掌握政權之后，都需要共產黨”［7］。其次，黨的領導是全方位的領導。列寧認為黨的領導涉及各條戰線、各個領域、各個部門，既體現在黨的政治路線和方針政策上，也具體反映在國家政權、經濟工作、文化教育工作、法治建設、工會及其他群眾組織等多個方面。另一方面，在列寧看來，政黨執政能力有效提升的關鍵在于實現集體領導和個人分工的制度性結合，“我們既需要集體管理制來討論一些基本問題，也需要個人負責和個人指揮來避免拖拉現象和推卸責任的現象”［8］，以此保證黨的路線、方針、政策的科學制定和有效執行。

（三）中國共產黨人關于無產階級政黨領導制度建設的賡續發展

黨的百年歷史就是一部黨的領導制度建設的理論發展史。百年來，中國共產黨始終聚焦“如何堅持和加強黨的領導”這一核心命題，在中國革命、建設、改革的生動實踐中，逐步形成和發展了中國化時代化的無產階級政黨領導制度建設思想。

建黨以來，以毛澤東同志為代表的中國共產黨人始終堅持將馬克思主義政黨學說與黨的領導實踐相結合，創造性地提出了堅持“黨的一元化領導”主張，探索建立了黨委制、黨組制度和黨管干部制度等各項制度，奠定了中國革命勝利的政治基礎。新中國成立后，黨在領導社會主義改造和建設的過程中延續黨的一元化領導體制，同時將各項領導制度納入國家政權系統，對黨的最高權力機構、黨的地方組織、基層黨組織進行了適時調整，并通過完善民主集中制、強化請示報告制度以及重構黨內監督機制，對黨的一元化領導工作機制進行了諸多創新性探索。

改革開放后，以鄧小平同志為代表的中國共產黨人堅持從全局和戰略高度謀劃黨的制度建設，首次提出“黨的領導制度”這一全新命題，同時針對制度內部存在的權力過分集中、黨政不分、以黨代政等現實問題，強調必須改革和完善領導體制、組織形式和活動方式，由此逐步建構起與我國政治生活相配套、與國家制度相銜接的黨的領導制度體系。黨的十三屆四中全會以后，以江澤民同志為代表的中國共產黨人圍繞黨的建設兩大歷史性課題，毫不動搖地“改革和完善黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作制度”［9］，推動黨的領導向科學化、制度化、規范化方向邁出新步伐。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為代表的中國共產黨人在治國理政的實踐中，始終堅持“以改革和完善黨的領導體制和工作機制為重點”［10］加強黨的執政能力建設，為實現黨的執政目標、完成黨的執政使命提供了有力的制度保障。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以改革創新精神推進黨的建設，明確提出了從“黨的領導制度”到“黨的領導制度體系”的建設目標，并在實踐中形成了黨的全面領導理論，即“黨的領導必須是全面的、系統的、整體的”［11］，為新時代改革完善黨的領導制度體系指明了戰略目標和實踐途徑。

二、中國共產黨領導制度建設的百年歷史演進

從歷史視野洞察中國共產黨百年奮斗的光輝圖景，黨的領導制度建設在中國革命、建設、改革的偉大實踐中開拓前進，在馬克思主義中國化時代化的理論創新中接續發展，在堅持和完善中國特色社會主義制度中升華蛻變。依據唯物辯證法的理性邏輯審視黨的領導制度建設的歷史軌跡，可將其具體劃分為制度開篇、制度發展、制度重塑、制度強化四個發展階段。

（一）新民主主義革命時期黨的領導制度建設的開篇

新民主主義革命時期，中國共產黨圍繞爭取民族獨立、人民解放的歷史任務，在學習馬克思主義政黨建設學說和參照蘇俄政黨體制建設經驗的基礎上，創造性地發展出一整套符合中國國情、反映革命規律、彰顯中國特色的黨的領導制度體系。建黨伊始，中國共產黨就在一大綱領中明確規定了黨的組織工作制度和領導結構，為加強中央對各地黨組織的集中統一領導提供了合法性依據。中共二大規定實行委員會制的集體領導制度，以黨規建設的形式對黨的領導制度的構架原則及其運行機制作了統籌安排。中共四大第一次明確提出了無產階級在民主革命中的領導權和工農聯盟問題。中共五大通過的《組織問題議決案》明確指出：“中央應該強毅地實行集體的指導，從中央省委以至支部?！保?2］這標志著黨的集體領導制度的正式提出。但遺憾的是，這一科學的制度沒有得到有效的執行，尤其是沒有對封建家長制作風加以有效遏制，致使第一次國內革命戰爭慘遭失敗。此后，中國共產黨人愈發認識到強化黨的集體領導制度的極端重要性。1928 年發布的《中央通告第三十二號》把集體指導歸為黨的建設最嚴重的問題，并對各級黨部如何正確運用集體指導作了七個方面的具體規定。中共六屆六中全會審議通過《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》，明確規定“四個服從”和“黨的一切工作由中央集中領導”［13］是民主集中制的基本原則，在愈發嚴峻的戰爭形勢下加強了中央對各根據地的領導。解放戰爭時期，毛澤東靈活運用馬克思主義哲學觀點對黨的集體領導經驗加以系統化表達，為中共中央起草了《關于健全黨委制的決定》，該決定認為黨委制是保證黨的集體領導、防止個人包辦的重要制度。

（二）社會主義革命和建設時期黨的領導制度建設的發展

新中國誕生后，中國共產黨實現了由局部執政到全國執政的轉變，工作重心的轉變客觀要求黨的領導制度必須適時轉型，以契合黨和國家事業發展的現實需要。1949 年中共中央決定在中央人民政府內組織黨委會和成立黨組，形成了中國特有的“報告制度”和決策制度，鞏固了黨中央對中央人民政府的一元化領導。為增強黨的團結，以戰勝內外敵人的任何破壞陰謀，1954 年黨的七屆四中全會“要求全黨上下以黨中央為唯一的核心”［14］。同年9 月，第一屆全國人民代表大會以憲法的形式將黨的領導嵌入國家制度，確立了我們黨在黨和國家事業發展中的最高領導地位。中共八大對黨自身的領導體制和黨對國家政權領導體制改革作出了諸多有益探索，將黨的領導制度建設推向了更高的階段。黨的八大通過的《關于政治報告的決議》指出：“必須貫徹執行集體領導和黨內民主的原則?！保?5］但由于“左”傾思想的不斷增長和階級斗爭的日益擴大，黨的領導制度依然面臨著很多問題和困境，對此，毛澤東同志在七千人大會上著重強調發揚民主和加強集體領導的重要性，但沒有從根本上扭轉“左”的錯誤的政治路線，直至“文化大革命”期間黨的領導制度遭到嚴重破壞，因此這一時期黨的領導制度建設是一個發展中歷經曲折的過程。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期黨的領導制度建設的重塑

改革開放以來，以鄧小平同志為代表的中國共產黨人認真總結和汲取新中國成立以來正反兩方面的經驗教訓，成功開辟出一條具有中國特色和時代特征的黨的領導制度建設新道路。1980 年，黨的十一屆五中全會以加強和改善黨的領導為主要議題，向全黨重申了堅持集體領導、維護黨的集中統一、發揚黨內民主等十二個方面的黨內政治生活重要準則。同年8 月18 日，鄧小平同志在中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》報告，系統論述了改革黨政機構中權力過于集中的領導制度、廢除領導職務終身制、實行和堅持集體領導制度等重大任務，形成了較為系統的黨和國家領導制度改革的基本思想。中共十二大決定恢復健全總書記制，從制度上堵塞個人專權的可能性，并通過成立中央顧問委員會順利解決了黨的領導干部新老交替的問題。黨的十五大把法治化作為黨的領導制度建設的方向，實現了黨的執政方式和領導方式的歷史性跨越，為新時期加強黨的建設和改善黨的領導樹立了新的航標。在慶祝建黨八十周年時，江澤民鄭重提出“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的黨委議事決策制度，相互關聯的四個方面構成了科學決策的嚴密體系，為黨委堅持集體領導提供了基本依據。邁入新世紀，中共十六大充分闡明了“改革和完善黨的領導方式和執政方式”［16］，對于發展社會主義民主政治具有全局性影響，并明確規定按照“六種執政方式”實施黨對國家和社會的領導。黨的十七屆四中全會《決定》提出了“堅持和完善黨的領導制度”的時代課題，強調要在創新實踐中不斷提升黨的領導制度建設科學化水平。

（四）中國特色社會主義新時代以來黨的領導制度建設的強化

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞堅持和加強黨的全面領導作出一系列戰略決策部署，力求推動黨的領導制度體系日臻完善，確保黨的領導貫徹到治國理政的全過程。其一，將黨的領導制度置于根本領導制度地位。黨的十九屆四中全會厘清了國家治理現代化與黨的領導制度效能之間的耦合關系，強調“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”［17］。此外，習近平總書記高度重視黨內法規制度建設，將堅持和加強黨的全面領導作為新時代黨內法規制度建設的重要政治原則，強調“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”［18］。其二，全面規劃和周密部署黨的領導制度體系建設。黨的十九大首次提出“完善堅持黨的領導的體制機制”；隨后十九屆三中全會將其發展為“完善堅持黨的全面領導的制度”；黨的十九屆四中全會則在此基礎上進一步提出了“黨的領導制度體系”的新概念，并從六個方面對這一制度體系作出了全面性、系統性、整體性的架構部署。其三，統籌改革和強化黨的領導制度載體。黨的十八屆三中全會提出了“深化黨的建設制度改革”的時代命題和任務，強調“全面深化改革必須加強和改善黨的領導”［19］。黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，把“形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系”［20］納入改革的目標范疇。習近平總書記在黨的二十大報告中鄭重發出了“健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系”［21］的新征程號召，實現了對這一目標的有效銜接和接續推進。

三、中國共產黨百年領導制度建設的實踐啟示

回溯中國共產黨領導制度建設的百年發展沿革，中國共產黨人一脈相承地堅持和加強黨的領導制度建設，不僅取得了彪炳史冊的偉大成就，而且積累了諸多寶貴的歷史經驗，為我們續寫黨的領導制度建設的新篇章提供了歷史智慧和現實啟示。

（一）保證黨的領導制度建設的合法性

合法性概念具有社會學（廣義）和政治學（狹義）兩個層面的深刻意涵。從廣義上講，合法性概念主要用于討論社會的秩序、規范或規范系統；從狹義上看，合法性概念被用于理解國家的統治類型或政治秩序。我們主要從政治學意義上分析和討論黨的領導制度建設的合法性問題，即判斷其是否獲得民意認同和符合法治要求。一方面，黨的領導制度建設必須獲得民意認同。中國共產黨執政的合法地位是由人民賦予的，黨的領導制度建設亦是如此。換言之，黨的領導制度被公民視為合理的和符合道義的程度，不僅直接反映著制度制定的科學性和合理性，甚至能夠決定制度執行的可行性和實效性。因此，推進黨的領導制度建設必須要以符合人民意愿、經得起時代和實踐的考驗為根本前提。另一方面，黨的領導制度建設必須符合法治要求。首先，中國共產黨“必須在憲法和法律的范圍內活動”［22］，黨的領導制度建設亦必須在此范圍和框架內進行，體現憲法原則和法律精神。其次，要推進黨的領導入“憲”入“章”，有效保證“黨的領導”作為制度精神融入憲法修正和黨章修訂的全過程，全面夯實黨的領導制度建設的法理根基。

（二）提高黨的領導制度建設的科學性

科學性是指主體在遵循事物發展內在規律的基礎上，通過實踐對世界加以認識和改造的客觀規定性。簡言之，中國共產黨能否實現科學執政關鍵在于是否具有符合規律性的科學制度支撐。為此，一是要保證制度的科學性。無產階級政黨自身的先進性和指導思想的科學性客觀要求以黨的執政規律為根本遵循，堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義的基本法則，使黨的領導制度建設科學化。同時，黨的領導制度體系是多種要素相互耦合、兼容共進的有機整體，要以“堅持和完善黨的領導制度體系”為目標統攝，對各項制度進行全面的、系統的、整體的“頂層設計”，進而建構一個完備、穩定、管用的制度體系。二是要保證制度的有效性。制度的行之有效不僅源于制度本身的科學性，也取決于制度執行的有效性。因此，應明確規范制度執行的步驟和流程，建立健全黨的領導制度的監督機制、評估機制和問責機制，確保各項制度的落地生根、開花結果，同時要構建起黨的領導制度的評價體系，注重總結分析和評價制度的科學性，綜合考量黨內黨外對領導制度建設的滿意程度和建議訴求，并根據具體實際需要作出適當調整。

（三）擴大黨的領導制度建設的民主性

民主性是指執政黨在治國理政實踐中嚴格遵循堅持人民至上的價值理念，真正傾聽人民呼聲、滿足人民需要、回應人民訴求，使路線方針政策的制定能夠切實反映最廣大人民的意愿和利益。實踐證明，民主性是黨的領導制度的生命之基、力量之源，新時代推進黨的領導制度建設必須緊緊扭住“人民民主”和“協商民主”兩個關鍵。其一，推進黨的制度建設必須堅持“人民民主”。若要使黨的領導制度真正變為實際發生作用的活制度，必須始終堅持以人民為中心的價值立場，通過深入調查研究廣泛征求群眾意見和建議，提高人民群眾的參與度，真正使黨的制度解答人民之問、滿足人民意愿、維護人民利益，永葆黨的領導的人民底色和情懷。其二，推進黨的制度建設必須堅持“協商民主”?！吧鐣髁x協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”［23］。當前百年未有之大變局下，面對不同現代化道路競爭博弈的新挑戰，依托黨內協商、黨際協商、黨政協商、黨群協商等諸多形式，可以在黨內黨外反復討論和論證的基礎上實現集中民智、增進共識、匯聚合力，進而鞏固和擴大堅持黨的集中統一領導的顯著制度優勢，確保中國式現代化的巍巍巨輪能夠行穩致遠。

（四）增強黨的領導制度建設的實踐性

實踐是一種主觀見之于客觀的社會性物質活動，是黨的領導制度的根本屬性，也是制度實現自身價值和對其生命力進行客觀確證的唯一途徑。對此，習近平總書記多次強調：“要增強制度執行力，制度執行到人到事，做到用制度管權管事管人?！保?4］由此可見，我們必須高度重視堅持黨的領導制度建設的實踐性，在增強制度的執行力上多下功夫。一方面，堅持推進實踐基礎上的制度創新。一百多年來，黨領導人民在披荊斬棘、馳而不息地管黨治黨實踐中，成功搭建起黨的領導制度體系的“四梁八柱”。展望未來，黨和人民必須一如既往地立足中國實際、把脈時代訴求，在新時代全面從嚴治黨的偉大實踐中不斷開辟黨的領導制度建設的新境界。另一方面，堅持思想教育和監督執紀同行并重。既要通過開展集體學習、組織研討、主題教育等系列活動，利用“共產黨員”“學習強國”等學習教育平臺，深入推進黨內思想教育常態化、制度化與規范化，使廣大黨員自覺成為制度的信仰者、踐行者、捍衛者，同時，也要強化“外部”監督實效以促進“內部”行為自覺，不斷加大對制度落實的監督檢查力度，切實增強監督的針對性和時效性，真正讓黨的領導制度時時生威、處處有效。

百年來，中國共產黨堅持馬克思主義政黨領導制度建設思想，將自身鍛造成為領導中國革命、建設、改革的堅強領導核心，推動中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。如今，踏上全面建設社會主義現代化國家的新征程，前進道路上仍然存在各種風險挑戰和艱難險阻。中國共產黨要團結帶領億萬人民在新的趕考之路上創造出新的人間奇跡，就必須始終堅持和不斷完善黨的領導制度體系，在“眾星捧月”中實現中華民族偉大復興的中國夢。