礦產資源規劃與國土空間規劃銜接的探討

朱 清，牛茂林，呂建偉

（1.中國地質調查局國際礦業研究中心，北京 100083；2.中國地質大學（武漢），湖北 武漢 430074；3.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；4.中國礦業報社，北京 100083）

當前形勢下，我國礦產資源高度依賴國際供應，國內資源難以滿足我國巨大的礦產資源需求。目前，我國已形成礦產資源與市場均在國外的“兩頭在外”的消費格局。近10年來，我國經濟快速發展，制造業規模不斷擴大,對礦產資源需求也隨之大幅提升，我國本身的礦產資源難以滿足需求。我國每年出口大量工業品，大量礦產資源最終以產品的形式流向國外，其最終消費市場并不在國內[1]?；谠摫尘?，我國提出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。作為維持社會發展的重要物質基礎，礦產資源賦存、利用保護具有顯著的空間屬性。礦產資源的合理規劃、保障供應對落實國家戰略、促進雙循環體系建設具有重要意義，是國土空間規劃的重要內容。

我國學者分別從國土空間規劃及其與相關專項規劃的聯系、國土空間規劃視角下的區劃研究兩個不同角度對我國國土空間規劃體系進行了研究，為我國國土空間規劃體系建設提供建議。一是從我國生態文明建設、城市交通等多角度對我國國土空間規劃體系建設進行研究，為專項規劃及下級規劃提供建議。通過分析我國相應發展需求，聯系國土空間規劃體系的定位，結合行業發展特點，在國土空間視角下對我國鄉村發展[2]、城市交通[3]、礦產資源[4]等專項規劃編制進行分析并提供建議。二是結合我國部分地域的實際情況，為當地的綜合區劃研究提供建議。專家學者們通過分析某一地域內的產業發展、自然條件、人文景觀等要素，為當地的國土空間規劃編制提供建議，如上海市鄉村建設[5]、山東聊城歷史文化資源分析[6]、山西省古交市的礦產資源開發與保護[7]等。

礦產資源規劃是我國國土空間規劃體系的重要組成部分。礦產資源作為一種自然資源，其開采具有較強的地域限制，對周邊環境有較強的影響。協調礦產資源與其他資源間的開發利用是礦產資源規劃必須解決的問題。礦產資源規劃與國土空間規劃的有機銜接有助于解決這一問題，實現國土空間規劃“一張圖”。

本文聯系國內國際雙循環體系建設下我國的礦產資源需求，針對國土空間規劃與礦產資源規劃的邏輯，結合“多規合一”的背景，提出礦產資源規劃與國土空間規劃有機銜接的建議。

1 我國礦產資源規劃現狀與定位

根據《礦產資源規劃編制實施辦法》，我國礦產資源規劃是指根據礦產資源稟賦條件、勘查開發利用現狀以及一定時期內國民經濟和社會發展對礦產資源的需求，對地質勘查、礦產資源開發利用和保護等作出的總量、結構、布局和時序安排。礦產資源規劃通常包括規劃區內的礦產資源分布情況及分布特點、礦產資源開發的經濟技術條件、礦產資源開發與保護等內容[8]。根據規劃對象與功能不同，我國礦產資源規劃可分為礦產資源總體規劃、礦產資源專項規劃和礦產資源區域規劃。各級規劃依據其上級規劃為原則，服從整體規劃布局，組成我國礦產資源規劃體系。

作為我國國土空間規劃體系的重要組成部分，礦產資源規劃是指導我國礦產資源勘查、開發、利用與保護的綱領性文件，對我國礦產資源利用具有重要的規范性作用。我國諸多的礦業活動需要圍繞礦產資源規劃展開，以落實國家資源安全戰略。自2001年我國首次開展礦產資源規劃編制以來，先后經歷了四次礦產資源規劃的編制，這是落實我國礦產資源管理的重要手段。

在構建統一國土空間規劃體系提出以前，我國礦產資源規劃在編制時與其他資源規劃產生協調問題。多種資源間的空間重疊導致各類規劃在實踐中產生諸多問題。各類自然資源的利用受到規劃協調問題的限制，使得規劃難以具體落實。

2 礦產資源規劃與國土空間規劃銜接的時序協同問題

同一國土空間內必然存在多類自然資源重疊現象。國土空間規劃需要解決多種自然資源的空間重疊問題。在有限的國土空間內，各類自然資源存在一定程度的空間重疊，如土地資源與水資源，森林資源與礦產資源等。自然資源間的空間重疊使得利用部分資源時會對其他資源產生一定擾動。這種擾動必然要求解決自然資源的利用時序問題。

同時，聚焦社會福利最大化是安排自然資源利用時序的重要問題。區域經濟學從農業區位論到工業區位論，再到后來的新經濟地理學，經濟區位布局的時間序列變化與全要素分析為自然資源的跨期配置和時序安排提供了理論基礎。

國土空間規劃應充分落實“綠水青山就是金山銀山”（簡稱“兩山理論”）?！皟缮嚼碚摗北举|是要解決自然資源的經濟價值和生態價值的關系?？紤]到我國的發展階段和不同地區的空間定位，對不同地區的自然資源是率先利用經濟價值還是利用生態價值要進行統籌考慮。從資源類型上看，礦產資源規劃需要解決礦產資源與其他資源的空間重疊與利用時序問題，以及各類礦產資源之間的利用時序和利用結構的統一問題。通過協調不同資源間的利用時序，統籌考慮不同地區的自然資源利用情況，使礦產資源規劃實現不同資源間的社會福利最大化。

2.1 礦產資源與其他自然資源的空間重疊與利用時序的統一

礦產資源和其他自然資源的空間重疊引發了礦產資源與其他自然資源的利用優先級問題。礦產資源廣泛分布于我國廣闊的國土空間內。大部分礦產資源深埋于地下，其與地表的森林資源、水資源等其他自然資源存在一定的空間重疊。利用礦產資源難免會對空間重疊范圍內其他自然資源的利用造成干擾。先利用礦產資源，還是其他自然資源，是國土空間規劃必須解決的問題。

根據“兩山理論”處理礦產資源與其他自然資源的利用時序問題。一般來講，單位面積的空間重疊范圍內，若礦產資源存在經濟價值，則經濟價值往往大于其他自然資源。如大多數礦產地的礦產資源往往高于土地的農業價值，但是城市的被壓覆的礦產資源可能小于土地的工業價值，這時被壓覆的礦產就是整個土地生態的一部分，往往更多實現的是生態價值，其經濟價值讓位于地面土地的工業價值。由于礦產資源是不可再生的，一旦耗竭，原賦存國土空間往往可以用作魚塘、林地、公園甚至養老用地等多種價值。

同時，國土空間規劃的編制也統籌了我國礦產資源開發與耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等紅線產生沖突。在這一背景下，礦產資源規劃可將耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等紅線中的礦產資源作為儲備資源，在限制開發的同時也避免與耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等紅線產生沖突。在保障我國礦產資源長期安全的同時，也為我國其他資源的保障提供支持。

2.2 各類礦產資源之間的利用時序和利用結構的統一

實現礦產資源利用的最優時序。自1931年美國經濟學家Hotelling 發表《可耗竭資源經濟學》，討論耗竭資源的最優開發，提出Hotelling 法則以來[9]，礦產資源的最優規劃理論不斷發展，不斷誕生新的規劃理論。例如，“優先開采成本較低資源準則”“最低安全標準”等[10]。市場經濟下，礦產品價格不斷變化，不同的礦產資源受到不同生產要素、市場要素約束。實現礦產資源的最優耗竭和社會福利的最大化是礦產資源規劃的目標之一。

“雙碳”目標下多類礦產資源的利用核心是化石能源和低碳能源金屬之間的利用結構。不同礦產資源用途各有差異，但有的礦產資源之間可以部分替代。在全球就“雙碳”目標達成共識的背景下[11]，全球各國將逐步減少煤炭、石油等傳統化石能源的使用。鋰、鈷、鎳等新興戰略礦產的需求將逐步擴大。同時，部分存在可替代性的礦產資源之間，由于技術進步、資源稟賦等原因，可影響彼此之間的消費利用結構。國土空間規劃中的礦產資源內容應將滿足礦產品需求，合理優化礦產資源利用結構作為目標之一。

雙循環背景下國內礦產資源利用的核心是緊缺礦產和優勢礦產之間的利用結構?？紤]到我國礦產資源與市場兩頭在外的格局[12]，緊缺礦產和優勢礦產的保護開發導向不一致。石油、天然氣、鐵、銅、鋁等緊缺礦產總體上依賴國外，國內資源利用開發總體起到保底線的作用。稀土、鎢、鉬、錫等優勢礦產，國內資源開發利用應適當發揮對全球市場的影響作用。

3 礦產資源規劃與國土空間規劃的銜接

3.1 自然資源“兩統一”必然將礦產資源規劃納入國土空間規劃

（1）“兩統一”是落實生態文明建設的現實管理需要。自然資源部成立，履行自然資源管理“兩統一”職責，即“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”（簡稱“兩統一”）[13]?！皟山y一”有利于解決我國自然資源管理權責不明確、空間規劃彼此沖突、資源管理混亂等問題。對自然資源進行統一規劃與監管，實現對自然生態的保護、修復與治理，是我國生態文明建設的重要內容。

（2）“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”為解決礦產資源與其他資源空間重疊提供了頂層設計的空間。自然資源部履行全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責。這一職責為解決我國資源重疊下的產權協調問題提供了設計空間，從而在制度上解決了資源重疊帶來的產權設置問題?！皟山y一”對自然資源進行統一規劃與監管，將礦產資源規劃、自然保護地規劃、海岸帶規劃等統一納入國土空間規劃體系范疇，可以解決規劃數量眾多、制定標準不一、缺乏統籌配合、規劃間彼此相互制約影響執行等問題。

3.2 國土空間規劃與礦產資源規劃的關系

（1）國土空間規劃是礦產資源規劃編制的重要依據。2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）明確指出：“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據”[14]?！度舾梢庖姟穼量臻g規劃與其他專項規劃的關系作出明確規定，其他專項規劃應當以國土空間規劃為基礎，專項規劃間彼此相互協調。礦產資源規劃作為國土空間規劃的專項規劃，對區域內的礦業發展具有重要影響。國土空間規劃應在內容上對礦產資源規劃作出指導約束，協調其與其他規劃間的關系。根據《中華人民共和國國土空間規劃法（征求意見稿）》精神，國家編制國土空間總體規劃。下級部門以國土空間總體規劃為指導，編制國土空間專項規劃。礦產資源是國土空間資源的一部分，礦產資源規劃應當依據國土空間規劃編制，與其他行業規劃做好銜接。

（2）礦產資源規劃通過礦業權設置區劃落實國土空間規劃。我國在2015年的第三輪礦產資源規劃中，將礦業權設置方案與礦產資源規劃中勘查開采規劃區塊內容合并，稱為“礦業權設置區劃”[15]。礦業權的空間布局安排是礦產資源規劃的重要內容之一。礦業權設置區劃篇章是礦產資源規劃的重要組成部分，是落實規劃設置的重要路徑。礦業權設置應當依據相應的礦產資源規劃，并落實國土空間規劃要求。

（3）三個層次的規劃（區劃）應實現邏輯統一?！皟山y一”職責要求國土空間規劃、礦產資源規劃以及礦業權設置三者之間彼此統一，應避免彼此沖突?？臻g分區彼此統一，減少產權糾紛，實現國土空間規劃“一張圖”。礦產資源規劃的編制必須遵循國土空間規劃要求，貫徹落實國土空間規劃的礦業布局，對區域內礦業權作出合理設置。礦產資源規劃編制需要保證與國土空間規劃在空間布局、指標任務等參數方面保持一致，在統一的空間信息平臺上保證規劃內容一致。礦業權設置區劃作為礦產資源規劃的重要組成部分，直接決定規劃要求能否落實，是實現國土空間規劃的關鍵。探礦權與采礦權的審批應當嚴格按照礦業權設置區劃進行，體現礦產資源國家所有者的統一管理職能。

4 建議

4.1 國土空間規劃應統籌考慮礦產資源的生態價值和經濟價值，礦產資源規劃應明確礦產資源保護和利用的相關原則

國土空間規劃應統籌考慮所有自然資源的生態價值和經濟價值，針對礦產資源，堅持資源開發與環境保護協調發展，落實生態文明建設總要求。繼續落實我國第四輪礦產資源規劃原則：礦產資源規劃應統籌礦產資源勘查、開發利用和保護活動，推動礦業綠色發展，確保資源供給與經濟社會發展需求相適應；資源開發利用與生態環境保護相協調，規劃管控與管理改革相銜接[16]。結合國土空間規劃中確定的耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等控制線，科學設置礦產資源禁采區、限采區和開采區。

4.2 國土空間規劃雙向管控礦產資源和其他自然資源的分級管理，為歷史遺留問題解決留下空間

自然資源和保護區的分級保護是全球資源管理的一般經驗。自然資源在不同空間內，其重要程度可以分級，不僅礦產資源要分級、保護區也要分級。國土空間規劃應對歷史遺留的資源保護與開發問題預留解決空間[17]。根據保護區的種類及規模，對保護區進行分級，對各級保護區中的礦業權退出作出合理規劃。對于保護區內的礦業權，針對其不同保護區級別要求實行不同的退出政策；清理保護區中的礦業權[18]，設立礦業權退出標準。同時，對礦產資源進行分級，有些保護區內戰略性礦產資源的礦業權不一定要完全退出。美國國家公園范圍內，仍然有上千個油氣礦業權。構建保護區內廢棄土地的治理機制，為保護區內生態環境的修復提供依據與范例。

4.3 國土空間規劃應妥善管控不同價值礦產資源的利用時序，為礦產資源分級分類利用留下空間

堅持總體國家安全觀，確保軍事安全、經濟安全和生態安全；對不同礦產資源在國家安全中的地位和作用，規劃設置不同的開采優先級；結合礦種分行業的產業發展特點，規劃資源利用時序。對于保障國家軍事安全的礦產資源，如部分放射性礦產等戰略資源，應當設定較高的規劃利用等級，以保證國家軍事安全。對保障國家經濟總體安全的礦產資源進行規劃開發，如大宗固體礦產和新興戰略金屬礦產等，這類資源的開發應當以國家礦產資源安全為底線，以優化開發理論為指導，提高其開發價值為目標進行規劃。對于滿足地方經濟需要的三類礦產等，具有區域性生產的特點，應保證每個縣級行政區內都有經濟可供的礦產來源地，保障人民日常建筑材料消費。大量三類礦產可以作為生態空間的一部分，實現其生態價值。

4.4 考慮構建國際大循環要求，對礦產資源規劃留有一定的彈性

在礦產資源國際大循環背景下，對于我國緊缺礦產，應當具有一定的彈性，設置一個相應的區間值，通過市場動態調整資源開采，為應對國際價格波動預留出空間。例如，當鐵、銅、鋁的礦產價格上漲到一定階段時，即觸發限制開發區的礦產資源開發條件。對于我國的優勢礦產，國土空間規劃應從我國戰略博弈角度出發，為戰略博弈留出空間。同時，規劃應對不同情況下我國戰略需要作出預案，方便為國家戰略需要服務。