對中國系統重要性金融機構認定過程的反思
——以大都會人壽與金融穩定監督委員會訴訟為例

■劉凱翔

隨著全球化進程的加速以及我國經濟社會的快速發展，金融機構之間的關聯度也不斷提升，而一些大規模、高復雜性的金融機構在這種高關聯度下成為金融體系網絡的核心。所謂牽一發而動全身，這些機構在我國整體的經濟穩定發展中扮演了至關重要的角色。為了對這些具有系統重要性的金融機構進行識別和監管，人民銀行、銀保監會（現國家金融監督管理總局）和證監會先后發布了一系列制度文件，包括《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》《系統重要性銀行評估辦法》《系統重要性銀行附加監管規定（試行）》《系統重要性保險公司評估辦法（征求意見稿）》。而對系統重要性金融機構的監管前提，就是對系統重要性金融機構進行識別和認定。認定作為一個行政行為，是對系統重要性金融機構實行監管的基礎，但同時也會影響被認定機構的合法權益，是以個體金融機構較大的代價換來整體金融經濟的穩定，因此必須慎重進行。

在美國，就曾出現了金融公司不滿監管部門的認定并提起訴訟的情況，大都會人壽與美國金融穩定監督委員會的訴訟就是一個經典案例。在這一案例中，大都會人壽針對金融穩定監督委員會認定的過程、標準、合理性等提出了諸多反駁意見，并最終贏得了訴訟。通過與美國大都會人壽和金融監督委員會之間的訴訟對比，我們會發現無論是人民銀行、銀保監會和證監會發布的這幾份文件的立法授權層面，抑或是系統重要性金融機構的認定這一行政行為的正當程序、決策合理性層面，我國的認定均存在不完善之處，認定的合法性和合理性均會受到質疑。

本文對美國大都會人壽與金融穩定監督委員會的訴訟進行案例分析，并與我國現行制度進行對比，從合法授權、程序公開、決策的公平合理性三個方面對我國的認定制度進行反思并提出建議。

一、系統重要性金融機構概述

（一）系統重要性金融機構的定義

國際清算銀行、國際貨幣基金組織、金融穩定理事會對系統重要性金融機構的定義是，在金融領域具有關鍵節點的作用且其自身危機會波及整個金融領域并引發系統性風險的金融機構①參見李文泓、吳祖鴻：《系統重要性金融機構監管：目標和政策框架》，載《中國金融》2011年第3期，第45頁。。這類金融機構由于對整體金融體系的重要性，在危機中政府往往不愿讓其倒閉，因此也被稱為“大而不能倒”的金融機構。

（二）系統性風險的起源和發展

系統重要性金融機構這一概念出現于美國次貸危機之后。在次貸危機中，抵押貸款公司發行了數千億美元的次級貸款，投資銀行將這些債務以證券化的形式進行打包，保險公司通過信用衍生品和其他產品為這些工具提供擔保②Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.173-174.，這些行為使得美國金融市場積攢了大量風險，并通過雷曼兄弟等大型公司的破產帶來了連鎖反應。美國政府在雷曼兄弟倒閉后注意到系統重要性金融機構的支柱作用，為防止危機的進一步擴散，重振市場信心，進而采取一系列措施救助這些“大而不能倒”的企業，例如促成美國銀行收購美林證券、直接接管美國國際集團。

這一危機暴露出了金融監管的問題，其無法應對過度創新的金融體制和工具帶來的系統性風險。③王大威：《系統性金融風險的傳導、監管與防范研究》，中國金融出版社2013年版，第30-31頁。因此，危機之后，學者們開始對系統性風險進行研究。有學者認為，所謂系統性風險是指由于金融體系的部分或整體損害，金融服務中斷，同時這一風險具有極強的負外部性和溢出效應，給整個金融體系和經濟環境造成損失。同時有研究指出，系統重要性金融機構的地位會引發系統性風險。系統重要性金融機構引起的系統性風險在宏觀角度主要表現為嚴重的道德風險問題引起不公平的市場競爭進而誘發過度集中的市場風險。④參見毛奉君：《系統重要性金融機構監管問題研究》，載《國際金融研究》2011年第9期，第79-81頁。

道德風險問題是指具有較大規模的金融機構依仗其“大而不能倒”的地位，認為危機發生后會有政府進行兜底，因此無所顧慮地開展高風險的投資業務并忽略自身的各項安全指標水平，導致其杠桿問題加劇，面對危機更加脆弱。在這次次貸危機中，各國政府也確實通過注資、接管、收購、擔保等各種方式維護本國系統重要性金融機構，這也進一步加劇了道德風險問題。不公平的市場競爭是指由于前述的道德風險存在，市場會認為“大而不能倒”的金融機構存在政府的隱性擔保，因此會更傾向于將資金匯入這些機構，使這些機構在資金成本方面具有競爭優勢，而這種優勢在市場危機階段更為明顯。系統重要性金融機構在資金成本方面的優勢導致了不公平的市場競爭，資金會向這些機構聚攏。過度集中的市場風險是指由于前述系統重要性金融機構的優勢，一方面市場會呈現出資金聚攏于系統重要性金融機構的趨勢，另一方面金融機構自身也會傾向于通過并購等方式擴大規模獲取這種優勢地位，這都會導致金融體系的市場集中度變高，而具有系統重要性的金融機構在這一過程中會成為整個金融體系中的中心節點。同時，在這一過程中，其與其他節點的關聯程度會不斷提高。這也導致一旦中心節點發生動蕩，危機很快會通過共振效應產生類似多米諾骨牌的結果，引發整個金融體系的危機。

（三）系統重要性金融機構認定的重要性

這次危機展現出不同金融機構之間的相互依賴性和相互關聯性不斷加強的趨勢，這也助推了系統性風險的出現、發展和擴散，而系統重要性金融機構在這一過程中起到了擴散作用。傳統理論中，金融機構的行為存在負向外部效應，①參見賈彥東：《金融機構的系統重要性分析——金融網絡中的系統風險衡量與成本分擔》，載《金融研究》2011年第10期，第18-19頁。即在不改變其他外在變量的情況下，金融機構可以通過提高杠桿率來增加可能利潤，但這將加大該金融機構的流動性風險和資本補償風險，一旦出現危機，由于其自身的高杠桿不能承擔全部風險，溢出風險會由整個金融體系承擔，但在金融市場整體集中度和不同機構關聯度較弱時，這一風險還處于可控狀態，金融體系可以自行緩和并解決。而隨著金融體系的發展，金融機構之間的關聯性和網絡性增強，單一個體的困境可能會迅速通過資產負債表的變動、與交易對手方的交易結構、市場的未來預期等方式對其他金融機構乃至整個金融體系產生影響，而若“大而不能倒”的金融機構出現了困境，由于其自身的地位，其困境通過負向外部效應放大，會迅速傳導到更多的金融機構，局部區域的風險集中堆疊在一起會共同形成更大的風險，可能會對整個金融體系產生嚴重的后果。②陳敏娟：《中國金融系統性風險及其宏觀審慎監管研究》，中國社會科學出版社2014年版，第40頁。同時整個金融網絡也呈現出行為的趨同性，即一家公司出現危機拋售資產會造成金融資產價格的下跌，并誘導其他機構也采取同樣的行為，進而使這種效應不斷擴散，在受到外部沖擊時會發生“擠兌效應”，導致金融資產價格不斷下跌，進一步誘發更多的機構開始拋售。若出現危機的是處于金融網絡關鍵節點的系統重要性的公司，則其處置行為可能誘發大范圍內的市場信心喪失，進而引發大面積的恐慌性“踩踏事件”，對金融業產生巨大沖擊乃至催生出金融危機。③張顯球：《宏觀審慎監管：理論含義及政策選擇》，中國金融出版社2012年版，第4-5頁。

危機前的金融監管多為簡單的資本充足率監管，而這并不一定能真正降低系統性風險。①高英杰：《百年銀行資本監管的邏輯與未來》，中國金融出版社2014年版，第20-28頁。在危機之后，美國的政策制定者和專家們很快意識到危機前法律監管體制的主要缺陷之一是投資銀行和其他類型的非銀行金融機構在政府監管不力的情況下運營，這反過來使政府沒有能力應對最近的金融危機，因此在《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）中通過第113條賦予金融穩定監督委員會認定非銀行系統重要性金融機構的權力。②Robert F.Webert，The FSOC's Designation Program as a Case Study of the New Administrative Law of Financial Supervision，36 Yale Journal on Regulation 359（2019），pp.362-363.世界各國也意識到需要對系統重要性金融機構加強監管，實現對系統性風險的監控。一些國家和國際組織就系統重要性金融機構監管也建立了相關制度安排，如金融穩定理事會發布了《降低系統重要性金融機構道德風險》《系統重要性金融機構監管的強度和有效性》，巴塞爾銀行監管委員會發布了全球系統重要性銀行和系統重要性保險機構的評估方法與相對應的損失吸收能力要求。③《中國人民銀行有關負責人就〈關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見〉答記者問》，載中國政府網，http：／／www.gov.cn／zhengce／2018-11／27／content_5343836.htm，2023年3月18日訪問。

從系統重要性金融機構的定義和系統性風險的起源和發展，以及學術界對其影響的分析，還有世界各國監管部門和國際組織的態度中不難看出，監管系統重要性金融機構是錯綜復雜、緊密相連的全球金融體系下為了減少“大而不能倒”的金融機構對金融市場產生的負面影響、維護金融體系的穩定、降低危機發生可能性的必然選擇。而對系統重要性金融機構進行監管的前提是要對其進行識別和認定，將其與普通金融機構區別開來。

（四）系統重要性金融機構認定的后果

一個金融機構被認定為系統重要性金融機構當然并不簡單是被冠上了一個高大上的稱號，相反，欲戴王冠必承其重，其會被課以更嚴厲的監管措施。綜合各國的政策，這些監管措施包括資本附加要求、附加流動性要求、大額風險暴露限額、金融機構稅、集中度限制、處置計劃要求、緊急資本要求、短期債務限制、保證金要求、抵押要求和資產組成要求等。④參見巴曙松、高江?。骸痘谥笜朔ㄔu估中國系統重要性銀行》，載《財經問題研究》2012年第9期，第49頁。

對于公司來說，這種額外的監管增加了他們的負擔。例如在美國，保誠保險、美國國際集團、通用電氣金融、大都會人壽被認定為系統重要性金融機構后，均認為這一地位使他們處于一個相對于競爭對手更不平等的競爭環境，因為其競爭對手的經營免受加強的監管。保誠保險更是直接估計其系統重要性金融機構的地位將導致其增加每年1.35億美元的額外合規成本。⑤Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.173-174.

從前述的各類監管措施來看，一旦一個金融機構被認定為系統重要性金融機構，其需滿足更為嚴格的資本、杠桿率的監管要求，同時接受定期的監管和特別風險管理部門的設立也會抬升公司的合規成本和管理成本，對金融機構的運營發展產生不利影響。雖然其“大而不能倒”的屬性會讓其在面臨危機時能夠受到優待，降低危機對其的沖擊，例如次貸危機時美國政府對部分企業的救助，但并不能改變其日常經營中受到監管的不利影響。同時，現有的救助措施為了減少道德風險，都是通過提高如杠桿率、資本充足性等的要求來增強系統重要性金融機構的抗風險能力，并預先要求其設置危機處置計劃以應對危機，政府部門也試圖降低對于危機中金融機構的干預，盡可能通過事前的制度安排和方案安排應對危機。不難看出，金融機構從認定中獲得的救助優待已經被替換為針對自身的事前嚴格監管。并且，從市場優待的角度看，系統重要性金融機構所受到市場的優待是來自其自身在行業中的規模和地位，是其被認定為系統重要性金融機構的原因而非結果，并非認定對其產生的影響，反而認定就是為了通過后續的監管削弱這種優待效果。綜合來看，金融機構被認定為系統重要性金融機構，對于其自身來說增添的成本和負面影響遠大于其獲得的優待。

（五）小結

綜合前文，對系統重要性金融機構的認定是加強監管和成立危機處置方案的前提，是維系整體經濟金融領域的穩定和降低金融危機發生的基礎，但認定同時也會對金融機構自身帶來更高的資金、合規、風控成本，對行政相對人會產生不利的影響。根據正當程序原則，損害了行政客體的利益的行政行為應當十分謹慎，在事前應有法律支持且預先公開的正當合理的標準和流程，事中方面應當賦予金融機構應對行政機關認定的有效參與方式，事后方面應有完整可行的申訴和救濟渠道，避免因認定草率而損害金融機構的合法權益，同時也能提高整個認定結果的科學性和合理性。

而認定系統重要性金融機構的方式在美國早已出現，金融穩定監督委員會根據《多德—弗蘭克法案》第113條的授權獲得了認定非銀行系統重要性金融機構的權力，在其對保誠保險、通用電氣金融、大都會人壽、美國國際集團的認定中，也出現了金融公司不滿相關的認定和監管，提起行政聽證會進行抗議，乃至在行政聽證會后進而對政府部門的認定提起訴訟的情況，大都會人壽與美國金融穩定監督委員會的訴訟就是一個經典案例。在這一案例中，大都會人壽針對金融穩定監督委員會認定的過程、標準和合理性等提出了諸多反駁意見，這也為思考我國系統重要性金融機構認定這一行為中的涉及的行政程序、判斷標準和合理性認定等各個方面提供了許多可借鑒的思路。

二、美國大都會人壽VS金融穩定監督委員會的訴訟

（一）訴訟背景

2012年4月11日，美國金融穩定監督委員會頒布了將非銀行金融機構指定為系統重要性金融機構有關的最終規則和解釋（以下簡稱《指南》）。①Financial Stability Oversight Council Guidance for Nonbank Financial Company Determinations，12 CFR 1310 App.A.2013年7月16日，金融穩定監督委員會通知大都會人壽，告知其可能被指定為系統重要性金融機構，目前這一事項正在考慮和研究中。2014年12月18日，金融穩定監督委員會以9比1絕對多數同意的投票結果將大都會人壽指定為系統重要性金融機構，同一天，金融穩定監督委員會告知了大都會人壽最終決定的基礎解釋。其中，金融穩定監督委員會認為大都會人壽構成法案和聯邦法規要求的“主要從事金融活動”的資格，同時對于大都會人壽的指定是基于第一個指定標準，即其嚴重經濟困境可能會威脅美國整體的金融穩定，但其并沒有根據第二個標準，即大都會人壽的性質、范圍、大小、規模、集中度、相互關聯性或其活動組合來具體分析這種威脅，而是分析了大都會人壽的重大財務困境是否會通過其風險敞口渠道或資產清算渠道蔓延。金融穩定監督委員會在其最終指定中得出四個結論：一是在風險敞口渠道，大都會人壽的風險敞口會使其交易對手產生重大損失，其在發生重大財務困境時會對美國金融穩定構成威脅；二是在資產清算渠道，大都會人壽持有的資產如果快速清算，將導致資產價格下跌，給持有類似資產的其他公司造成重大損失或融資問題，從而嚴重擾亂主要市場的交易或融資，因此其在發生重大財務困境時會對美國金融穩定構成威脅；三是現有的監管無法阻止這兩種威脅的實現；四是大都會人壽的復雜性會阻礙這一問題的解決。

2015年1月，在輸掉了自己的行政聽證會后，大都會人壽向哥倫比亞特區地方法院提起訴訟，質疑金融穩定監督委員會將其指定為系統重要性金融機構的決定。在其訴狀中，其針對金融穩定監督委員會的決定提出了十個反對的論據：一是大都會人壽不是《多德—弗蘭克法案》規定的非銀行金融公司，因為其資產和收入中只有85%不到與金融活動相關，因此其不滿足法案中“主要從事金融活動”的資格；二是金融穩定監督委員會在指定大都會人壽為系統重要性金融機構時是任意和反復無常的，該指定沒有依據《多德—弗蘭克法案》第113條的法定標準；三是金融穩定監督委員會在指定中依據的主要是猜測和假設；四是金融穩定監督委員會沒有考慮到指定對大都會人壽帶來的成本；五是金融穩定監督委員會沒有考慮過指定的合理替代方案；六是金融穩定監督委員會在指定中是不成熟的，其未頒布《多德—弗蘭克法案》要求的少數標準和程序；七是金融穩定監督委員會過度強調了大都會人壽的規模和相互關聯性；八是金融穩定監督委員會未考慮風險原則；九是金融穩定監督委員會沒有研究導致金融危機的事件的規?；蚩赡苄?，只考慮極端情況；十是金融穩定監督委員會違反了正當程序條款，違反了分權原則，未讓大都會人壽充分查閱行政記錄。

對于上述十個論據，由于根據前四項已經可以認定金融穩定監督委員會違反了行政法規則，該指定可被撤銷，因此法官只針對前四項作出了裁決，主要分為三個方面：一是大都會人壽滿足《多德—弗蘭克法案》中“從事金融活動”的資格；二是金融穩定監督委員會作出的指定是任意和反復無常的；三是金融穩定監督委員會在指定中忽略了對成本的考慮。其中第一個方面是對大都會人壽觀點的駁斥，后兩個方面是法院最終撤銷金融穩定監督委員會對大都會人壽的指定的理由。

（二）法院判決的核心內容

1.大都會人壽滿足“從事金融活動”的資格。大都會人壽認為其30%的合并資產和25%以上的合并收入來自域外，不滿足《多德—弗蘭克法案》第102條中要求達到85%的兩項測試。①12 U.S.Code 5311（a）（6）.公司若要被認定為“主要從事金融活動”，必須滿足第102條規定的兩項測試：第一個測試為公司總收入的85%或更多必須來源于金融性質的活動；第二個測試為公司合并資產的85%或更多必須與金融性質的活動有關。公司滿足兩個測試中任意一個即可被認定為“主要從事金融活動”。但法院認為在大都會人壽的海外投資活動屬于國內的“金融”的范疇，規則中對“相關”的認定應當作廣義解釋，這種解釋下大都會人壽的海外資產顯然與其國內金融活動相關，其符合相關資格要求，可以被金融穩定監督委員會指定。

2.金融穩定監督委員會的指定是任意和反復無常的。這一部分，法院主要從兩個方面論述了金融穩定監督委員會的指定沒有依據其之前已經公布的標準和程序，改變了判斷的規則，違背了法律授權的要求，同時對于這種改變并沒有說明合理理由，考慮到現行法的內容對相對人有重要的信賴利益，擅自改變評定規則對相對人不利，因此這一指定符合美國行政法上的“任意和反復無?！睒藴?。

（1）金融穩定監督委員會缺乏對金融公司陷入重大財務困境的脆弱性評估。在金融穩定監督委員會的《指南》中，其將六類因素分為兩個組。第一組為規模、可替代性和相互關聯性，該組的目的主要是評估非銀行金融公司的財務困境對整體經濟的潛在影響；第二組為杠桿、流動性風險和期限錯配，該組的目的主要是評估非銀行金融公司對其可能面臨的財務困境的脆弱性。前者是對系統重要性金融機構的系統性風險擴散威脅的評價，即若該公司發生財務困境，會有多大可能對整體經濟帶來困境，后者是對系統重要性金融機構的風險承受能力的評價，即該公司有多大可能遭遇財務困境，以及其能承受的財務困境極限水平。在金融穩定監督委員會對大都會人壽的最終指定中，其假設所有六個因素僅用于評估公司重大財務困境的潛在擴散影響（而未用于評估公司面臨財務困境的脆弱性），而這改變了金融穩定監督委員會原先在《指南》中的立場和評估方式。同時大都會人壽認為對公司遭遇困境后脆弱性的考慮還需要確定公司遭遇困境的可能性和概率，而金融穩定監督委員會在指定中也并未分析這一方面。

金融穩定監督委員會對此的辯解是，一方面，其堅決否認改變了關于《多德—弗蘭克法案》要求金融穩定監督委員會評估被認定公司面臨財務困境的脆弱性的立場和評估方式，并認為其立場一直是一致的，公司面臨財務困境的脆弱性就是導致其對整體經濟構成威脅的風險，并不需要單獨評估公司發生重大財務困境的可能性或概率；另一方面，即使認為金融穩定監督委員會改變了《指南》對于系統重要性金融機構的認定方式（未評估脆弱性），這種方式也是合理的，因為大都會人壽要求對其脆弱性進行的評估符合一個過于精確的標準，這是不合理的且很難做到的。

對于金融穩定監督委員會的辯解，法院從多個角度進行了反駁。首先，法院從《指南》的具體文本中明確找出關于脆弱性的相關表述：“杠桿、流動性風險和期限錯配，以及對非銀行金融公司的現有監管審查——旨在評估非銀行金融公司對財務困境的脆弱性。杠桿率高、流動性風險或期限錯配程度高、幾乎沒有或沒有受到監管審查的非銀行金融公司更有可能更容易陷入財務困境”。其中不僅明確提及了對財務困境的脆弱性進行評估的要求，而且也駁斥了金融穩定監督委員會在辯解中否認了《指南》中要求對公司遭遇困境的可能性進行分析的行為。而金融穩定監督委員會在最終指定中并未對這一方面進行判斷，是對《指南》確定的規則的改變。其次，法院援引了先前判例的規則①FCC v.Fox Television Stations，Inc.，556 U.S.502，129 S.Ct.1800（2009）.，金融穩定監督委員會若不承認在最終指定中對《指南》中確定的規則進行了改變，那么其最終作出的指定就是缺乏依據的，若其承認進行了改變，那么也必須說明這種改變的充分理由。因為大都會人壽多年來一直依賴《指南》的規則，然后才發現金融穩定監督委員會莫名其妙地改變了指定的判斷方法，當機構先前的政策產生了必須考慮的嚴重依賴利益時，其在擅自改變時必須提供更詳細的理由。因此，無論從哪一種角度看，金融穩定監督委員會作出的指定都是任意和反復無常的，違反了美國行政法的規則。

（2）金融穩定監督委員會缺少對金融公司陷入重大財務困境影響的量化分析。在前文中已提及，《指南》對于系統重要性金融機構的認定基于兩種標準：一是該金融機構的嚴重經濟困境可能威脅美國的整體金融穩定；二是該公司的性質、范圍、大小、規模、集中度、相互關聯性或其活動組合會威脅美國的金融穩定。而金融穩定監督委員會對于大都會人壽的認定是基于第一種標準——公司的重大財務困境會威脅美國金融穩定。大都會人壽指出，金融穩定監督委員會僅僅滿足于評估大都會人壽的相互關聯性，但從未預測過任何大都會的財務困境可能造成的損失，從未確定大都會人壽的重大財務困境會如何嚴重損害其交易對手和整個金融系統。金融穩定監督委員會只是假設大都會人壽的財務困境會蔓延至其他金融機構，并沒有具體指出損失是什么，哪些金融機構會受到影響、市場會如何進行波動。金融穩定監督委員會僅僅是將風險敞口和資產情況進行了匯總，但匯總并不代表對損失的預測。其結論依靠廣泛的假設，并概括地認為大都會人壽的困境的所有可能影響都嚴重到足以損害美國經濟，在這一判斷中幾乎沒有遵守任何標準，因此法院無法認定大都會人壽的困境會嚴重損害金融市場。并且，金融穩定監督委員會的風險敞口渠道和資產清算渠道分析的影響都沒有量化。在金融穩定監督委員會的風險敞口渠道分析中，其并未考慮大都會人壽已有的抵押和其他緩解因素，而是認為雖然風險敞口的抵押可以減輕直接損失，但也會導致負外部性，且抵押對風險敞口渠道的紓解會加劇對資產清算渠道的影響。然而，其關于抵押對風險敞口渠道的影響和對資產清算渠道的影響都沒有被量化，也沒有應用《指南》中要求通過緩解因素降低評估風險的規則?？偨Y來說，法院認為由于金融穩定監督委員會的認定基于第一種標準，則其必須量化性證明其對金融公司重大財務困境的影響，對美國經濟可能產生損害的嚴重程度，以及兩者之間的因果關系。金融穩定監督委員會未能按照《指南》的規則做到這一點，且未能給出合理解釋，因此其對大都會人壽的指定是任意和反復無常的。

3.金融穩定監督委員會在指定中忽略了成本收益分析。在金融穩定監督委員會將大都會人壽指定為系統重要性金融機構后，大都會人壽被強加了數十億美元的監管成本，而為了減少損失，大都會人壽必須提高價格并退出某些市場，這對大都會人壽來說并不是一個合理的結果。在2015年美國最高法院的裁定①Michigan v.Environmental Protection Agency，135 S.Ct.2699，192 L.Ed.2d 674（2015）.中剛剛確立了一項規則，即監管機構只有在監管適當且必要的情況下才能進行監管，而成本就是其中考慮的一個重要方面。在本案中，法院認為成本收益分析是行政流程的核心部分，即合理的監管需要關注支出的成本和獲取的效益，兩者之間必須相平衡。而金融穩定監督委員會對大都會人壽的系統重要性金融機構指定和監管并沒有將成本考慮在內，也沒有對大都會人壽認為數十億美元的監管成本會加劇陷入困境風險的觀點進行回應，因此法院認為金融穩定監督委員會的立場與法律不符，其指定必須被撤銷。

（三）訴訟的啟示之處

1.系統重要性金融機構的認定過程涵蓋了行政相對人的參與和救濟。在金融穩定監督委員會考慮將大都會人壽指定為系統重要性金融機構時，其對大都會人壽進行了告知，并在正式指定的同時告知了大都會人壽最終決定的解釋。在這一過程中，金融穩定監督委員會在形式上滿足了行政法上的正當程序原則，包括告知理由和聽取意見。同時大都會人壽自身也有權召開行政聽證會，并在不滿最終指定結果時，有權針對這一指定行為提起行政訴訟，通過合法的途徑救濟自己。在整個認定過程中，大都會人壽都進行了有效的行政參與并得到了行政救濟，這些過程的正當程序保護也使得認定這一損害其合法權益的行為在最終確定時更容易為行政相對人所接受，顯得公平合理。

2.法院避實擊虛，通過形式審查和行政法原則解決問題。在整個案例中，法院高度尊重了金融穩定監督委員會作為行政機構的權威性，并未直接介入金融穩定監督委員會的審查實質是否正確，而是通過行政法上的原則作出了判斷。一方面，在美國行政法上有通用的任意且反復無常標準，這一標準在適用上要求法院尊重行政機構，在其基于自身的信息基礎作出判斷后，不干擾其具體決定的內容，而只考慮其判斷過程是否基于全面且合理的因素，是否背離了其先前政策。因此哥倫比亞特區地方法院從這一標準出發，認定金融穩定監督委員會不遵循自己制定的《指南》，濫用其自由裁量權，違背了自己的先例和諾言，違背了法律賦予其的授權。另一方面，法院從過往判例出發，得出了政府機構監管中需要適用的成本效益原則，認定金融穩定監督委員會忽視指定成本的判斷方法與該原則相違背。從這兩個方面，法院避實擊虛，不對金融穩定監督委員會指定的正確性進行直接的實質性判斷，而是通過迂回的方式敲打金融穩定監督委員會，通過行政法原則指出其指定程序中的紕漏和問題，側面實現了實質審查的作用，也體現了美國司法權在行政監管中的獨特作用。

3.系統性金融機構的認定缺乏量化分析說理和成本收益分析。在判斷一個非銀行金融公司是否屬于系統重要性金融機構時，金融穩定監督委員會納入諸多考慮因素，包括公司的資產負債規模和種類、性質和集中度、杠桿程度、風險敞口、與其他金融機構的關聯性、業務的范圍和規模、用戶對業務的依賴性和公司的可替代性、公司接受監管的程度等，并分析這些標準會如何通過風險敞口渠道、資產清算渠道、關鍵功能和服務渠道（可替代性渠道）來傳遞給其他金融機構，進而影響整個市場。然而在整個案例中，金融穩定監督委員會犯下了三個致命失誤：其一是未能對其例證進行量化考慮，而僅僅是流于表面形式的數據匯總和說理，這也使得其結論很難讓人信服；其二是未能對指定的成本和預期收益進行衡量；其三是未能對金融公司面對財務困境時風險發生的可能性進行預估。

（四）訴訟的后續進展

1.大都會人壽訴訟的后續進展。2016年3月30日，哥倫比亞特區地方法院判決大都會人壽勝訴，金融穩定監督委員會對大都會人壽的系統重要性金融機構指定被撤銷。金融穩定監督委員會決定向哥倫比亞特區聯邦巡回上訴法院提起上訴，但由于總統和政府換屆的原因，這一上訴最終不了了之。之后，在2017年11月17日，美國財政部審查了金融穩定監督委員會的《指南》，并就其中的內容發布報告并提出了建議。在這之后，大都會人壽與金融穩定監督委員會達成和解，于2018年徹底結束了金融穩定監督委員會的上訴。

具體來說，金融穩定監督委員會在經歷了與大都會人壽的訴訟后，其對于《指南》進行了更加詳細的補充和修改，對量化分析問題和成本效益分析問題進行了解決，其中增加了對金融公司發生重大財務困境的可能性的評估方式，并納入了預先的成本收益分析方式，要求僅在金融穩定的預期收益超過對金融公司的指定成本時才應作出指定，同時改善了金融穩定監督委員會與接受審查的金融公司的溝通，要求在整個過程中加強公司與主要監管機構的接觸，并提高系統重要性金融機構指定依據的透明度。

具體來說，在影響的量化上，金融穩定監督委員會在規則中納入了許多對影響的具體判斷方式，如在風險敞口渠道中以公司交易對手的數量、規模、財務實力、風險敞口的比例、關聯程度作為影響因子來量化判斷該渠道可能發生的影響；在資產清算渠道中以流動資產和潛在流動性需求的量化模型來分析資產清算行為在一定時期內對資產價格產生的影響和對其他金融機構的沖擊；在關鍵功能和服務渠道中以公司的市場份額、市場需求、產品中斷后市場需要的恢復時間等來分析對金融市場影響的時間和范圍。

在成本和預期收益的分析方法上，金融穩定監督委員會確定了成本和收益的判斷標準。在成本上，金融穩定監督委員會考慮了指定會對公司帶來的資本充足性要求的成本、額外的監督對公司造成的合規成本、公司資本規劃和壓力測試的成本、公司被迫改善投資組合持有優質流動性資產的機會成本。在收益上，金融穩定監督委員會考慮了指定改善金融穩定性和減輕經濟衰退嚴重性的效果，并對此進行量化，引入了如S-risk（量化金融公司在發生嚴重金融危機時為了正常運作而需要籌集的資金量）的量化指標。①參見梁琪、李政、郝項超：《我國系統重要性金融機構的識別與監管——基于系統性風險指數SRISK方法的分析》，載《金融研究》2013年第9期，第57-61頁。

在對財務困境的風險可能性方面，金融穩定監督委員會主要考慮了金融公司的杠桿、金融公司資產因宏觀經濟變動而重新評估的潛在風險、金融公司對短期融資或其他脆弱融資市場的依賴、金融公司的期限轉換、來自交易對手或其他市場參與者的風險等，同時也會參考公司的歷史先例、目前整個行業的壓力和宏觀經濟環境等因素。

2.美國其他系統重要性金融機構的反應。在非銀行金融機構中，被認定為系統重要性金融機構的公司并非只有大都會人壽一家，還包括保誠保險、美國國際集團、通用電氣金融。在被認定為系統重要性金融機構后，除了保誠保險以外的公司都開始認真對待這一認定。它們開始出售和剝離公司的高風險業務和資產，并轉向風險較低的活動，以擺脫系統重要性金融機構的標簽。例如，通用電氣金融從根本上改變了商業模式，其資產縮水了一半以上（從5490億美元減至2650億美元），基本上退出了向消費者提供貸款的業務，并出售了其聯邦存款保險公司的子公司以及商業租賃業務，同時大大減少了對高風險短期融資的嚴重依賴。②Daniel Schwarczt and David Zaringtt，Regulation by Threat：Dodd-Frank and the Nonbank Problem，84 University of Chicago LawReview 1813（2017），pp.1854-1855.此外，美國國際集團資產同樣縮水了大約10%。即使是最終在與金融穩定監督委員會的地方初審法院訴訟中獲勝的大都會人壽，也剝離了其零售保險部門，其資產在此過程中縮水了近20%。③Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.172-174.

金融穩定監督委員會反過來認識到這些公司減少了系統性風險，因而取消了對它們的認定。金融穩定監督委員會在2016年撤銷了對通用電氣金融的系統重要性金融機構認定，并在2017年撤銷了對美國國際集團的認定，也放棄了對大都會人壽案件的上訴，實際上也等同于撤銷了對大都會人壽的認定。因此，在《多德—弗蘭克法案》頒布僅七年后，幾乎所有的非銀行系統重要性金融機構都不受系統重要性金融機構的加強監管。

三、對中國系統重要性金融機構認定制度的反思和建議

在系統重要性金融機構的認定中，政府為了實現公共利益，包括維持金融體系的長期穩定，降低發生金融危機的可能性和危害性，對行政行為客體實施了認定的行政行為，而這一行為使得行政客體需要按照其他規定滿足新的監管要求，損害了行政客體的利益，因此其過程需要十分慎重，應當滿足正當程序原則，包括合法的授權、程序的公開、決策的公平合理，本文即從這幾個方面反思中國的系統重要性金融機構認定制度。

（一）中國系統重要性金融機構認定的相關規定

目前，在系統重要性金融機構認定上，主要參考的就是現行有效的《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》《系統重要性銀行評估辦法》和尚處于征求意見稿狀態的《系統重要性保險公司評估辦法（征求意見稿）》。在評估流程上，根據《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，首先是確定參評的金融機構范圍，在銀行方面是杠桿率分母衡量的調整后表內外資產余額在所有銀行中排名前30位的銀行或曾于上一年度被評為系統重要性銀行的銀行，在保險公司方面是年度合并資產負債表期末資產合計在所有保險公司中排名前10位的保險公司或曾于上一年度被評為系統重要性保險公司的保險公司。在確定完參評范圍后，中國人民銀行和國家金融監督管理總局會向參評金融機構收集評估所需數據，并在收集完數據之后通過指標進行權重計算，各指標得分與相應權重的乘積之和即是各參評金融機構系統重要性得分，滿足一定分數閾值的參評機構即形成系統重要性金融機構初始名單。在這一過程中，主要選取的一級指標包括參評銀行的規模（調整后的表內外資產余額）、關聯度（金融機構間資產、金融機構間負債、發行證券和其他融資工具）、可替代性（通過支付系統或代理行結算的支付額、托管資產、代理代銷業務、客戶數量和境內營業機構數量）和復雜性（衍生產品、以公允價值計量的證券、非銀行附屬機構資產、理財業務、境外債權債務）以及參評保險公司的規模（總資產和總收入）、關聯度（金融機構間資產、金融機構間負債、受第三方委托管理的資產、非保險附屬機構資產）、資產變現（短期融資、資金運用復雜性、第三層次資產）和可替代性（分支機構數量和投保人數量、賠付金額、特定業務保費收入）。同時在保險公司層面，人民銀行、國家金融監督管理總局還可根據公司治理、業務擴張速度、集中度等定量或定性輔助信息，提出將得分低的保險公司納入初始名單的監管判斷建議。在初始名單確定后，中央金融委員會會對初始名單、金融機構填報數據、系統重要性得分、監管判斷建議和依據進行審議，最終敲定系統重要性金融機構的名單。

（二）現有認定流程不滿足合法授權的要求

“職權法定”乃是法治國家關于公共職權產生和行使的法治原則，其基本要求有兩項：一是職權須經法律授權產生；二是職權必須依法行使。①王景斌、蔡敏峰主編：《行政法原理》，北京大學出版社2016年版，第65-69頁。在《多德—弗蘭克法案》對金融穩定監督委員會的授權中，許多批評者認為這一授權過于概括性，實際未對授權進行任何限制，違反了正當程序原則。而在我國，人民銀行、國家金融監督管理總局的認定是否得到了法律授權也是急需討論的問題。

根據《系統重要性銀行評估辦法》的描述，其立法依據包括《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，《系統重要性保險公司評估辦法（征求意見稿）》的立法依據中還包括《保險法》。而遍覽其中涉及的法律，《中國人民銀行法》第三十三條、第三十四條僅賦予了人民銀行對銀行業金融機構檢查監督的概括性權利，而其中第三十二條的規定又將檢查監督的范圍進行了限制，其中的各個類別均不能函括對系統重要性金融機構的認定行為；《銀行業監督管理法》第二十一條提出了審慎經營原則，第二十三條、第二十四條、第二十七條則是提出銀監會的監督職責，包括對銀行業金融機構進行評級，但其中也不涉及對系統重要性金融機構的認定；《商業銀行法》第六章提出商業銀行應接受央行和銀監會的監督，但也未對央行及銀監會的認定行為進行授權；《保險法》第一百三十三條、第一百三十四條、第一百五十四條、第一百五十五條也僅對其職權進行了概括性描述，其中依法對保險業實施監督管理的描述也意味著想對認定這一行為獲得法律授權需要其他法律的支持；《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》作為一個規范性文件，并不能成為法律的授權。將《系統重要性銀行評估辦法》和《系統重要性保險公司評估辦法（征求意見稿）》的立法依據審視之后，人民銀行和國家金融監督管理總局對于認定這一行政行為并未得到相關的法律授權，而這顯然也與正當程序原則不符。

而《金融穩定法（草案）》第五條、第十五條、第十七條則是針對系統性分析提出了防范機制，賦予了人民銀行和國家金融監督管理總局提出和指定系統性風險防范制度和政策以及執行相關工作的權利，但該法尚為草案階段，也意味著我國的現有認定流程仍欠缺法律授權。

因此，在現有法律無法為其提供法律授權來論證其合法性時，應當積極推進《金融穩定法》的落地，通過《金融穩定法》中對人民銀行和國家金融監督管理總局權力的擴充為認定這一行政行為提供法律依據。

（三）現有認定流程不滿足程序公開的要求

行政程序的公開主要體現在行政相對人的有效行政參與過程中。有效的行政參與是依法行政在行政過程中的體現。在現代行政法中，依法行政不僅僅要求行政行為結果和合法性，還應當包括行政過程的合法性。①參見楊小君：《契約對依法行政的影響》，載《法學研究》2007年第2期，第133-135頁。而過程的合法性則主要體現在行政相對人行政參與的過程中。行政參與原則是指行政主體在實施行政行為的過程中，相對方有權參與行政過程并發表意見，同時要求行政主體對意見予以重視的原則。②許玉鎮主編：《行政法學》，吉林大學出版社2016年版，第252頁。這種參與并非基于行政相對人和行政機關之間的利益對立，而更多的是一種溝通和協商。一方面，允許行政相對人的行政參與，允許其合法正當地向行政機關表達自己的異議、意見、建議和要求，是一種外在地規范和約束行政權的方式。這種異議的法律價值在于，其為行政機關依法行政提供了一個反思的機會，可能會發現行政行為中不合理的情況并及時加以糾正③章劍生：《現代行政法總論》，法律出版社2019年版，第45頁。。另一方面，允許行政相對人的行政參與，可以提高行政相對人對行政行為的可接受程度?，F代行政權基本體現為裁量權，若僅要求行政行為符合法律規定，很難體現裁量的合理性，因為形式上的符合即可強制相對人服從，而這是基于行政機關自身的權威和地位達成的強制結果，不能使相對人接受。解決的方式是允許行政相對人進行行政參與，尤其是對于行政相對人不利的行政行為更應當提供其參與的途徑和程序，讓行政相對人能夠有正當途徑表達自己的意見。以美國的系統重要性金融機構認定為例，保誠保險曾要求舉行行政聽證會以抗議認定，大都會人壽也要求舉行了行政聽證會，并在輸掉自己的行政聽證會后起訴了金融穩定監督委員會。④Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.173-174.這些都是被認定機構的行政參與的實例。

將這一理念與我國系統重要性金融機構的認定制度結合來看，在我國認定系統重要性金融機構過程中，不難發現，作為認定這一行政行為的相對人，參評的金融機構在整個認定過程中，唯一的參與就是提交了監管機構要求的數據，以及在被認定為系統重要性金融機構后接受相應監管要求，并無有效行政參與的途徑。在影響行政相對人的合法權益的情況下，行政相對人在行政過程中的行政參與就顯得尤為重要，而這也是正當程序原則的要求。

1.告知理由。告知理由即行政機關把擬作出行政行為的事實、依據、理由傳遞給行政相對人，以使行政相對人能夠針對理由進行陳述和申辯。告知的內容應該完整、明確且具有可理解性，才能為后續的溝通提供良好的認知基礎。

在大都會人壽與金融穩定監督委員會的訴訟中，金融穩定監督委員會敗訴的原因之一就是未能對認定的影響進行量化，未能詳細論述其收集的數據能如何證明公司遭到財務困境的可能性和這種可能性傳播后的具體影響，使得其結論不具有說服力。金融穩定監督委員會只是假設大都會人壽的財務困境會產生嚴重的影響，并沒有具體指出潛在損失的大小、受影響的金融機構范圍、市場可能波動的情況。同時，金融穩定監督委員會僅僅是將各種指標進行了匯總，但單一數據的匯總不能反映出實際的影響情況。金融穩定監督委員會的結論沒有模型的搭建和量化的分析作為支撐，僅僅依靠假設和預先設定的標準，并概括地認為大都會人壽的困境的所有可能影響都嚴重到足以損害美國經濟，因此法院無法相信金融穩定監督委員會的認定是有充足依據的。而在我國的系統重要性金融機構的認定過程中，一方面，現有說理的邏輯是由于金融機構滿足了相應指標，所以其應被認定為系統重要性金融機構。行政機關僅僅是對指標進行單純羅列，未能發掘指標之間以及指標和市場整體之間的關系，并沒有通過說理的方式論證該類指標的匯總即可得出該機構具有系統重要性的結論。單一的指標羅列并不能與該機構具有系統重要性之間發生因果關系，也不能直接體現金融機構的風險會對中國金融市場產生影響的大小和傳播途徑。以我國系統重要性銀行的認定中可替代性這一一級指標為例，其中托管資產這一二級指標權重是6.25%，假設一個金融機構的上年末托管資產余額占所有參選金融機構的10%，那么這一機構在托管資產項的得分即為1000分，同時對于整體的得分貢獻是62.5分。但通過這種方式計算出銀行在托管資產這一項的得分，也并不能看出該金融機構的托管資產是如何影響到該銀行在面對危機時的可替代性，進而影響到該金融機構的系統性風險。以得分來作為判斷標準，論證就會成為一個完全“黑箱”的過程，很難說明這一過程的合理性。我國現在的評估標準參照了各個經濟組織和發達國家的標準，但卻喪失了確立這些標準背后的邏輯。而這會導致行政相對人也即參選金融機構在認定過程中的無所適從，缺乏說理導致數據不具有可理解性，進而鎖死了金融機構進行陳述和申辯的通道。

因此，監管部門需要改進的即是在認定的過程中強化說理邏輯，對因果關系的論證進行量化，將指標到結論這一“黑箱”過程透明化，讓被監管部門能夠理解數據背后的邏輯，進而能針對性地提出申辯維護其合法的行政參與權利。

2.聽取意見。聽取意見即行政機關在作出影響行政相對人合法權益的行政行為之前，應當聽取行政相對人的意見。聽取意見的意義，一方面在于這是對行政相對人保護自己合法權利的一項保障性措施；另一方面在于行政機關可以更全面地認識即將作出的行政行為，收集到更多關于決策的信息，提高決策的合理性和認可度。部分學者也認為聽取意見的法理來自于憲法中“尊重和保障人權”的規定，個人在行政程序中有權要求國家在作出對自己不利的決定前聽取其意見，否則，個人的意見未得到反饋，其履行國家決定的義務就會喪失心理基礎。①章劍生：《現代行政法總論》，法律出版社2019年版，第221頁。在聽取意見的過程中，也應當注重行政機關和行政相對人雙方的平等地位，以及賦予行政相對人爭辯的權利。若無行政相對人的辯論，則聽取意見的過程只會成為沒有意義的走過場，行政機關也難以從中發現和反思自己作出決定時的錯誤。在大都會人壽與金融穩定監督委員會的訴訟中，金融穩定監督委員會在作出認定時也未能聽取大都會人壽的意見，導致大都會人壽憤而提起訴訟，最終也證明了金融穩定監督委員會一意孤行的判斷中存在紕漏。而在我國的系統重要性金融機構的認定過程中，作為行政相對人的金融機構并沒有被賦予提出意見的權利，從上交數據到金融委確定最終名單，整個過程都沒有提出意見的機會，就可能要面臨被認定后被迫接受更強監管和更高合規成本的結果。中央金融委員會在作出決定前未能做到聽取金融機構的意見，了解金融機構對于認定的看法，最終作出的判斷可能也是有局限性的。同時，聽取意見時行政機關也要注意再次說明理由，對行政相對人提出的有利于相對人自身的意見進行回應。若行政機關未對有利意見進行回應，則聽取意見的過程就不過是走個過場，沒有任何實際意義。

因此，監管部門在聽取意見的流程中應當賦予被認定機構申辯的權利，給予被認定機構合理辯駁的機會，了解金融機構對于認定的看法并作出回應。

（四）現有認定流程缺乏對認定的成本收益分析

在大都會人壽和金融穩定監督委員會的訴訟中，金融穩定監督委員會的失誤之一即是未對系統重要性金融機構的認定進行成本收益的分析和考量。系統重要性金融機構的認定固然會為經濟金融體系的穩定和降低危機發生的概率作出貢獻，但同時也會為系統重要性金融機構帶來高昂的合規成本、資本成本、管理費用。并不是犧牲少數維護多數的決策就一定是公平公正合理的，倘若以個體較大的代價換來整體福利微弱的提升，在凈社會福利上反而是降低的，這在經濟學上是不符合“帕累托最優”的判斷，是不“效率”的，在行政決策上也難以說明其是合理的。而在我國系統重要性金融機構的認定中，中央金融委員會并未衡量認定為金融機構帶來的額外成本和所獲得的經濟社會效益之間的大小，未能進行行政決策的成本收益分析，這也會導致其決策的合理性和說服力大大下降。只有充分論證了這一決策的好處大于對金融機構造成的損失，才能更好地說明決策的合理性。

成本收益分析同時也是比例原則的要求。我國并不是判例法體系，也沒有美國行政法上要求的只有在收益大于成本時行政機構才能采取監管措施的規則，但我國行政法上也有比例原則，要求行政機構在進行行政管理時，要在多種方式進行抉擇時最小化對當事人權益的損害，而且這種造成損害的手段與目的達成后獲得的利益處于均衡。①姜昕：《比例原則研究——一個憲政的視角》，法律出版社2008年版，第16-17頁。因此對金融機構進行認定時，監管機關一方面要考慮認定的必要性，另一方面也要考慮認定的適當性，在滿足維護金融體系穩定性要求的基礎上減少對保險公司成本的增加，降低監管對市場有效性的負面影響。而這一過程，也需要對成本和收益做好量化分析和比較，才能更好地完成決策。