以公共經濟學視角分析中國式現代化進程中民族地區新型城鎮化的困境與路徑

拓俊楠

（內蒙古師范大學政府管理學院，內蒙古 呼和浩特 010022）

當前，我國正處于“實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的關鍵期和“全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期”[1]。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，要深入實施新型城鎮化戰略，推進以人為核心的新型城鎮化。作為統一的多民族國家，民族地區新型城鎮化有著自然區位、文化和歷史的獨特性，成為我國新型城鎮化進程中不可回避的現實。新型城鎮化是時代呼喚和民心所向，是中國式現代化的必然選擇，而中國式現代化為新型城鎮化提出了新要求，指明了方向。因此，在推進新型城鎮化進程中，民族地區要因地制宜、立足自身優勢，探索具有民族特色的新型城鎮化發展道路。

一、相關概念界定及理論基礎

（一）相關概念界定

現代化，指的是一種伴隨著工業化而產生的社會變遷與政治改良，是當代世界各國所追求發展的理想方式，是一個綜合性、動態變化的概念。中國式現代化作為中國特色社會主義現代化建設的新歷史節點，是在繼承馬克思主義經典現代化理論、列寧和斯大林關于建設蘇聯式現代化的發展理論與實踐探索，是建立在巨大人口規模、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相互協調、人與自然和諧共生和人類走向和平發展基礎上的現代化[2]。

城鎮化，是指人口向城鎮轉移和集中的過程。一方面表現在城鎮的數量不斷增加，另一方面表現在城鎮的人口規模不斷地擴張。城鎮化是隨著經濟水平不斷提高而出現的必然現象，主要表現為第一產業的比重不斷地下降、第二、第三產業的比重不斷上升，并且伴隨著農村人口向城市轉移流動的這一結構性變化。新型城鎮化，是城鎮化基礎上的升級，是城鄉統籌一體化發展，是在農村和城市相互促進、相互融合、相互協調的城鎮化。新型城鎮化并不是簡單的土地集中變遷和人口的遷移，而是社會保障公平、就業相對充分、個人價值多樣化實現、人與自然和諧相處的結果。新型城鎮化概念最早在2014 年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》中提出的。2022年政府工作報告強調我國實施新型城鎮化建設是農村經濟發展的必然方向，是我國走向城鎮化、現代化的必然道路和選擇。

（二）理論基礎

公共產品理論將產品分為純公共產品、私人產品和準公共產品。純公共產品具有消費的非競爭性、受益的非排他性和效用的不可分割性，如國防、科技、環保、社會秩序等。私人產品是指個人對產品的消費能影響到其他人消費的產品，具有排他性和競爭性，主要由市場供給。介于純公共產品和私人產品之間的被稱為準公共產品，是指無論職位高低、收入多少，只要是生活在社會中的人都可以享受到的產品。公共產品理論是公共經濟學的核心理論基礎之一，該理論系統闡述了公共產品的運行機制。

二、中國式現代化進程中民族地區新型城鎮化的現實困境

公共產品理論認為，公共產品供給的基本條件是整體供給。整體供給不僅是政府將財政稅收以撥款補貼的方式直接投向社會所需要的地方，同時也提出了探索多樣化的產品供給模式。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。民族地區新型城鎮化制度體系是一項公共產品，從政府的職能來看，供給公共產品是政府的職能之一[3]，但是在中國式現代化進程中，顯然僅僅依靠政府是不夠的，市場和社會都有責任參與供給。

（一）經濟制度供給保障不足

對城鎮化發展影響的多種因素中，經濟發展因素表現最為密切，呈現出十分明顯的正相關關系。我國經濟發展進入新常態，發展速度由高速轉向中高速，不確定性因素增加、供需結構變化，這會對民族地區的經濟結構產生沖擊，經濟下行壓力和市場風險進一步加大，企業投資信心下降[4]，阻礙民族地區新型城鎮化的發展。而當前我國經濟制度體系不完善，保障機制單一，以財政撥款方式為主，財政收支矛盾突出，這些會使企業經營困難進一步凸顯，削弱其發展競爭力。

（二）發展缺乏優勢產業支撐

小城鎮和集鎮經濟的總體效益不高，產業發展存在規模小、鏈條短、現代化水平低的狀況，具有比較優勢和地區特色的產業少，基礎設施配套不足，這些也導致了對人才這一重要資源的吸引力不夠，不能創造更多的就業崗位。上述問題都體現了目前我國民族地區新型城鎮化發展質量不高，不利于促進我國民族地區的高質量發展。民族地區發展缺乏優勢產業支撐，根本原因在于市場作為部分公共產品的供給主體之一，發展不完善不健全，沒有發揮出市場在資源配置中的決定性作用。

（三）科技創新動力作用較小

在城鎮化發展的不同階段，科技創新對城鎮化的推動作用存在差異。在城鎮化快速發展階段，科技創新是城鎮化發展的重要推力，以科技進步而催生的科技革命會大大提高生產力水平和生產效率，改變勞動組織結構、產業結構，加速經濟增長和城鎮化的進程。在城鎮化高級階段，科技創新會成為城鎮化發展的后續動力，隨著科技水平的提高以及信息全球化的發展，信息化已經融入人們生活的方方面面。目前在民族地區，科技創新因素在民族地區發展中所占比例仍然較低，信息化、數字化程度不高也是阻礙民族地區新型城鎮化的一個重要因素。

三、中國式現代化進程中民族地區新型城鎮化的路徑轉化

新型城鎮化不僅僅是簡單“量”的城鎮化，是強調人的全面發展、增進民生福祉的“人”的現代化。以中國式現代化指引民族地區新型城鎮化的發展，運用系統思維構建中國式現代化指導下的新型城鎮化發展路徑：打破戶籍壁壘推進農村人口市民化，完善收入分配制度推進共同富裕，加大公共物品供給以實現物質與精神相協調，堅持綠色發展理念以實現人與自然和諧共生。

（一）打破城鄉戶籍壁壘

人口規模巨大的新型城鎮化支撐人口規模巨大的中國式現代化。戶籍制度是人口居住地的證明，也是城鄉社會管理和公共服務的載體性制度。但是，隨著城鎮化進程的推進，這種城鄉二元分割體制的不足愈來愈明顯，這使得生產要素的流動受到過多束縛，資源配置發生扭曲，既影響效率也妨礙公平。改革開放后，戶籍制度雖有所放寬，但并未得到根本性改變。黨的二十大報告明確提出新型城鎮化要加快農業轉移人口市民化，而戶籍壁壘影響新型城鎮化的發展程度，為此我們要深化戶籍改革。第一，放寬戶籍限制。由于戶籍的限制，人被人為地分為了“農戶”和“非農戶”，很多農民是城市的“漂泊者”而難以真正融入。要完善公共服務與戶籍掛鉤相分離的制度，推進與戶籍相關的教育制度和社會保障制度等改革，實行城鄉一體化和均等化，改變人們對戶籍的定位，使農民在城市也有歸屬感。第二，放寬落戶政策。一方面，放開農民進城落戶政策，完善居住證制度，持續推進農業轉移人口市民化，讓他們進得來。另一方面，人口規模巨大的現代化需要人口規模巨大的新型城鎮化的支撐。人才和技術是新型城鎮化的內生動力，對人才要“引得進，留得住”，降低人才落戶限制條件，健全人才保障機制和人才儲備機制。

（二）完善收入分配制度

中國收入分配制度改革需要構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的政策制度體系。宏觀而言，在初次分配領域，規范市場行為，加大監督力度，取締非法收入，防止壟斷等不合理方式帶來的財富積累。在再分配領域，一方面，深化稅制改革，努力構建多層次的稅收體系，加大稅收的調節力度，合理使用遺產稅、房產稅等再分配政策工具。另一方面，中央加大對民族地區的轉移支付力度，采取一地一策的政策，進行財權與事權的合理劃分，有效地發揮轉移支付制度調節收入差距的作用。此外，要完善社會保障制度，縮小社會保障制度的差異性，加大對低收入人群的轉移支付力度且提高轉移支付的精準性。在第三次分配領域，要為第三方慈善事業營造良好的環境，鼓勵高收入群體回報社會，讓他們通過慈善捐款、志愿服務等多渠道來彌補政府和市場的不足。微觀而言，要增加民族地區低收入者的收入，主要有以下措施：首先，大力推進鄉村振興戰略，加大地區特色產業扶持力度，提高農業技術水平，實現農業產業化和現代化，提高農民收入。其次，增加農村地區人力資本投資，提高農村教育教學質量，提升農民受教育水平，從較為根本的層面提升他們在就業中的競爭力。再次，對他們進行勞動就業培訓，提高職業素養和就業能力，實現高質量就業。最后，對特殊人群給予兜底性保障。

（三）加大公共物品供給

提升民族地區地方政府公共服務的供給能力，不斷完善公共物品供給體系有助于推進民族地區新型城鎮化。第一，加大公共政策供給的人文關懷力度。堅持將以政策制定者為中心的政策供給方式轉向政策受益者為中心，不僅僅關注政策受益者的物質需求，更要關注他們的精神需求。此外，民族地區有復雜的歷史傳統和多元的宗教信仰，要把這些具有差異性的政策訴求考慮在內。第二，構建以政府為主導的市場和社會共同參與的供給機制。由傳統的以政府為主導向多元主體共同參與轉變，最大限度地調動各種資源和力量，提升供給效率，合力推進公共服務均等化水平。第三，統籌多項政策，健全城鄉融合機制。公共政策是公共權力主體對利益的權威性分配，新型城鎮化離不開政策的支持，促使新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略和區域協調發展戰略共同發力，縮減區域間、城鄉間的不平衡發展水平。第四，要提供優質的特色公共文化服務，滿足人民精神需求。良好的文化環境具有純公共物品的屬性，因此需要政府來供給。首先，政府要加大對公共文化基礎設施的財政投入，發揮其正外部性。其次，政府要培育文化市場，運用“互聯網＋”技術，對民族特色文化進行挖掘，將特色建筑與非物質文化遺產銜接，打造專業化、規?；奈幕a業。

四、結語

新型城鎮化是中國式現代化進程中的大戰略，民族地區正處于由城鎮化向新型城鎮化轉型發展的關鍵時期，問題和機遇并存，因此要把握機遇，贏得主動。民族地區新型城鎮化不能照搬照抄，要基于民族地區的現實困境，探索既尊重民風民俗，堅持生態優先又考慮邊疆穩定的具有民族特色的新型城鎮化道路。