破解京津冀協同發展體制機制問題研究

郭云飛

(張家口職業技術學院 安全工作處,河北 張家口 075051)

引言

京津冀是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的地區之一。推動京津冀協同發展,是以習近平總書記為核心的黨中央在新時代作出的重大決策部署,是促進區域協調發展、形成新增長極的重大國家戰略。京津冀協同發展體制機制是指為促進京津冀三地間經濟、社會、環境等協同發展而建立的一系列制度、機制和政策,包括政策協商、跨行政區域規劃和項目協同等多種形式,旨在增強京津冀三地間的合作和協調,實現資源優化配置、產業協同發展、科技創新、環境保護和人才流動等領域的共享互惠,促進地區之間近距離合作和共贏。京津冀協同發展體制機制具有綜合性、長遠性、多樣性、靈活性、健全性等顯著特點。研究京津冀協同發展中的體制機制問題,可以為有效疏解北京非首都功能、推進北京“新兩翼”建設、推動京津冀協同發展等目標的實現提供理論和實踐指導。

一、京津冀協同發展體制機制建設的重要性

隨著京津冀三地經濟的快速增長和城市化進程的加速推進,體制機制建設在京津冀協同發展戰略中凸顯了重要作用。首先,它可促進資源的優化配置。京津冀地區集聚了豐富的資源,包括經濟、科技、文化等方面的資源,京津冀協同發展體制機制建設能夠破解京津冀地區經濟發展不平衡的困境。如,北京國際性金融中心和文化中心地位日益凸顯,而河北省等周邊地區經濟相對落后,建立京津冀協同發展體制機制可以幫助確定合理的政策措施,將北京的非首都功能逐步疏解至周邊城市,減輕北京的人口壓力和資源負擔,在實現北京可持續發展的同時,也能夠帶動其他地區實現經濟增速,從而提高京津冀整個地區的綜合競爭力。其次,它有助于推動城市間的協同發展。京津冀地區包括北京、天津、石家莊等多個城市,是中國人口密集地區之一,當前三地面臨著日益嚴重的交通擁堵和環境污染問題。研究京津冀協同發展的體制機制可以為北京的“新兩翼”建設提供指導和支持,通過建設雄安新區和北京城市副中心,進一步優化交通規劃和建設高鐵、城際軌道等交通設施,形成以北京為核心,以雄安和北京城市副中心為兩翼的協同發展格局,推動城市間的協同發展和城市群的形成,緩解交通壓力。再次,它有助于區域一體化加速發展。京津冀地區具備良好的創新基礎和科技資源,但存在資源碎片化、創新能力分散的問題,研究京津冀協同發展體制機制可以深入分析協同發展中存在的問題和障礙,提出相應的改進措施和政策建議,促進科技創新合作,形成優勢互補,從而提高整個地區的創新能力和綜合競爭力。最后,它有助于解決產業布局不均衡、空間布局不合理的問題。京津冀協同發展的體制機制建設可以實現產業協同,形成優勢互補,推動京津冀地區產業布局的均衡發展,實現共贏。另外,它也可以消除京津冀地區在空間規劃方面不合理和重疊的困境,解決水資源短缺、空氣污染等嚴重問題,從而有效推動三地進一步優化空間布局,提高土地、能源等資源的利用效率,推動清潔能源利用、生態文明建設,加強環境保護與治理,實現經濟與生態環境協同發展。

二、京津冀協同發展體制機制建設面臨的挑戰

我國以《京津冀協同發展規劃綱要》為統領,不斷加強京津冀協同發展體制機制建設,為三地協同發展提供了制度保障。綜觀京津冀三地體制機制建設現狀,一是制度創新方面取得明顯進展。在中央領導下,京津冀三地陸續出臺了一系列協同發展的政策,如制定了資金扶持政策、產業協同發展政策、市場一體化政策、城市交通一體化政策、環境保護協同政策、人口流動管控和落戶政策等,為三地協同發展提供了根本遵循。出臺《開發性金融支持京津冀協同發展合作備忘錄》等文件,中央和地方政府專門設立了政府引導基金、發行定向債券、建立了PPP融資模式、劃撥各級財政專項資金等用于支持協同發展的重點項目,進一步創新金融支持手段,使政策更加精細化。二是跨界協同發展機制初步形成。三地政府已經開始全面推進各項重點項目,如以雄安新區為核心,建立了以京津冀城際軌道交通為主要骨干的協同發展體系。三是搭建了協同發展領導平臺。中央和京津冀三地分別設立了協同發展領導小組或辦公室,成立了協同發展委員會和跨地區合作平臺,負責協同發展的統籌協調和政策實施。如京津冀協同發展聯合工作辦公室、京津冀交通一體化聯席會議、京津冀環保協同發展聯席會、京津冀協同發展示范區、京津冀協同創新示范區等,共同推進三地間協同發展。四是區域基礎設施加速推進。京津冀已經開展了一系列基礎設施建設、公共服務和城市發展方面的合作。如河北雄安新區建設將成為承接疏解北京非首都功能的中國式現代化建設的先行區、示范區。五是部分產業合作機制可圈可點。如《京津冀商貿物流發展規劃》等規劃對于京津冀三地產業合作、推動產業優勢互補、資源共享、創新跨越發展提供了具體措施。六是人才資源共享制度正式建立。建設了全方位、高效優質的人才服務平臺,構建了人力資源協同發展機制。七是生態環境保護取得了突破。如《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》對建立三地生態保護復合型機制,加強區域環境質量整治,改善環境質量提供了基本導向。京津冀協同發展體制機制建設為有效推進京津冀一體化進程起到了重要保障作用,但也面臨著一些困境,成為制約京津冀協同發展的障礙。

(一)政策法規不完善

由于京津冀協同發展政策法規不完善,致使協同發展的諸多領域在執行上存在偏差,影響了協同成效。一是政策協調不夠。京津冀地區涉及多個省市,各地區的政策法規體系不同,協同發展中的政策協調不夠,導致在一些重要領域,如土地利用、環境保護、交通運輸等方面,各地區之間的法規標準、政策措施存在差異,不利于協同發展的順利推進。二是缺乏統一的政策框架。目前,京津冀協同發展的政策法規尚未形成統一的框架,各地區之間的政策相對獨立,缺乏整體性和協同性,難以形成合力。三是缺乏明確的權責分工。在協同發展過程中,各級政府在權責分工方面缺乏明確的規定,導致職能重疊、責任不清等問題,影響了協同發展的順利推進。四是法規執行不力。一些已有的政策法規在執行過程中存在執行力度不夠、執法效果不佳等問題,導致政策的有效性和可操作性受到影響。五是缺乏激勵約束機制。由于在協同發展的政策法規中缺乏對各地區的激勵和約束,獎懲機制缺失也影響了各地區積極參與協同發展的積極性。

(二)體制機制不協調

由于京津冀在政治、經濟、文化等方面存在差異,影響了協同發展進程。一是城市規劃不協調。如北京城市副中心、雄安新區和天津濱海新區等都是新興城市,迫切需要實現與周邊城市的協同發展。二是經濟政策不協調。三地之間的經濟政策存在相互競爭的現象,比如某些優惠政策會對其他地區產生吸引力,進而導致不必要的競爭,不能達到協同發展的目標。三是人力資源流動不便捷。人力資源是京津冀協同發展的新動能,但是人才流動受到戶籍制度、城鄉差異、社會保障等方面的限制,造成人才流動不便、流動效果不暢通等問題。四是環保協作不到位。京津冀協同發展的環保問題需要三地協同治理,但是由于各地的監管和治理體制不完善,一些環境問題得不到有效解決。五是協調效果不理想。雖然成立了京津冀協同發展領導小組、辦公室等機構,但是受到地方利益、行政難度等影響,協調效果不夠理想,影響了協同發展進程。

(三)資源分配不均衡

由于京津冀在資源分配方面存在差異,資源調配不均衡影響了協同發展的整體性。一是資源分配,北京作為國家中心城市,無論在科技、教育、文化、醫療等方面都會吸引大部分的投資資金,相比津冀會更有絕對優勢,津冀協同發展也需要更多的投資和資源。二是高科技領域的資源優勢明顯傾向于北京市,在綠色產業和制造業方面,雖然津冀也有一些優勢,但是相對于北京市還比較薄弱。三是人才資源也傾向于北京市。由于北京市的國家層面機會多,在人才政策上也更靈活,結合其獨特的文化和生活環境,北京市的人才虹吸效應更明顯。四是環境資源分配不均衡。由于北京市擁有更多環境資源,國家對北京市環境保護投入較多,然而津冀需要更多的污染防治設施和經濟支持,反而投入的環保經費明顯偏少。

(四)監督和評估機制不健全

由于京津冀協同發展涉及各個方面,缺乏有效的監督措施和評估機制容易導致京津冀在一些政策和措施方面無法得到有效執行,甚至出現違規行為。目前,三地在協同發展過程中仍存在監督機制不完善、評估機制不科學、數據共享不暢通等系列問題,無法及時監督和準確評估各地區協同發展狀況和效果,無法及時調整和優化協同發展的政策和措施。同時,京津冀三地數據共享不暢會容易造成信息不對稱,影響監督和評估的準確性和及時性。

三、破解京津冀協同發展體制機制問題的對策

當前,京津冀協同發展已進入全新階段,產業、創新、環保、基礎設施、公共服務建設等發展中深層次問題的解決和協同發展新空間的創造,都亟待通過體制機制創新來進行突破,提供制度保障。

(一)加強頂層設計,推進政策法規的制定和完善

推進政策法規的制定和完善是推進京津冀協同發展,并且保持長期穩定性和可持續性的制度保障。建立京津冀協同發展的頂層設計機制和協同發展的長效機制,可以推動規劃和指引協同發展的方向。一是加強頂層設計和政策規劃。京津冀三地需要在中央的支持下加強頂層設計,明確各級政府的職責和權限劃分,確保政策的協同性和一致性。同時,京津冀三地需要制定統一的政策框架,加強協同發展的整體規劃和統籌管理。二是建立健全協同發展的體制機制,明確京津冀協同發展的組織架構和職能分工,強化協調機制的作用,加強信息公開和共享。三是建立推進市場一體化機制。加強區域內市場統計、標準化建設,推進“互聯網+”等新經濟模式,加強創新創業支持,推進特色產業發展。四是建立推進生態環境協同保護機制。制定和完善京津冀生態環境協同保護政策,建立有效的生態環境保護和資源利用協同機制,充分發揮信息技術的積極作用,探索建立生態補償機制和資源節約利用機制,加強對跨界污染的防治和治理。五是加快構建創新人才支撐機制,制定更加全面和科學的人才引進政策,加強區域職業培訓和人力資源管理,吸引高素質人才流動,提高企業和整個地區的創新能力,為協同發展提供強有力的人才支撐。

(二)創新區域協同發展體制機制,推動京津冀都市圈高質量發展

加強機制建設和體制創新是有效推動京津冀都市圈高質量發展的重要路徑。一是加強制度創新。通過明確京津冀三地在協同發展中的具體職責和權限,及時廢除限制京津冀協同發展的區域性政策和制度,提升各地區的主動參與和協同合作的積極性。二是創新協同發展機制,推動三地構建實質性的利益共同體。一方面盡快建立區域利益協調機制,推動生產要素在京津冀區域內有序流動,另一方面要全面梳理和重新定位全產業鏈協同發展的政策體系,提升發展政策的針對性、有效性和落地性。三是推動科技創新與發展。京津冀要鼓勵加強在科技前沿、共性關鍵技術和公共安全等領域的合作,集中優勢科技資源,加速建設一系列重要的科技創新基地,包括國家重點實驗室、國家在技術、產業、制造業、醫學等方面的創新研究中心,以促進技術資源的共享和創新,使京津冀成為國家科技創新中心的重要引擎。四是完善財稅體制和財政分配制度。中央要合理增加京津冀的財政支持,在資金分配和使用中充分考慮區域協同發展的需要。同時,京津冀要不斷完善地方間財政協同機制,建立更加合理的資源配置和財政分配制度,建立區域基金和協作機制,著力解決協同發展過程中出現的財力分配不平衡、資源配置不合理等問題,為實現更有成效的協同發展提供重要支撐。五是創新協同發展模式。京津冀要突破經濟融合的行政壁壘,建立都市圈內統一的經濟運行規則,借助市場機制實現區域資源整合,促進要素自由流動和優化配置,從而構建一個大開放、大協同的區域發展模式,以實現整體效益的最大化。

(三)完善資源配置,提升協同發展的整體效益

建立京津冀統一的市場準入標準和規則,消除非經濟因素對市場競爭的不利影響,進一步完善市場資源配置,提升京津冀協同發展的整體效益。一是加強基礎設施建設。京津冀三地要加大投入力度,優化區域交通、能源、水資源等基礎設施建設,提高物流效率和資源利用率。二是探索將人才引進與產業協同,構建“人才育成-技術創新-成果應用”等產業生態鏈,打通京津冀三地產、學、研、用等環節,拓展人才服務于產業的全鏈條發展空間。三是加速發展新能源和培育新動能。三地要著力探索新型的產業結構,聚焦新一代信息技術、生物醫藥健康、高端智能裝備等綠色產業的發展,通過建立國家級新區、全面創新改革試驗區、自主創新示范區、綜合保稅區、自貿試驗區、高新產業集聚區等創新場景開發基地,推動三地的綠色產業創新。四是多方位構建京津冀產業轉型提升的保障體系。中央要加大對京津冀地區,尤其是河北省戰略性新興產業的國家支持力度,以確保在河北退出傳統產能的同時,加速推進新興產能發展,構建起跨地區的產業鏈協同和生產要素全流通體系。五是努力擴大開放合作。京津冀要積極尋求與國內外不同地區的交流與合作機會,推進產業國際化和區域間的互利合作,提高區域競爭力。

(四)建設監督和評估機制,強化體制機制建設實效性

強化監督和評估是實現京津冀協同發展的重要手段,加強監督和評估機制建設需要政府部門、專業機構、社會組織等多方合作。一是建立監督機構。京津冀要設立具備獨立性和權威性的專門監督機構,負責監督三地政府部門、企事業單位協同發展的實施情況,確保各方履行職責、推進合作。二是完善監測體系。京津冀要建立全面、及時、準確的數據監測體系,如經濟發展、人口流動、環境保護等方面的指標,對京津冀協同發展的各項指標進行監測和評估,通過數據分析來發現問題,評估成效。三是強化政策評估。京津冀要加強對協同發展政策的評估,可以通過專家評審、社會調研等方式,對政策的有效性和可行性進行評估,及時發現政策實施中存在的問題和不足,并提出相應的改進意見。四是推動信息共享。京津冀要加強信息的共享和公開,各級政府部門、企事業單位應主動向社會公開相關數據和信息,提高監督的透明度和公正性,接受社會監督和評估。五是強化問責機制。京津冀要建立健全問責機制,明確責任主體,加大對不履職不盡責行為的追責力度,對工作不力、違法違規行為等進行嚴肅處理,確保京津冀協同發展體制機制的有效實施。六是進一步強化法制營商環境建設。完善與協同發展相關的法律法規和政策,著力推進政府服務創新和行政審批改革,加強監管和執法力度,建立健全法律法規執行機制,提高營商環境和服務水平,加強企業和市場主體的法制保護,保障協同發展過程的合法性和規范性。

結語

京津冀作為國家重大戰略的實施主體,建立統一的政策規劃是破解京津冀協同發展體制機制的重要保障,優化資源配置是協同發展的核心,加強基礎設施建設是協同發展的重要支撐,強化科技創新合作是提升協同發展能力的重要途徑,完善環境治理和生態保護機制是實現可持續發展的關鍵舉措。破解京津冀協同發展體制機制問題需要京津冀加強頂層設計、創新協同發展、完善資源配置、強化監督和評估,從而實現區域經濟和社會可持續發展和共同繁榮,為中國式現代化建設打造一個協同發展的示范樣板。