白龍江引水工程藏區移民安置思路探討

劉艷杰 劉鑫 郭佳樂

我國水利水電工程建設主要位于水能資源豐富的西北、西南等大江大河的高山峽谷地區，這些地區山高坡陡、耕地資源匱乏、生態脆弱、移民安置環境容量不足，少數民族移民占比較大、移民安置難度增加。在新時代建設征地移民安置的背景下，移民安置工作要求不斷提高，移民安置方式亟待創新，做好移民安置工作已成為水利水電工程建設的一項重要任務。通過白龍江引水工程水源工程藏區移民安置方式的探索，結合安置地的自然環境、資源承載能力和移民個人意愿[1]，探索出一條較合適的藏區移民安置途徑。

1 工程概況

白龍江引水工程任務為“以城鄉生活供水為主，結合工業供水，兼顧高效農業灌溉，并為區域鞏固拓展脫貧攻堅成果、助推鄉村振興創造條件”，在甘肅省甘南藏族自治州迭部縣洛大鎮境內白龍江干流現有代古寺電站大壩下游新建代古寺水庫，自代古寺水庫壩前取水后通過輸水總干線穿越西秦嶺、六盤山2座屏障輸水至總干線末端華池縣鴨兒洼，總干線沿線設武山、張家川、莊浪、華亭、崆峒、鎮原、慶陽、慶城、延安共9個分水口，輸水干線及分干線自總干線分水口引水后輸水至受水區末端備用水庫。水源工程代古寺水庫為面板堆石壩，總庫容為4.08億m3，工程等別為Ⅱ等。

本次是針對白龍江引水工程水源工程藏區移民安置方式的探索。

2 移民安置任務

2.1 生產安置任務

白龍江引水工程水源工程水庫淹沒影響耕地29.73 hm（2445.97畝）、園地120.03 hm（21 800.41畝），樞紐工程建設區永久征收耕地4.16 hm（262.46 畝）、園地15.9 hm（2238.48 畝）。生產安置人口推算過程如下：

生產安置人口以其主要生產資料受工程建設征收土地影響的程度為基礎計算確定。對以耕（園）地為主要生產資料者，按工程征收涉及村、組被征收的耕（園）地，除以該村、組征地前平均每人占有的耕（園）地數量計算[2]。

由于水源工程區所在的迭部縣海拔較高，工程區域正位于“一年一熟”到“一年兩熟”的過渡帶上，本次進行生產安置人口計算時，考慮了土地質量因素[3]。經過現場調查及咨詢縣自然資源局和各鄉（鎮）政府，根據各高程的畝產量和產值比例確定的土地質量系數為：海拔1 900 m以下的，按照1∶1的比例折算為標準畝；海拔在1 900~2 200 m的，按照2∶1 的比例折算為標準畝；海拔在2 200 m 以上的，按照4∶1的比例折算為標準畝[4]。

經計算，白龍江引水工程水源工程區生產安置人口基準年1 586 人，其中水庫淹沒影響區1 356人，水庫樞紐工程區230人；規劃水平年1 685人，其中水庫淹沒影響區1 449 人，水庫樞紐工程區236 人[4]。

2.2 搬遷安置任務

根據實物調查成果及相關規范規定，經計算，白龍江引水工程水源工程區搬遷安置人口基準年為1 785人，規劃水平年為1 892人[4]。

3 安置方案擬定

3.1 生產安置方案

根據移民意愿，結合當地社會經濟和自然地理條件，地方政府提出了農業安置為主，投親靠友，自行安置，一次性貨幣補償安置和二、三產業安置相結合的生產安置方式。

對于一直從事傳統農牧業生產的廣大群眾來說，生產技能較為單一，大部分移民缺乏從事二、三產業的能力，土地征收后難以保證移民生產生活水平不降低，對于該部分移民采取調劑土地或者開發整理部分新耕園地的安置方式；對于征地影響程度較小或被征收農民對土地的依賴程度較低，且有特長的移民，在自愿且滿足相關條件的前提下可采取一次性補償，自謀職業，投親靠友，二、三產業安置的方式。

由于土地依然是該區域廣大群眾的主要生產資料，因此生產方案比較主要為結合搬遷方案的農業安置方案。

3.2 搬遷安置方案

根據實物調查成果和環境容量分析結論，結合移民意愿和地方政府意見，提出搬遷安置采取集中安置和分散后靠安置的方式。對于集中安置提出了5 個集中安置點，分別為迭部縣旺藏鎮水泊溝村、旺藏鎮麻牙園藝場、洛大鎮洛大村傲子壩、迭部縣城河日灘、蘭州新區。其中旺藏鎮水泊溝村安置點、旺藏鎮麻牙園藝場與洛大鎮洛大村傲子壩，縣城河日灘，蘭州新區分別組合形成本鄉（鎮）安置、縣內安置和出縣（遠遷）安置3套搬遷安置方案。

4 方案比較分析

根據安置區的選擇原則，擬選安置區應有較好的區位條件，交通較為便利，水、電等基礎設施條件較好，預期的社會經濟發展和收入水平不低于原移民居住區，耕作條件與生活習俗盡可能與原居住區接近。因此，移民安置方案的比選論證，應考慮土地資源、社會風俗文化、安置標準合理性等方面的因素。

4.1 土地資源

迭部縣全境重巒迭嶂，山高谷深，溝壑縱橫，地形崎嶇，相對高差1 000~2 900 m，平均坡度30°~35°。土地以林地為主，耕地主要分布在白龍江干流河谷地帶，且以坡耕地居多。因此縣內安置考慮土地質量系數按照人均耕地數量不少于征地前人均耕地的85%作為擬定的安置標準，農業安置移民生產安置后，每人在安置區應分配0.07~0.09 hm2（1.1~1.3畝）不等的耕地；出縣安置參照安置地的相關政策擬定安置標準。若白龍江引水工程水源工程至設計水平年生產安置人口全部采取農業安置的生產安置方式，則需調劑或開發整理耕園地面積約123.33 hm2（1 850畝），考慮移民安置工作中的一些不確定因素，并留有一定發展余地，生產安置本工程移民暫按133.33 hm2（2 000 畝）土地計算。根據本工程實物調查成果，白龍江引水工程水源工程涉及搬遷集中安置的移民主要包括旺藏鎮水泊溝村、洛大鎮黑扎村和洛大鎮尖藏村，至設計水平年搬遷集中安置人口1 830人，按人均建設用地面積不高于120 m2計算，集中搬遷安置點需安置用地約22 hm2（330畝）。綜合生產與搬遷安置方案，需土地資源約155.33 hm2（2 330畝）。

通過對庫周剩余土地資源和擬選安置點周邊土地資源的調查分析，鄉內安置點主要包括旺藏鎮水泊溝村安置點、旺藏鎮麻牙園藝場安置點和洛大鎮洛大村傲子壩安置點搬遷安置用地約21.33 hm2（320畝），生產可調整（整合）土地約70.33 hm2（1 055畝）；迭部縣城河日灘安置點具備安置搬遷移民的用地規模，但統一生產安置可調整（整合）土地面積略有不足，需結合其他安置方式。出縣安置擬選安置點為蘭州新區，擬參照安置甘肅2020年“8·13”暴雨洪澇災害中住房倒塌或嚴重損壞需重建的受災戶標準安置移民，搬遷分農村安置和城鎮安置2種方式（由新區統一規劃），農業生產安置方式（二選一）為：人均劃分0.13 hm2（2畝）水澆地指標；人均分配300 m2日光溫室（產權歸蘭州新區所有）經營權。

從土地資源數量方面看，外遷出縣安置方案可用于安置移民的土地資源比較充足，蘭州新區安置點可容納全部的移民人口；若移民人口全部采取農業安置方式，鄉內、縣內安置點均不具備安置全部移民人口的土地資源，若采取鄉內、縣內安置方案需農業安置與其他安置方式相結合，方可彌補土地資源不足的問題。

4.2 社會風俗文化

迭部縣位于甘肅省甘南藏族自治州東南部，總面積為5 108.3 km2，為藏族風情文化濃郁的地區，總人口5.6 萬人，其中藏族占77%。該縣雖然建縣時間短，但每個區域都有自己的風俗習慣，無論從服飾、飲食、婚嫁、喪葬、禮節等都不盡相同。白龍江引水工程水源工程淹沒影響人口主要為藏族，其房屋、裝飾、禮節都有鮮明的藏族特點。如房屋裝修帶有明顯的藏式裝修風格，地面裝修類型有彩釉地磚、強化木地板、實木地板、藏式木地板等，墻面裝修類型有藏式雕花彩繪墻面、墻紙、仿瓷墻面、裝飾木板墻面、內墻瓷磚等，天棚裝修類型有木質吊頂、石膏板吊頂、木望板等，門窗裝修類型有藏式彩繪雕花木門窗（含門套、窗套）等[4]。藏式佛堂有藏式彩繪經堂和藏式雕花經堂2種；白龍江引水工程還影響藏傳佛教中代表圣跡出現過的地方（白塔）及信教群眾進行宗教活動的重要場所（寺院）共20余處。

本鄉（鎮）內及縣內安置可充分尊重移民的風俗習慣，房屋設計時可充分考慮藏式房屋的特點及藏式裝修風格，建房方式可為移民自建或委托統建的方式；安置點建設過程中除進行水、電、路等基礎設施建設外，還需考慮白塔、寺廟的建設；安置點用地規模為考慮居住、公共設施、道路、綠化等用地后的綜合用地面積。

外遷蘭州新區安置，安置點距離迭部縣約500 km，為國家新型工業化產業示范基地，人口由多個民族構成。農村安置擬在新區農業公園附近選址新建住房，由移民和新區農投公司簽訂代建協議、統一代建，初步規劃可新建3 000套，按社區設立并管理。每戶宅基地220 m2（0.33畝），新區負責宅基地確權登記。按平房設計，戶型分2種，大戶型為三室一廳一廚一衛，面積約96 m2；小戶型為兩室一廳一廚一衛，面積約77 m2，新區按1 500元/m2向安置群眾優惠銷售。城鎮安置以新區保障性住房（公租房、經適房）和團購商品房作為安置房源。由此，外遷出縣安置點不再考慮白塔、寺廟等宗教活動場所，房屋建設不再考慮藏式房屋特點及藏式裝修風格，完全由新區農投公司統一建設。

從社會風俗文化方面來看，本鄉（鎮）、縣內安置方案明顯優于外遷出縣安置方案。

4.3 安置標準合理性

安置標準的合理性[5]主要體現在2個方面：（1）移民安置后，使移民擁有與移民安置區居民基本相當的土地等農業生產資料；（2）移民安置后，生產生活水平不降低。

鄉（鎮）內安置包括旺藏鎮水泊溝村、旺藏鎮麻牙園藝場、洛大鎮傲子壩3個安置點。根據土地資源分析，鄉（鎮）內各安置點可用于搬遷安置和生產安置的土地面積共計約91.67 hm（21 375 畝），其中用于生產安置約70.33 hm（21 055 畝）。若規劃水平年生產安置人口全部采用農業安置的方式，鄉（鎮）內安置方案人均可分配耕地為0.04 hm（20.63 畝）。根據前期現場調研及資料收集情況，工程建設征地涉及各村組征地前人均耕地為0.08~0.15 hm（21.18～2.25 畝），擬選安置點所在村組人均耕地為0.09~0.12 hm（21.29～1.86畝）不等。由此，若生產安置完全采用鄉（鎮）內農業安置方案，生產安置標準的擬定將無法達到使移民擁有與移民安置區居民基本相當的土地等農業生產資料的要求，且無法保障移民安置后生產生活水平不降低。鄉（鎮）內安置方案生產安置標準的擬定需結合當地二、三產業發展情況、移民自身條件和意愿等綜合分析區分不同安置方式確定。

出鄉（鎮）縣內擬選安置點為縣城河日灘安置點。該安置點位于迭部縣縣城西側，距離縣政府直線距離3 km左右。根據資料收集情況，該安置點現狀有土地面積約43.33 hm2（650 畝），可統籌用于安置移民的土地不足33.33 hm2（500畝），若搬遷安置人口全部安置于此，則用于生產安置的土地將不足13.33 hm2（200 畝）。對于該安置點，移民即使有較好的從事二、三產業的區位優勢，也很難使移民安置后生產生活水平不降低。因此單純地選擇出鄉（鎮）縣內安置方案不可行，需結合鄉（鎮）內安置點、移民意愿等合理擬定移民安置標準。

出縣遠遷擬選安置點為蘭州新區，生產安置標準為根據群眾意愿，選擇以下2種方式之一：人均劃分0.13 hm2（2畝）水澆地指標，由新區配套建設灌溉設施并完成土地確權登記，分配土地直接流轉至農投公司經營、按年兌付流轉費；人均分配300 m2日光溫室（產權歸蘭州新區所有）經營權，超出部分按500元/m2補差價。同時，新區農投公司等提供就業崗位4 000 余個，保障群眾就近務工需求。該安置標準與蘭州新區安置甘肅2020年“8·13”暴雨洪澇災害中住房倒塌或嚴重損壞需重建的受災戶標準一致，符合移民安置后使移民擁有與移民安置區居民基本相當的土地等農業生產資料的目標要求，同時，就業崗位的提供可保障移民生產生活水平不降低。

從安置標準合理性方面來看，外遷出縣安置方案明顯優于本鄉（鎮）、縣內安置方案。

5 結論與建議

從土地資源數量、社會風俗文化、安置標準合理性等上述3 個方面的綜合分析來看，本鄉（鎮）、縣內、外遷出縣安置方案各有優缺點。不考慮社會風俗文化方面，外遷出縣安置方案優于本鄉（鎮）、縣內安置方案；從社會風俗文化方面考慮，本鄉（鎮）、縣內安置方案明顯優于外遷出縣安置方案。

因此，建議地方政府在制定移民生產安置方案時，應省級、州級、縣級聯動，在充分尊重移民意愿的基礎上，至少從上述3個方面進行綜合分析比選論證，且不局限于本文分析的幾種組合方案。比如：對于有一技之長，且長期在省內甚至省外其他地方打工，對土地依賴程度較低（僅作為口糧）的移民，可根據其意愿選擇蘭州新區安置，口糧地有保證的同時，解放雙手利用其已有的技術通過專門的技術培訓后就近在園區內就業，既解決了園區用工難、移民就業的問題，也可降低其他有土安置移民土地分配的難度；對于文化程度不高、沒有一技之長，完全依賴土地的移民，分配數量和質量相當的土地，對其進行一定的農業技術培訓，以提高土地的產出效益，可保證移民的生產生活水平不降低；對于文化程度不高，有農業特長，但不想遠遷的移民，可分配略低于安置前的土地數量，同時配備一定數量設施農業等的承包經營權用于補充土地數量的不足，可保證移民的生產生活水平不降低；對于有一定文化水平，有農業或二、三產業方面特長的移民，可分配必要的口糧田以保證其基本收入，同時結合國家鄉村振興戰略和美麗特色?。ǔ牵╂偨ㄔO，依托迭部縣紅軍長征中的“俄界會議”會址，茨日那毛主席故居，天險臘子口戰役等革命遺址，以及然鬧馬家窯文化遺址和歷史悠久的藏傳佛教寺院等紅色旅游、特色文化旅游資源打造旅游城市、文明城市的目標，運用移民培訓資金對其進行定向培訓，使其從事旅游業等第三產業增加收入，可保證移民的生產生活水平不降低。

水利水電工程移民安置是一個系統工程，如何妥善安置移民，尤其是藏族等少數民族群眾，制定更加科學合理的移民安置方案，更好地維護移民和安置區原居民的合法權益，促進社會和諧發展需要多做些有益探索，本文僅提出了初步思路以供具體項目后續參考。