河道治理工程建設征地工作存在問題分析

郭肖娟 卜明玉 王保東

建設征地移民安置工作是水利工程建設的重要組成部分，也是工程建設的重點和難點。做好征遷工作，對保障征地移民群眾的合法權益，確保工程建設順利推進和沿線社會穩定等具有十分重要的意義。

1 河道工程征遷工作特點

1.1 工程項目類型多、區域整體影響程度小

河道治理工程作為線性工程，涉及的工程類型較多，主要建設內容通常包括新建堤防、堤防加高培厚、堤防加戧、新建水閘（堰）、河道主槽清淤擴挖、險工治理、生產橋重建、穿堤建筑物整治、堤防防汛道路等。河道治理工程的占地特點是呈帶狀分布，涉及的每個村莊被占耕地面積比例較小，涉及移民搬遷量較少，對移民生產生活的整體影響程度較小。

1.2 臨時用地面積大、占用耕地面積多

河道治理工程為滿足堤防加高加戧填筑土方要求，需要設置多個土料場，而河道清淤土方除堤防工程再利用外，仍需設置多個棄土場，土料場及棄土場的臨時用地數量較大，占地類型主要為耕地，且大多為基本農田。這些臨時使用的土地，需要按規定及時進行復墾。在后續工程建設中，需要對土料場、棄土場選址等進行多方案比選，盡量減少占用基本農田。

1.3 涉及行政區域多、專項設施交叉分布

大型河道治理工程通常涉及數個省級、地級、縣級行政區，涉及鄉鎮、村莊數以十計，工程線長面廣，征地影響涉及專業項目種類多，包括交通、輸變電、通信、有線電視、水利、管道、軍事設施、文物古跡、礦產資源等，專項設施與線性工程交叉影響，錯綜復雜，處理方式不一，涉及部門多、涉及產權關系復雜、專項設施遷建任務較重。

1.4 補償標準差異化、工作模式有不同

對于跨省際、地市工程項目而言，各省征地補償政策和標準如社保政策、耕地開墾費政策、區片地價等具有一定差異性，同時，省市內各地市的青苗及地面附著物補償標準也不盡相同。邊界區域省市之間相鄰耕地不同價、青苗及地面附著物不同價方面皆存在社會穩定風險。地方政府作為水利工程移民安置實施主體，實施階段通常是縣級人民政府與項目法人簽訂建設征地補償安置協議；個別情況下，縣級人民政府可能會委托縣水利局或農業農村局與項目法人簽訂補償安置協議并組織開展征地補償安置工作；部分不涉及永久征地且補償安置任務較小的縣，有時不再與項目法人簽訂補償安置協議，會直接安排涉及鄉鎮具體組織征地工作實施。

2 征遷工作存在問題

2.1 地方政府實施主體責任壓實不夠

根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。在征遷實施時，各級領導高度重視是確保工程實施的重要前提，縣級人民政府的擔當盡責是工程建設的重要保證。就總體而言，各流域機構管理的河道治理項目一般為防洪減災的公益性項目，征遷工作尚未引起當地各級領導的高度重視，具體表現在：地方政府和有關部門在組織領導上存在一定程度的機制不順、方法不多、工作不到位的問題；市、縣、鄉鎮三級征遷機構網絡不健全、不完善，地方各職能部門協調聯動方面亦有待加強；縣級政府委托實施征遷工作的職能部門編制有限，工作人員日常事務繁雜，不能專心負責項目的征遷實施。因此，地方政府實施主體責任壓實不夠制約征遷工作的有序推進。

2.2 土地權屬歷史遺留問題制約工程建設

土地權屬爭議主要存在2個方面：

一是對于河道清淤擴挖范圍內的土地現狀為農村居民長期耕種的河灘耕地，雖河道主槽已確權并頒發國有土地使用證，但大部分縣河道主槽確權時無矢量坐標；而自然資源部門土地權屬庫中該部分土地權屬為集體土地，且縣（市）、鄉鎮人民政府和權屬單位均未對農民常年耕種的行為提出異議。河灘土地收益已成為當地農村居民口糧和家庭收入構成的重要組成部分，現因清淤擴挖工程建設對其永久占用后，將會對當地農民造成事實上的生活影響和利益損失，若不采取措施，將無法確?！笆挂泼裆钸_到或者超過原有水平”目標的實現[1]，影響社會穩定和工程建設。

二是前期設計階段實物調查時依據行業規范按實測的1∶2 000地類地形圖結合現場調查地類界和行政界為準，河流水面通常歸類為國有土地，亦不進行補償；而實施階段土地勘測定界過程中通常以自然資源部門的土地權屬數據庫為準，存在著將原屬于國家所有的未利用地范疇的河流水面、內陸灘涂劃為集體所有的情況[2]，根據各省征地補償政策，集體土地通常需要按綜合區片地價給予補償并繳納相關費用。

2.3 設計變更與建設用地報批銜接不暢

河道治理工程實施階段地方訴求發生變化、設計邊界條件發生變化、征占地糾紛無法協調等多種因素會導致施工圖階段出現設計變更，征地紅線范圍調整較大。編制的設計變更報告又不能及時取得批復文件導致實施階段永久征地范圍不確定，勘測定界工作未能按期完成，前期已完成部分專題如使用林地可行性報告、基本農田補劃、土地預審等又面臨著重新編制和報批，嚴重制約建設用地報批手續的辦理。在這種情況下，設計變更如何與手續辦理合理銜接是值得思考的理論和現實問題。

2.4 臨時用地管理面臨挑戰

河道工程治理范圍長，涉及工程類型多，導致施工標段劃分多。這樣雖有利于綜合利用各投標人的技術特長，但實施過程中施工現場由多個獨立的施工單位同時作業，增加的施工生產生活區、材料堆場占地遠遠超出批復的臨時用地面積。此外，標段劃分多，以致同一個縣域內涉及多家施工單位。建設單位在招標階段規定施工圖階段臨時用地設計由承包人負責，而各施工單位一方面施工組織設計水平參差不齊，另一方面由于施工工期安排原因，通常在規定時限內不能同時提出其全部的合理臨時用地需求，相應增加了建設單位的管理難度，亦不利于建設單位及時辦理臨時用地審批手續。

3 有關建議

3.1 加強領導、健全機構、強化地方政府實施主體責任

按照省級統籌、各市縣實施的原則，征地拆遷工作由省政府統一組織協調，項目涉及的縣（市）政府負責具體實施。對于跨省市縣的河道工程，為切實加強對征地補償工作的領導，建議項目法人與當地省級人民政府或者市級人民政府簽訂移民安置協議，由涉及行政區的上級政府對項目征遷工作統一領導，對建設征地移民安置工作進行指導、協調、監督和管理。

縣級地方人民政府是移民工作的實施主體，要充分發揮其在社會動員、資源調配、行政執法、維護社會穩定等方面的政府作用[3]，不僅要加強組織機構建設，成立縣級工作領導小組，且需成立縣級征遷實體機構。征遷工作整個過程中做到責任明晰、任務明確、督查到位、按時完成，并自覺接受各有關職能部門、群眾及社會輿論監督。征地拆遷是一項系統性工程，縣內各相關職能部門亦應加強協調聯動，充分發揮部門職能作用，相互配合，形成工作合力，加快征遷速度。

3.2 依法遵規，以人為本，兼顧國家、建設單位和群眾各方利益

3.2.1 實施認真核實土地權屬，妥善處理土地確權爭議問題

根據《中華人民共和國民法典》，水域、河流屬于國家所有，對于未進行確權發證的河流，實施階段縣級征遷實施機構及時組織當地自然資源管理部門、河道主管部門、涉及鄉鎮、村組、建設單位、勘界單位、設計單位、監理單位等多方現場指界，確定土地權屬，在自然資源局的協調下開展爭議土地處理流程，再行調整勘界報告。對集體與國有土地權屬爭議，應謹慎對待非收益的未利用土地的確權問題，在當地自然資源管理部門的參與下確認，避免損害國家利益[3]。

3.2.2 明確爭議土地征收補償標準，注重對弱勢群體的保護

對于有權屬爭議的清淤擴挖土地，首先同樣應在自然資源管理部門的組織下，涉及利益各方共同現場指界，簽署土地權屬協議。明確土地權屬性質后，可按照國家及涉及省內相關法律法規及政策文件，確定該部分河道灘涂的征收補償標準。河道灘涂征收時，要協調好公共利益與個人利益的沖突，要注重對弱勢群體的保護，維護原使用權人的權益，給予公正合理的補償[4]。

3.3 規范、高效推進設計變更審批，有效保障項目建設合法用地

3.3.1 設計單位加強協同配合

線性工程實施階段外部邊界條件變化、局部線路調整、工程措施調整等不可避免地會引起一定程度的設計變更，設計單位應組織規劃、地質、水工、施工、水保、環保、移民等專業間加強協同，在工程布置及施工組織設計等方面應始終把征地移民作為一個重要的決策因素，盡快確定合理的永久征地紅線，高質量按期完成設計變更報告編制。

3.3.2 建設單位加強變更管理

建設單位應提升管理水平，嚴格執行基本建設程序和批復的初步設計文件，加強設計變更管理，規范、高效推進設計變更審批，為項目用地組卷報批留有工作周期。建設單位根據最新項目用地需求，及時向征遷機構提出紅線范圍，以便征遷機構能夠加速推進土地分解到戶、房屋及附屬物補償兌付等工作。

3.3.3 征遷機構高速有效推進

縣級征遷機構加強協調縣內相關職能部門，各有關單位要加強溝通和銜接，上下一心、鼎力協作，抓好用地組卷環節的基本農田補劃、社會穩定風險評估、耕地占補平衡指標、社保費繳納等工作，各部門各科室要站在講政治的高度，統一思想、提高認識、壓茬推進，指定專門責任人，在依法依歸的前提下，加快推進用地組卷報批工作。

3.4 超前謀劃、準備充分，建設單位強化臨時用地管理

建設單位應超前謀劃，加強臨時用地管理，工程開工后即要求各施工單位在規定期限內提出其標段內全部工程的合理用地需求，提前為臨時用地手續辦理做好充分準備。

3.4.1 建設單位提出臨時用地申請

建設單位可組織施工單位根據自身實際用地需求，按不超過初設批復臨時用地面積進行控制，對臨時用地進行放線測量，并分縣繪制臨時用地范圍圖，報工程監理單位審核同意后，再由建設單位統一向縣自然資源局提出臨時用地申請，辦理臨時用地手續。如超初設面積，則應由施工單位提出申請，說明超過的具體數量和原因，建設單位組織工程監理單位、設計單位對工程臨時占地的合理性進行論證和會審，再由建設單位向各縣自然資源局提出用地申請，辦理臨時用地手續，同時設計單位將臨時用地增加部分納入移民安置實施調整規劃。

3.4.2 施工單位提出臨時用地申請

根據部分地區臨時用地管理實施辦法，受建設單位委托的生產建設項目施工單位亦可以申請臨時用地，這種靈活報地方式更加適用于施工標段多的河道治理項目，建設單位只需居中統籌協調，做好組織領導及監督工作，大大提高了工作效率。為防止臨時用地變成違法用地，建設單位應高度重視臨時用地審批，做好臨時用地管理。

4 結 語

由于江河流域非常容易發生洪澇災害，對河道進行系統治理，是有效控制洪水、完善防洪體系的需要，是保護河道兩岸人民生命財產安全、發展當地社會經濟的需要?！笆奈濉逼陂g，按照有關規劃，我國要繼續加強防洪薄弱環節建設，提高流域防洪減災能力，河道治理工程迎來了政策利好。在未來的河道治理工程建設征地工作中，建議強化領導、明確責任，強化機構、增強力量，強化部門協作和配合；因地制宜，以人為本，妥善處理土地權屬爭議問題，避免損害國家利益。此外，線性工程點多線長，應加強前期設計管理，盡量減少設計變更；建設單位應超前謀劃、主動作為，保障建設項目依法合規用地。