應對小微企業融資難題的政策效果評估與完善思路

陳小亮　譚涵予　陳彥斌

關鍵詞 小微企業 融資難 經濟增長模式 經濟結構失衡 宏觀政策“三策合一”

〔中圖分類號〕Ｆ８３２．１ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０５－０１１７－１１

一、引言

小微企業融資難是全世界范圍內普遍存在的問題。一方面，小微企業生命周期較短、抵押物較少、信息不透明，導致它們在間接融資過程中面臨阻礙。與大企業相比，小微企業的存續時間明顯偏短、抵押物明顯偏少。不僅如此，小微企業的財務信息和生產經營信息通常不對外公開。這導致銀行在向小微企業貸款時面臨較大風險，一旦小微企業出現經營困難甚至倒閉，銀行將會遭遇損失。另一方面，小微企業知名度通常不高，即便有資格發行股票和債券，也很難籌集足夠的資金，由此導致它們在直接融資過程中同樣面臨阻礙?；谏鲜鲈?，各國政府部門通常會有針對性地出臺支持政策，以緩解小微企業的融資難題。

在中國，小微企業融資難的問題同樣存在，甚至在一些時期表現得比其他國家和地區更加突出。中央、國務院、央行、銀保監會、財政部等機構出臺了大量文件，以強化金融對小微企業的支持。根據《中國小微企業金融服務報告２０１８》的梳理，僅２０１３—２０１８年間，中央和相關部委出臺的小微企業金融服務政策文件就有９２份。近年來銀保監會更是每年都持續性地出臺文件以強化對小微企業的金融支持。其中，近５年（２０１８—２０２２年）銀保監會陸續出臺了《關于２０１８年推動銀行業小微企業金融服務高質量發展的通知》《關于２０１９年進一步提升小微企業金融服務質效的通知》《關于２０２０年推動小微企業金融服務“增量擴面、提質降本”有關工作的通知》《關于２０２１年進一步推動小微企業金融服務高質量發展的通知》和《關于２０２２年進一步強化金融支持小微企業發展工作的通知》。這些文件取得了一定成效，但是小微企業融資難題仍然存在，它們的貸款需求難以得到滿足?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和２０３５年遠景目標綱要》在布局未來工作重點時指出，要“提高金融服務實體經濟能力，健全實體經濟中長期資金供給制度安排，創新直達實體經濟的金融產品和服務，增強多層次資本市場融資功能”。

既然央行等部委出臺了大量政策來支持小微企業融資，為什么小微企業融資難題仍然存在？是政策方向不對，還是政策沒有落實到位？已經出臺的政策效果如何？下一步怎樣優化政策操作才能更好地應對小微企業融資難題？只有找到這些問題的答案，才能更好地設計應對小微企業融資難題的政策。已經有不少文獻圍繞央行等部委出臺的政策文件展開研究，并評估了結構性貨幣政策、銀稅互動、大數據征信服務、普惠金融等政策舉措的效果。這些研究對于我們理解和把握相關政策的效果及其優劣大有裨益，不過它們大都只是評估了某一類政策是否有效，而沒有對小微企業的融資情況進行整體評估。相應地，絕大多數已有研究所提出的政策建議相對零散，重點針對某一類政策提出改進策略。即便部分研究提及了多方面的政策建議，也缺少整體觀念和系統觀念，忽視了不同政策之間的相互影響，導致各類政策難以有效協調配合、形成合力。

為了彌補已有研究的不足，本文系統梳理了央行等部委近年來所出臺的應對小微企業融資難題的主要舉措，并對其作用效果進行整體評估。在此基礎上，深入剖析中國小微企業融資難題久攻不下的內在原因，并基于宏觀政策“三策合一”新理論框架，提出應對中國小微企業融資難題的新思路。與已有研究相比，宏觀政策“三策合一”新理論框架的特色在于，為我們提供了一個統一的分析框架，從而有助于強化不同政策之間的協調配合，綜合使用多項政策更加系統地應對小微企業融資難題。

二、應對小微企業融資難題的主要舉措及效果評估

１．近年來政府部門應對小微企業融資難題的主要舉措

長期以來，中央以及央行和財政部等部門采取了多方面舉措，旨在改善小微企業融資環境。較早期的政策舉措對小微企業直接融資渠道的關注相對較少，主要著眼于暢通小微企業間接融資渠道。近年來，央行等部門付出了更多的努力來解決小微企業融資難題，不僅注重間接融資渠道，而且注重直接融資渠道。就間接融資而言，不僅將已有舉措予以細化和完善，而且創設了多種結構性貨幣政策工具。就直接融資而言，主要是創新并加快完善適合小微企業的融資工具。具體而言，相關舉措主要體現在以下五個方面：第一，完善銀行體系組織架構和微觀激勵機制，提高銀行向小微企業發放貸款的能力和意愿。２０１９年以來，央行、銀保監會等相關部門著力推進金融供給側改革，通過調整優化銀行體系組織架構和銀行內部激勵機制等方面，從根本上提高金融機構服務小微企業的能力和意愿。一是健全分層分類的小微金融服務體系。明確了開放性、政策性銀行、全國性銀行以及地方法人銀行的職能分工，從而有助于不同類型銀行各司其職、發揮各自的比較優勢，更有效率地為小微企業提供貸款。二是健全容錯安排和風險緩釋機制。針對小微企業貸款風險高、技術性強的特征，從完善盡職免責制度、加快風控管理體系建設、優化不良貸款考核與處置體系、開展銀保擔業務合作等方面做出努力，從而避免出現銀行基層人員“不敢”發放小微貸款的情況。三是強化正向激勵和評估考核。針對金融機構提供小微企業貸款動機普遍較低的情況，從經營理念、貸款定價機制、評估考核等方面進行優化與完善。

第二，推動多部門信息共享，強化金融科技手段運用，緩解銀行與小微企業之間的信息不對稱問題。由于小微企業自身管理不完善、缺乏標準規范的信息披露渠道，并且信用意識、合規意識不強，導致金融機構獲取小微企業信息的成本較高，提供貸款風險較大。針對這一問題，近年來決策部門主要從兩個方面改善金融機構與小微企業之間的信息不對稱問題。一方面，通過充分開展銀稅互動、銀商合作，推動小微企業信貸信息、納稅信息、行政處罰信息等在金融機構、稅務機構和工商局之間的共享，既有助于銀行獲取小微企業信息尤其是信用情況，同時也有助于督促小微企業樹立良好的信用意識、合規意識，從而提高自身的融資能力。另一方面，加大金融科技投入，充分運用大數據、云計算、人工智能等技術手段，加強金融機構獲取與處理小微企業信息的能力，并且優化線上服務，有助于提高金融機構提供小微金融服務的效率，進而提升小微企業融資便利性。

第三，常態化運用結構性貨幣政策，定向增加小微企業貸款規模，延長貸款期限。近年來，央行創設并使用多種結構性貨幣政策工具釋放流動性，定向支持金融機構為小微企業增發貸款，并延長貸款期限。一是定向降準。２０１４年６月起，對于小微企業貸款達到一定比例的商業銀行，執行較低的法定準備金率。這有助于釋放中長期流動性，節約資金成本，從而激勵銀行發放小微企業貸款。二是支小再貸款和再貼現。支小再貸款自２０１４年起向地方法人金融機構發放，對于符合要求的小微企業貸款，按貸款本金的１００％予以資金支持，從而引導地方法人金融機構擴大小微、民營企業貸款投放，降低融資成本。再貼現自２００８年起發揮結構性功能，人民銀行通過對金融機構持有的已貼現小微企業票據進行再貼現，定向支持金融機構為小微企業票據提供融資。三是直達性政策工具。為了應對新冠疫情對小微企業的沖擊，央行于２０２０年專門創設了普惠小微企業貸款延期支持工具和普惠小微企業信用貸款支持計劃兩項直達實體的結構性貨幣政策工具，其主要目的是激勵地方法人銀行為小微企業貸款進行延期，并且為小微企業提供信用貸款。四是普惠小微貸款支持工具。２０２１年底，央行創設普惠小微貸款支持工具，對地方法人金融機構發放的普惠小微貸款，按照余額增量的２％提供激勵資金，旨在鼓勵其持續增加普惠小微貸款。

第四，積極運用稅收政策并設立財政專項資金，為銀行發放小微企業貸款提供稅收優惠，鼓勵地方自主建立金融服務小微的有效機制。就稅收政策而言，一是稅收減免，通過對金融機構向小微企業發放的小額貸款利息收入免征增值稅、與小微企業簽訂的借款合同免征印花稅等方式，降低金融機構發放小微企業貸款的成本；二是稅前扣除，通過允許金融機構計提的中小企業貸款損失準備金在計算應納稅所得額時扣除，補償金融機構提供中小企業貸款的風險。就財政專項資金而言，主要包括中小企業發展專項資金、普惠金融發展專項資金等，為地方金融機構服務小微企業基于支持和獎勵。例如，中央財政從２０１９年起通過普惠金融發展專項資金支持試點城市建立健全融資擔保體系和風險補償機制，從而有助于探索深化民營和小微企業金融服務的有效模式，形成可復制、可推廣的經驗。

第五，創新針對小微企業的融資工具，暢通小微企業通過股權、債務、票據等渠道進行直接融資。就股權融資而言，證監會推動建立新三板和區域性股權市場，為中小微企業提供掛牌、展示等，旨在幫助中小微企業取得股權融資并轉入更高層級市場；并且，證監會推動培育和完善私募股權和創業投資基金，為種子期和初創期的高新技術中小微企業提供股權融資。就債務融資而言，銀行間市場交易商協會創新多個專門針對中小微企業融資需求的債務融資工具，包括“雙創”專項債務融資工具、創投企業債務融資工具、資產支持票據等。就票據融資而言，上海票據交易所推出的“票付通”“貼現通”等小微企業票據創新產品，有助于提高票據簽發效率、降低小微企業票據融資成本。不僅如此，近年來，證監會和央行等部門持續推動金融供給側結構性改革，推進直接融資市場基礎性制度的優化完善，有助于為小微企業直接融資營造良好的環境。

２．以往出臺的政策取得了一定效果，小微企業融資難題得到了一定程度的緩解

就間接融資而言，小微企業貸款在貸款規模和貸款利率方面都有一定改善。測度小微企業貸款的指標主要有兩個：一是全口徑小微企業貸款，二是普惠口徑小微企業貸款。為了切實扶持小微企業，支持實體經濟，２０１８年以來，央行等部門更加聚焦普惠口徑的小微企業貸款，這使得普惠口徑的小微企業貸款在貸款規模和貸款利率方面明顯改善。一是普惠小微貸款余額增速持續較高，占比也持續上升（見圖１）。央行數據顯示，２０１８—２０２１年，人民幣普惠小微貸款余額增速從１８％上升至２７．３％，而同期人民幣各項貸款增速保持在１２．５％左右。與此同時，人民幣普惠小微貸款余額占整體人民幣各項貸款余額的比重也持續提升，從５．９％上升至１０％，年均上升１．４個百分點。二是新發放的普惠小微貸款利率持續下降（見圖２）。央行發布的《中國貨幣政策執行報告》顯示，２０１７年１２月新發放的人民幣普惠小微企業貸款加權平均利率為６．５４％，比同期的人民幣一般貸款加權平均利率高了０．７４個百分點。此后普惠小微貸款利率穩步下降，到２０２２年６月已經降至４．８２％，大幅下降了１．７２個百分點，與同期的一般貸款利率基本持平。普惠口徑小微貸款的明顯改善也帶動全口徑小微企業貸款有所改善，銀保監會數據顯示，全口徑小微企業貸款余額增速從２０１８年的８．９％上升至２０２１年的１７．１％，比同期的人民幣各項貸款增速高了５．５個百分點。

就直接融資而言，面向小微企業的直接融資支持工具不斷豐富并快速發展，進一步拓寬了小微企業的融資渠道。根據《中國小微企業金融服務報告２０１８》發布的數據，就股權融資而言，截至２０１８年末，共有６０００余家小微企業在新三板掛牌，其中３３８３家小微企業完成股票發行并融資１２４６．５４億元；共有１３．０２萬家中小微企業在區域性股權市場掛牌（或展示、托管），累計實現各類融資９０６３億元。此外，每年的天使投資金額從２００８年的不足１億元增長至２０１８年的１２０億元，投資企業數從每年１２家左右增長至每年１３００多家；創業投資基金投資金額從２００１年累計不到２００億元增長至２０１８年末的６０００多億元，支持企業家總數從不到５００家增長至近１００００家。就債務融資而言，截至２０１８年末，中小微企業各類創新債務融資工具累計發行１２３１．７億元，其中２０１８年達到７８１．６億元。２０１８年以來，針對于小微企業的股權、債務融資工具繼續保持較快發展態勢，囿于數據可得性，不展開進一步分析。

圖１ 普惠小微貸款增速及占比走勢情況注：根據央行每季度發布的《金融機構貸款投向統計報告》整理得到。

圖２ 新發放普惠小微貸款和一般貸款平均利率走勢注：根據央行每季度發布的《中國貨幣政策執行報告》整理得到。

３．小微企業融資難題仍然較為突出，政策效果有待進一步改善

第一，雖然小微企業貸款有了明顯改善，但仍未能較好地滿足小微企業的融資需求。艾瑞咨詢的一項研究顯示，截至２０２０年末，我國小微企業實際獲得的銀行貸款不足其融資需求量的四成。這也使得小微企業的貸款需求持續高于大中型企業。央行發布的《銀行家問卷調查報告》顯示，２０１２—２０２１年，小微型企業貸款需求指數始終明顯高于大型、中型企業，平均而言比大型、中型企業分別高了１２．２５和７．８５個百分點（見圖３）。由此進一步顯示，小微企業實際獲得的貸款并不能較好地滿足其需求，融資難題有待完善。

第二，就直接融資而言，雖然針對小微企業的直接融資工具日益豐富，但是直接融資所能覆蓋的小微企業比例仍然偏低。根據《中國小微企業金融服務報告２０１８》的數據，截至２０１８年末，通過各類創新債務融資工具、新三板和區域性股權市場、以及私募和創業投資基金取得融資的小微企業合計約１８．５萬家，占全部小微企業的比重只有０．２３％左右。相比之下，美國小企業中能夠獲得直接融資的比重達到了１８．３％左右。這意味著，雖然近年來中國直接融資渠道迅速發展，但能夠覆蓋的小微企業比重仍然較低，相關政策效果有待提升。

圖３ 小微企業和大型、中型企業的貸款需求指數走勢注：數據來源于央行發布的《銀行家問卷調查報告》。

三、以往所出臺政策效果欠佳的原因剖析

上文分析表明，央行等部委在應對小微企業融資難題時，將主要精力放在了金融供給方面。相關政策旨在完善銀行系統從而提高小微企業的間接融資能力，并不斷完善股權、債權市場從而提高小微企業的直接融資能力。不過，中國小微企業融資難的原因并不僅僅在于金融供給本身，還在于經濟增長模式以及由此帶來的經濟結構失衡問題。以往政策對于經濟增長模式和經濟結構失衡問題的關注較少，而且政策相對零散、缺少協調機制，導致效果欠佳。

１．以往所出臺的政策側重金融供給本身，對高投資驅動的高增長模式及其所導致的經濟結構失衡問題的關注較少

中國小微企業融資難的重要原因之一在于，過去很長一段時期里，中國的金融體系以國有大型銀行為主，不適合為小微企業服務。這是因為，小微企業并不具有充足的抵押品、經過審計的財務報表等“硬”信息，而更多是經營者個人信譽這類“軟”信息。大型銀行層級復雜，信息收集者與貸款發放者之間的信息傳遞鏈條較長，從而使得小微企業“軟”信息難以有效傳遞，信息收集者也缺乏收集小微企業“軟”信息的激勵。相比之下，小型銀行的貸款發放者往往就是信息收集者，加之小型銀行往往是地方性銀行，能夠與當地小微企業建立長期聯系，從而使得小型銀行在收集小微企業信息與發放小微貸款方面具有優勢。此外，在金融抑制政策下，發行股票、債券時面臨較多約束，使得企業進行直接融資的動機較弱。這抑制了直接融資市場的發展與相關制度建設，同時也不利于小微企業直接融資。

然而，中國小微企業融資難的原因并不僅僅在于金融供給本身，還在于經濟增長模式以及由此帶來的經濟結構失衡問題。從中華人民共和國成立直到黨的十九大之前，中國主要實施的是高投資驅動的經濟增長模式。房地產和基建行業能夠帶動大規模投資，進而拉動經濟增長，由此受到了各級政府部門的青睞。這一經濟增長模式帶來了房價泡沫、產能過剩等產業結構失衡問題，影響小微企業生存空間，并且導致小微企業融資困難，主要表現在以下四個方面：第一，地方政府對房地產的青睞結合居民對住房的剛性需求，引發了房價持續較快上漲的預期。這導致房地產業投資回報率持續較高，從而吸引大量資金流向房地產業，同時也很大程度上擠壓了小微企業信貸資源。第二，基建行業以及鋼鐵、水泥、玻璃等受到房地產業帶動的傳統行業積累了大規模投資，導致產能過剩。地方政府為了保持經濟高增長，不僅缺乏動力淘汰落后產能，反而進一步“支持”銀行向這些行業的僵尸企業提供信貸資金，從而更加擠占小微企業信貸資源。第三，小微企業所擁有的資金規模偏小，難以進入房地產和基建行業，不僅如此，小微企業在上游產業以及教育、醫療等下游產業面臨進入門檻，因此可以投資的空間有限，這加劇了小微企業的競爭壓力并降低了其預期利潤，金融機構為了規避風險而不愿意借款給小微企業。第四，高投資增長模式引發了較為突出的總需求結構失衡，居民部門消費率明顯偏低，小微企業生產的產品和服務所面臨的市場受到限制，其盈利能力也因此而偏低，這同樣會導致金融機構不愿意借款給小微企業。

經濟增長模式和結構失衡方面的問題導致小微企業生存發展環境欠佳，難以長期持續經營，金融機構為了規避風險而不愿意為小微企業融資。據統計，美國和日本中小企業平均壽命分別達到８年和１２年左右，而中國的中小企業平均壽命只有３年左右。針對中國企業的進一步詳細測算發現，中國小微企業平均壽命為４．１３年，其中壽命小于３年的小微企業占比接近５０％。相比之下，非小微企業平均壽命達到了６．６１年，而且壽命超過１０年的企業所占比重達到了４４．１％。由此可見，中國小微企業更容易倒閉，它們很可能還沒有來得及償還金融機構的貸款，就已經倒閉。金融機構為了規避風險，不愿意將資金借貸給小微企業。由此便引發了小微企業生存經營困難與融資困難之間的惡性循環：高投資增長模式和經濟結構失衡→小微企業生存經營困難、難以長期經營→金融機構不愿意貸款，小微企業融資難→由于缺少資金，小微企業生存經營更加困難甚至倒閉→金融機構更不愿意貸款，小微企業融資難進一步加劇。

即便央行等部門通過多種政策舉措完善金融體系的供給能力，也無法打破上述惡性循環，最終難以有效解決小微企業的融資難題。在上述循環鏈條中，金融體系所起到的作用是加劇或者減輕小微企業的融資難度，但是難以有效破解經濟增長模式和結構失衡所導致的惡性循環。與改革開放初期以四大國有銀行為主體的金融體系相比，近年來央行在銀行部門、股市和債市等金融市場的努力，使得金融機構對小微企業貸款的意愿和能力不斷提高，從而在一定程度上削弱了上述鏈條的惡性循環程度。但是，阻礙小微企業發展的結構性障礙仍然存在，這使得小微企業的生存經營仍然面臨較大困難，即便解決了資金問題可能也無法長期健康運營。比如，一家小微企業如果無法找到理想的投資行業和投資機會，即便擁有足夠的資金，也難以持續盈利，最終難逃倒閉命運?；谝陨线壿嬁芍?，以往出臺的政策只側重金融供給本身，而對經濟增長模式和經濟結構失衡關注較少，很難有效化解小微企業的融資難題。

２．以往所出臺的政策雖然種類較多，但是缺少協調機制，難以形成統一合力

中央、相關部委和地方政府部門出臺的促進小微企業融資的政策文件很多，以《通知》或《意見》等形式發布。如前所述，僅２０１３—２０１８年間中央和相關部委出臺的支持小微企業融資的政策文件就多達９２份。但是，相關政策出自多個部門，相互之間協調配合不夠緊密，導致政策無法形成統一合力。例如，國務院辦公廳出臺的《關于金融支持小微企業發展的實施意見》（國辦發〔２０１３〕８７號）和《關于多措并舉著力緩解企業融資成本高問題的指導意見》（國辦發〔２０１４〕３９號）涉及央行、發改委、銀監會、證監會、財政部等多個部門，雖然兩份《意見》明確了每一條政策由哪個或者哪幾個部門負責，但是仍然缺乏協調機制，各個部門仍然難以進行及時有效的協調配合。具體到《關于多措并舉著力緩解企業融資成本高問題的指導意見》（國辦發〔２０１４〕３９號），其中的第八條“大力發展直接融資”，由證監會、人民銀行、發展改革委、財政部、銀監會、保監會等部門負責。但是，這些部門之間究竟如何分工協作才能“健全多層次資本市場體系，繼續優化主板、中小企業板、創業板市場的制度安排”仍然是不明確的。其結果是，相關部門往往各自為政，難以形成統一合力。

四、宏觀政策“三策合一”破解小微企業融資難題的核心機制

中國小微企業融資難的原因是多方面的，不止在于小微企業生命周期短、抵押物少、信息不透明等自身問題，也不止在于金融供給體系不完善的問題，更在于高投資增長模式及其所導致的經濟結構失衡問題。以往，央行和財政部等部門在應對小微企業融資難題時，將主要精力放在完善金融供給體系和降低融資成本之上，很少關注高投資增長模式及其所導致的經濟結構失衡問題。然而，高投資增長模式及其所導致的經濟結構失衡問題很容易引發小微企業生存經營困難與融資困難之間的惡性循環，進而加劇中國小微企業融資難題。要想有效應對小微企業融資難題，不僅要完善金融供給體系并使用貨幣政策和財政政策幫助小微企業獲得更加廉價的信貸資金，還需要應對高投資增長模式及其所導致的經濟結構失衡問題。這意味著，不僅需要穩定政策，還需要增長政策和結構政策的協調配合。

宏觀政策“三策合一”新理論框架為我們應對小微企業融資難題提供了新思路。所謂宏觀政策“三策合一”，指的是綜合使用穩定政策、增長政策和結構政策三大類政策，共同追求短期經濟穩定、長期經濟增長和經濟結構優化三大類目標。根據宏觀政策“三策合一”新理論框架，通過將長期經濟增長以及各類經濟結構的相互關系考慮在內，將結構政策與穩定政策、增長政策有機結合起來，有助于形成統一合力，從而提高宏觀調控的整體效率。宏觀政策“三策合一”新理論框架突破了西方主流宏觀調控理論的兩大缺陷。其一，西方主流宏觀調控理論主要關注短期穩定目標，對長期增長目標的關注相對較少，宏觀政策“三策合一”新理論框架不僅關注短期穩定目標，而且關注長期增長目標。其二，西方主流宏觀調控理論很少關注經濟結構失衡問題，從而很少追求優化經濟結構的目標，宏觀政策“三策合一”新理論框架則注重追求優化經濟結構的目標。宏觀政策“三策合一”新理論框架的這兩方面突破不僅有助于解決小微企業融資難背后的經濟增長模式及其導致的經濟結構失衡問題，而且有助于將應對小微企業融資難題的各類政策協調起來形成統一合力，因此能夠更好地應對小微企業的融資難題。

１．宏觀政策“三策合一”有助于降低地方政府對房地產和基建投資的依賴，從而減輕房地產和基建對小微企業信貸資金的擠占

高投資驅動的高增長模式在很大程度上由房地產和基建投資所支撐。房地產和基建投資具有較為明顯的資本密集型特征，能夠在相對較短的時間里通過拉動投資來拉動經濟增長，因此受到地方政府的青睞。但是，房地產和基建投資行業吸附了大量資金，從而擠占了小微企業可以獲得的資金規模。要想緩解小微企業融資難題，需要減輕地方政府對房地產和基建的依賴，從而避免這兩個領域對資金的過度吸附。但是，過去多年的經驗表明，要想讓地方政府擺脫對房地產和基建投資的依賴，并非易事。對地方政府而言，無論是就業問題的解決，還是教育、醫療和養老問題的解決，都需要經濟保持一定增速。在技術進步等“新動力”尚不足以支撐所需經濟增速的前提下，地方政府需要借助房地產和基建投資等“老動力”維持經濟增速。

宏觀政策“三策合一”有助于更好地培育“新動力”，讓地方政府順利擺脫對房地產和基建投資等“老動力”的依賴，從而減輕房地產和基建對小微企業信貸資金的擠占。一方面，可以使用增長政策加快培育“新動力”。要想依靠市場力量自然孕育“新動力”，那將是一個較為緩慢的過程。尤其是當政府部門主動擺脫對房地產和基建等“老動力”依賴的時候，經濟與社會將難以等待“新動力”的自然孵化，需要加快培育“新動力”。在宏觀政策“三策合一”新理論框架下，可以重點使用增長政策來加快培育“新動力”。另一方面，可以使用穩定政策防范“老動力”退出所帶來的沖擊。房地產和基建對鋼鐵、水泥、玻璃等行業都具有較強的拉動效果，減輕對房地產和基建的依賴意味著鋼鐵、水泥和玻璃等行業也會遭受沖擊，從而給經濟與社會帶來不利影響。為了打消地方政府部門的后顧之憂，需要設計專門的政策來應對房地產和基建等“老動力”退出所引發的不利影響。在宏觀政策“三策合一”新理論框架下，可以重點使用穩定政策來平抑“老動力”退出所帶來的短期經濟波動。在增長政策和穩定政策的共同作用之下，地方政府將會更平穩、迅速地減輕對房地產和基建的依賴，從而釋放資金支持小微企業的發展。

２．宏觀政策“三策合一”有助于淘汰過剩產能和僵尸企業，從而減輕僵尸企業對小微企業信貸資金的擠占

過去二三十年間，中國已經發生過多輪產能過剩，而且呈現出“屢犯屢治，屢治屢犯”的特點，由此也導致了大量僵尸企業的存在。這主要是由兩方面原因導致的：第一，以ＧＤＰ為核心的官員考核機制和事權財權倒掛的財稅體制使得一些地方政府熱衷于追求高增長，鋼鐵、水泥、玻璃和汽車等具有高投入高產出特征的產業受到地方政府的青睞。地方政府之間的競爭很容易導致重復建設，從而引發產能過剩。第二，當出現產能過剩時，地方政府為了維持就業和社會穩定，又往往通過補貼和政策性信貸等方式給部分本應被市場淘汰的企業“輸血”，使得產能過剩問題持續存在，并且催生了大量僵尸企業。僵尸企業處于經營困難的局面，需要持續不斷的資金投入，由此進一步擠占了小微企業的信貸資金。

宏觀政策“三策合一”有助于地方政府更順利地淘汰過剩產能和僵尸企業，從而減輕僵尸企業對小微企業信貸資金的擠占?；诤暧^政策“三策合一”新理論框架，可以使用穩定政策和增長政策，從短期與長期兩個維度減輕地方政府的擔憂，從而有效治理產能過剩和僵尸企業問題。就短期而言，淘汰過剩產能可能會引發集中性的失業等問題，可以使用財政補貼等方式，幫助失業人群渡過難關。就長期而言，要想真正減輕甚至消除地方政府對過剩產能和僵尸企業的依賴，關鍵是培育新的增長點，而這可以使用增長政策予以實現。

３．宏觀政策“三策合一”有助于改善小微企業的發展環境和存續時間，從而提高金融機構向小微企業的借貸動機

以上兩方面政策舉措的主要作用是，將房地產、基建和僵尸企業所吸附的過多資金釋放出來，從而為小微企業獲得信貸提供了可能性。但是，這些釋放出來的資金究竟是否能夠到達小微企業，還取決于小微企業自身的生存經營狀況。如前文所述，中國小微企業融資難題比其他國家更加突出的原因之一是，小微企業的存續時間太短，導致銀行等金融機構不愿意給小微企業貸款。如果不改變小微企業的發展環境和存續時間，即便金融機構有富余的資金，也不愿意借貸給小微企業。因為小微企業的存在時間太短，向它們借貸的風險太高。

宏觀政策“三策合一”有助于改善小微企業的發展環境和存續時間，從而提高金融機構向小微企業的借貸動機。第一，宏觀政策“三策合一”能夠淘汰落后產能并且培育新的增長點，從而為小微企業創造出更充足的發展空間。第二，宏觀政策“三策合一”有助于更好地降低小微企業的稅費負擔。以往減稅降費政策在小微企業的效果相對欠佳，一定程度上是因為地方政府需要籌集資金支持基建等行業的發展，從而實現穩增長的目的。其結果是，要么部分減稅降費政策沒有落到實處，要么減掉了稅收負擔但是增加了非稅負擔，導致小微企業稅負難以真正減輕。在宏觀政策“三策合一”新理論框架下，地方政府不再依賴基建行業穩增長，而是主要借助增長政策促進長期經濟增長，由此便可以將小微企業減稅降費政策落到實處。第三，收入分配結構失衡限制了居民部門的消費能力，進而壓制了小微企業面臨的市場規模，宏觀政策“三策合一”有助于改善收入分配結構，擴大居民消費需求，從而幫助小微企業更好地銷售產品、獲得利潤。

４．宏觀政策“三策合一”有助于加強各類政策之間的協調配合，促進各類政策形成統一合力，從而更好地應對小微企業融資難題

為了應對小微企業融資難題，央行和財政部等部委已經出臺了貨幣政策和財政政策等大量政策舉措，顯然，這些政策都是很有必要的。除此之外，還需要使用增長政策和結構政策來解決經濟增長模式和經濟結構失衡方面的問題。在缺少統一分析框架的前提下，以往出臺的政策本就較為繁多零散，難以形成統一合力，如果再加上增長政策和結構政策，那么將更加難以協調、難以形成統一合力。宏觀政策“三策合一”新理論框架為我們提供了一個全新的、統一的分析框架，有助于加強各類政策之間的協調配合，促使各類政策形成統一合力。一方面，基于宏觀政策“三策合一”新理論框架，可以加強央行和財政部等部門所出臺的政策舉措之間的協調配合。在宏觀政策“三策合一”新理論框架之下，各部門不僅可以更加明確自身需要錨定的目標和政策舉措，而且可以更加了解其他部門的政策目標和政策舉措對本部門的影響，進而加強協調配合，為小微企業提供更恰當的金融支持，從而幫助小微企業更好地應對短期內出現的國內外不利沖擊。另一方面，也是更重要的是，基于宏觀政策“三策合一”新理論框架，穩定政策、增長政策和結構政策之間可以更好地實現協調配合。三大類政策的協調配合有助于解決小微企業融資難題背后的經濟增長模式問題和經濟結構失衡問題，從源頭上打破小微企業生存經營困難與融資困難之間的惡性循環，從而更有效地應對中國小微企業所面臨的融資難題。

五、主要結論與政策啟示

為了應對小微企業融資難題，央行、財政部和銀保監會等部委出臺了大量政策舉措。本文對相關舉措進行了系統梳理，并且對其作用效果進行了評估。研究結果表明，在多方面政策的扶持之下，近年來中國小微企業的融資難題有所緩解，不管間接融資還是直接融資，都有不同程度的好轉。就間接融資而言，小微企業貸款在貸款規模和貸款利率方面都有一定改善，集中體現為普惠小微貸款的持續增長和貸款利率的不斷下降。就直接融資而言，創新型債務融資工具、新三板和區域性股權市場以及私募和創業投資基金等面向小微企業的直接融資支持工具不斷豐富并快速發展，進一步拓寬了小微企業的融資渠道。不過，小微企業融資難題仍然較為突出，有待進一步解決。就間接融資而言，雖然小微企業貸款有了明顯改善，但仍未能較好地滿足小微企業的融資需求，小微企業實際獲得的貸款與其生產經營所需要的貸款之間仍然存在較大缺口。就直接融資而言，各類直接融資工具所能覆蓋的小微企業范圍仍然較為有限。也正是在此背景下，黨的二十大報告明確強調要“支持中小微企業發展”，此外還提出要“營造有利于科技型中小微企業成長的良好環境，推動創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈深度融合”。

本文的分析表明，中國小微企業融資難的原因是多方面的，不止在于小微企業生命周期短、抵押物少、信息不透明等自身問題，也不止在于金融供給體系不完善的問題，更在于高投資增長模式及其所導致的經濟結構失衡問題。高投資增長模式和經濟結構失衡方面的問題導致小微企業生存發展環境較差，難以長期持續經營，金融機構為了規避風險而不愿意為小微企業融資，由此便引發了前文所述的小微企業生存經營困難與融資困難之間的惡性循環。以往，央行和財政部等部門在應對小微企業融資難題時，將主要精力放在完善金融供給體系和降低融資成本之上，很少關注房地產和基建所主導的高投資增長模式及其所導致的經濟結構失衡問題。然而，房地產和基建所主導的高投資增長模式及其所導致的經濟結構失衡問題很容易引發小微企業生存經營困難與融資困難之間的惡性循環，加劇了中國小微企業面臨更加嚴峻的融資困難。要想有效應對小微企業融資難題，不僅要完善金融供給體系，還需要應對高投資增長模式及其所導致的經濟結構失衡問題。這意味著，需要增加使用增長政策和結構政策，才能更好地應對小微企業融資難題。

宏觀政策“三策合一”新理論框架突破了西方主流宏觀調控理論只關注短期穩定目標而很少關注長期增長目標和經濟結構目標的缺陷，旨在同時追求短期經濟穩定、長期經濟增長和經濟結構優化三大類目標。這不僅有助于解決小微企業融資難背后的經濟增長模式及其導致的經濟結構失衡問題，從源頭上打破小微企業生存經營困難與融資困難之間的惡性循環，而且有助于將應對小微企業融資難題的各類政策統籌協調起來形成統一合力，因此能夠更好地應對小微企業的融資難題?；诤暧^政策“三策合一”新理論框架，應該重點做好以下三方面工作來應對小微企業融資難題。第一，使用增長政策加快培育“新動力”，從而加快經濟增長模式的轉變。增長政策的重點在于加大基礎性研發投入從而促進技術進步。此外，還要出臺促進高質量人力資本積累的教育政策和勞動市場政策，從而增加高質量人力資本積累并提高人力資本利用程度。第二，使用結構政策優化產業結構、投資結構和總需求結構，從而消除小微企業融資所面臨的經濟結構障礙。結構政策既要增加對高端制造業、人工智能、大數據等新興產業的補貼和支持，又要減少對鋼鐵、水泥、玻璃等產能過剩行業不必要的財政補貼和稅收減免，才能改變房地產和基建在各地產業結構中的地位，從而降低地方政府對房地產和基建的依賴，產業結構和投資結構將隨之優化，總需求結構也會得到一定改善。此外，還要使用結構政策增加中低收入階層的收入，從而提高中低收入群體的消費能力，優化總需求結構，以拓寬小微企業的市場需求。第三，加強穩定政策、增長政策和結構政策之間的協調配合。在宏觀政策“三策合一”新理論框架下，三類政策不再各行其是，而是存在密切關聯，需要加強協調配合。只有切實加強三類政策之間的協調配合，才能化解轉變增長方式和調結構過程中的阻礙，確保各類政策落到實處并且形成統一合力，著力解決小微企業的融資難題。

作者單位：陳小亮，中國社會科學院經濟研究所；譚涵予，中國人民大學經濟學院；陳彥斌，首都經濟貿易大學經濟學院

責任編輯：韓海燕