古代治理“微腐敗”的經驗

李憲堂

【關鍵詞】腐敗 廉政政治生態 微腐敗

【中圖分類號】G623.41

【文獻標識碼】A

在以“權力支配社會”為特征的傳統社會里，吏治的好壞直接決定著社會的治亂和安危，“防腐”與“反腐”因之成為王朝政治的主要內容。中國歷代統治者和思想家就如何治理腐敗和“微腐敗”進行了系統的理論探討，并在長期實踐中積累了豐富的經驗和鑒戒。

把好入口關，嚴格官員的選拔和任用

吏治的好壞直接取決于官員素質的高低，因而歷代統治者都重視對官員的選拔和任用。在官吏的選拔上，諸子百家都主張舉賢任能，把任用賢才看作是國家治理的前提條件。例如，孔子主張“學而優則仕”，明確地把“學優”定為從政的條件；孟子認為“賢者在位，能者在職”，國家才可能“閑暇無事”；墨子強調“以尚賢使能為政”；韓非子則主張官員的任用必須通過基層的歷練，政府應該把具有基層實踐經驗的能者選拔到各級崗位上，即所謂“明主之吏，宰相必起于州部，猛將必發于卒伍”。

關于選拔官吏的方式，秦朝以軍功制取代了世卿世祿制，第一次以制度的方式打開了社會底層身份上升的渠道；秦統一六國后，還實行了保舉制，即由主管官員舉任其下級和屬員。兩漢時期建立了比較完善的察舉制，官員的選任通過地方長官舉薦的方式進行。唐以后則實行科舉制，即以公開考試的形式選拔人才。無論哪種制度，都必須以公正、公開、透明為原則，故而明代邱峻認為吏治的首要之務即“清入仕之路，公銓選之法”。

為了防止選舉和任用官員過程中的營私舞弊行為，歷代都采取了相應的制度措施。秦朝規定，官吏若犯罪，其舉薦者要被以同樣的罪名處置；漢代建立了官吏試用制度，期限為一年，發給半俸，試用期滿經考察合格后正式錄用，若試用者在正式錄用之后有貪贓枉法等行為，要以“任人不善”“所舉非人”等罪名追究其上級主管官員、舉薦者或座師的連帶責任。為了防止官員以家族裙帶關系假公濟私，漢代還建立了籍貫及親屬回避制度。這種制度行之有效，為以后歷代所借鑒，如唐代規定地方官員回避本籍和鄰近州縣，有直系血緣關系及師生關系者，不得在同一地區或同一衙門為官。宋代將回避關系擴大到五服以內的家族成員和所有姻親，并規定官員不得在任職州縣“典買舊宅”，退休后不得在曾任職過的州縣“寄居”。明代將本籍回避范圍擴大到一省，洪武年間規定除京官外，所有地方官員實行南北更調。

治理權力運行環境，營造良性政治生態

“微腐敗”是權力尋租的一種毛細血管狀態，治理“微腐敗”的根本手段是鏟除產生腐敗的土壤，營造良好的政治生態。在任何時代，結黨營私都是社會政治中的痼疾，也是滋生種種腐敗、“微腐敗”現象的淵藪。

《尚書·洪范》最早提出了朋黨的危害，強調“無偏無黨，王道蕩蕩；無黨無偏，王道平平”；孔子強調“君子矜而不爭，群而不黨”（《論語·衛靈公》）；韓非子把朋黨之害提到了關乎國家存亡的高度，認為在統治集團內部一旦陷入朋黨紛爭，就會導致國家滅亡：“大臣兩重，父兄眾強，內黨外援以爭事勢者，可亡也”“大臣專制，樹羈旅以為黨，數割地以待交者，可亡也”。（《韓非子·亡徵》）韓非子專門探討了對付朋黨的各種“潛御之術”，如“設諫（間）以綱獨為，舉錯以觀奸動”、“宣聞以通未見，作斗以散朋黨”“漸更以離通比，下約以侵其上”“罰比周而賞異，誅毋謁而罪同”等。歷代統治者都把“散朋黨”作為治國的要務，如《大清律》把“結交近侍官員”“上言大臣德政”這種看似合情合理的結納行為列入嚴懲的律例。

細化管理制度，建立切實有效的考評獎懲體系

建立切實有效的監察、考評和獎懲制度，這是改善吏治、克服“微腐敗”的不二法門。

監察制度。中國歷代統治者為了懲貪防腐，建立并完善了一套富有成效的監察制度。秦時中央設立御史大夫，負責監察百官和管理天下典冊圖集。西漢在秦制的基礎上，構建了以御史臺為核心的、從中央至地方上下相維的較為完整的監察體制。唐朝時形成了具有獨立司法權的監察機關——御史臺，其職能主要是考察官員的政績和操守，彈劾百官違法亂紀行為。御史臺從五代到宋金元歷代沿置，明代改稱都察院，“職責糾劾百官，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司”。清代的最高監察機構亦稱督察院，但地位和職權相比明代都有所提高。延續運行兩千多年、貫穿封建社會始終的監察制度，對于懲治貪官污吏、糾正社會風氣特別是官場風氣、穩定皇權統治起到了重要作用，其運行機制的嚴密性和高效性，直到今天仍值得借鑒。

考核制度。中國古代官吏考核制度淵源深遠，歷代沿襲形成了一個極為嚴密細致的體系。戰國時期，各國都建立了嚴格而規范的上計制度，秦代有在此基礎上實行逐級考課，隋唐時代有大考、小考，明清時代有京察、大計。官員廉政與否是考核的主要內容和決定升遷或降職、罷免的主要依據。秦律中規定考核官員有所謂“五善五失”，前者中有“清廉毋謗”，后者中有“賤士而貴貨貝”，都是針對官員“微腐敗”問題的。漢代考核制度進一步完善，建立了對各級官吏實行全面考核的政績考核制度，考核的內容和標準，除清正、治行、廉能、勤謹等基本條件之外，還根據不同的職務提出不同的要求，如對縣級官吏考核內容主要是戶口與墾田增減、錢谷出入、社會治安好壞等?？己私Y果依據政績的優劣排列名次，對政績突出的，給予褒獎，或破格晉升；考核不合格的則被追究責任，輕者受降職、降秩處分，重者免職，甚至繩之以法。

唐代考課制度在中國歷代最為完善，形成了包括考核機構、考核方法、考核內容和獎懲標準在內的比較完備的制度體系。所有官員的考核由吏部統一管理，具體的考核工作由考功司負責。唐代考核制度的特點是制度嚴密而公正，執行標準明確、客觀，具有較強的可操作性。例如，將考核標準細化為“四善”“二十七最”。所謂四善指的是“德義有聞”“清慎明著”“公平可稱”“恪勤匪懈”等四項入仕為官的基本職業道德準則；“二十七最”指的是針對不同領域的官員提出的二十七種最優表現，如諫官、言官“獻可替否”，銓選官員“擢盡才良”，考課官員“褒貶必當”，等等?？己私Y果分為三級九等，按等級定獎懲，如“背公向私，居官諂詐，貪濁有狀”列為下下等，即行罷免，終身禁錮。

清朝考核分為“京察”和“大計”?？己藰藴蕿椤八母癜朔ā?。所謂“四格”，指的是考察官員優劣的四項內容，即“守清”“政勤”“才長”“年壯”，每格分為三等考評：才則或長或平或短，守則或清或平或濁，政則或勤或平或怠，年則或青或中或老；所謂“八法”是針對“貪”“酷”“浮躁”“才力不及”“年老”“有疾”“疲軟無為”“不謹”八種罪過的處罰規定，如規定凡為官貪、酷者即行革職拿問，禁錮本人及子孫三代；為官疲軟、不謹者予以革職，回籍閑居。

晉升與福利制度。建立公平而有效的晉升遷轉制度，有助于培育官場正氣、維護官員的職業道德感和工作積極性，從而在根本上減少腐敗和“微腐敗”現象的發生。秦漢時期就建立了比較完備的官員遷轉管理制度。秦與西漢初期以軍功升遷為主，漢武帝以后，“事功”“積勞”即政績突出或年資積累成為官員升遷的主要條件。漢代史籍中多有“功次補”“積功勞稍遷”等字眼，如石奮“積功勞，孝文時官至太中大夫”、周仁“積功遷至太中大夫”。此后歷代都把政績和年資作為升遷管理的主要依據。官員的福利也應當得到應有的保障，這是防止腐敗的最正大光明的途徑。對一般官員來說，生活優裕、沒有養家糊口的后顧之憂，才能重法禁。因此中國古人很早就提出了厚祿養廉思想。唐朝曾多次提高政府官員的薪俸，一度導致國家財政不堪重負，至于杜佑不得不提出“省官減費”的建議。自西漢初年到清代建立“養廉銀”制度，厚祿養廉思想貫穿整個中國帝制社會，成為歷朝各代有識之士的共識。然而，專制社會以權力為謀取利益的首要資源的屬性，決定了歷代統治者不可能真正解決這一吏治難題。

推行廉政教育，強化官員的職業自律意識

通過廉政教育強化官員的自律意識，防微杜漸，這是治理“微腐敗”最有效的途徑之一。古代著名的政治思想都強調廉政教育對建立美政良俗的根本意義。秦以后的歷代統治者和思想家融合儒、道，就官員廉政教育的內容和途徑進行了系統探討，其中最基本的共識有以下三點：

清心寡欲，戒奢以儉。古代統治者和思想家都把節欲儉身看作仕者廉政的充分必要條件。例如，司馬光在其訓子名篇《訓儉示康》中寫道：“夫儉則寡欲，君子寡欲，則不役于物，可以直道而行；小人寡欲，則能謹身節用，遠罪豐家?！鼻宄樦蔚墼凇队迫顺假有匿洝分懈嬲]臣下：“居官之所恃者，在廉。其所以能廉者，在儉”。

敬懼修省，防微杜漸?？鬃又^君子有九思，曾子稱“吾日三省吾身”，時刻敬懼修省，過一種敬畏的、負責任的生活，是古代士大夫基本的人生姿態，也是他們治國平天下的看家功夫。南宋以后的理學家把官場當做修煉身心的道場，主張通過移風易俗維護日漸崩壞的社會秩序。無論是朱熹的居敬，還是劉宗周的慎獨，都是通過自我身心的打磨存天理、滅人欲，去性惡于幾微之間。

尊賢重德，表清褒廉。在嚴懲貪賄的同時，歷代統治者還重視扶植和表彰清官廉臣，以為民表率，砥礪風氣?！傲?，民之表也?！睗h文帝在一封詔書中第一次道出了廉吏的政治品牌價值。表彰清官廉吏，為百官立楷模，成為歷代統治者為整肅官場風氣所采用的最有成效的手段?？滴醯圻@方面的做法最有代表性?？滴鯇⑦x拔、優遇清官作為朝廷用人行政的核心工作。他在位期間一直用心于發現、扶持、獎勉、保護清官廉吏，“屢詔群臣薦舉天下廉能官”?？滴跆貏e重視對清官的提攜和褒揚，他還親力親為，利用出巡的機會發現、考察清官，并經常性地以召見勉勵、恩賜寶物、題詞嘉獎以及恩賞先人等方式，對清官進行表彰和激勵，如賜于成龍“天下廉吏第一”、張伯行“江南第一清官”稱號，使他們譽滿天下。經過康熙多年的努力經營，清朝一時出現了正氣盈朝、清官賢臣輩出的盛世景象。

走群眾路線，發揮民間監督制約作用

群眾監督是防治各種腐敗行之有效的方法，這方面古人很早就進行了各種探索和嘗試。據記載，早在傳說中的堯舜時代，就有了考察民意、征集輿情的制度和設施：“立進善之旌、誹謗之木，政有缺失，民得書于木”（《史記·孝文紀》 ）。

西漢時政府設立專門訪察民意輿情的“風俗使”。據記載，漢宣帝時曾遣使十二人“循行天下，存問鰥寡，覽觀風俗，察吏得失”。（《漢書·宣帝紀》）。兩晉時期的“風聞言事”也是利用輿情糾舉官員不法行為的一種機制?！帮L聞言事”也稱“風聞奏事”“風聞彈人”“風聞訪知”等，即監察人員無須持有真憑實據，只要依傳聞便可立案糾劾。西漢時期還出現了我國最早的“舉報箱”，稱為“缿筒”，是漢宣帝時的名臣趙廣漢創立?！袄懲病笔且粋€類似于瓶子的竹筒，上面有小孔，可入不可出，用于收集各種投訴與檢舉密信。武則天統治時期，又發明了“銅匭”，是一個方形銅匣，類似于今天的意見箱。為保障檢舉工作的順利進行，武則天還下令設置專門負責的“匭使院”，隸屬中書省。

需要說明的是，在專制主義社會里，所有旨在征集民意輿情的措施都會演變成統治階級內部相互傾軋的手段。真正的民主監督，只有在我們社會主義新時代才有可能真正實現。

（作者為南開大學歷史學院教授，南開大學社會史研究中心研究員、博導）

【注：本文系中國歷史研究院委托項目“中國古代政治文化的歷史經驗”（項目號：20@WTC011）階段性成果】

責編/李一丹 美編/楊玲玲