政府審計獨立與營商環境優化

魏濤　李成　劉立國

關鍵詞：政府審計；獨立性；人財物省級統管；營商環境

中圖分類號：F239.44 文獻標志碼：A 文章編號：1672-626X（2023）03-0041-13

一、引言

優化營商環境是貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的重要舉措。黨的二十大報告提出，要優化民營企業發展環境，依法保護外商投資權益，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。國務院頒布的《優化營商環境條例》指出，營商環境是企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。營商環境從根本上講是制度環境，核心是處理政府和市場的關系。地方政府是優化營商環境的主力軍，地方政府的行為對市場、政務和法治環境等都有著重要影響。近年來，我國營商環境建設成績斐然，在世界銀行《全球營商環境報告》中的排名大幅提升，但市場準入不公平、投資審批繁瑣和產權保護不力等問題仍然較為突出，且不同地區之間營商環境存在較大的差距。面臨外部環境的深刻變化，如何進一步推動制度創新，持續優化營商環境，是當前理論研究和政府施政的重點。

政府審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，是提升國家治理能力的重要途徑[1～4]。經濟監督是政府審計基本職能，其內生具有的揭示、預防和抵御功能，能夠有效防止權力濫用，避免治理失效[5]。政府審計有助于明確政府與市場的邊界，有效約束政府，減少官員的機會主義行為，有效緩解尋租腐敗[6]，顯著提升政府效率和效能[7～8]，促進區域營商環境優化。王彥東等（2021）的實證研究表明，充分發揮政府審計的揭示、預防和抵御功能有助于提升區域營商環境水平[9]。

獨立性是現代審計制度的基石[10]，是政府審計能否發揮揭示、預防和抵御等“免疫系統”功能的重要影響因素。我國地方審計機關長期采用雙重領導體制，人財物管理均受到同級地方政府制約，在一定程度上影響其權威性與獨立性，不利于充分發揮政府審計的功能[11～12]。為了提高地方審計機關的權威性和獨立性，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年正式印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，制定了省以下審計機關人財物管理體制改革試點總體方案，選擇廣東、山東、浙江、江蘇、貴州、云南、重慶等7省市開展審計管理體制改革。具體改革措施主要有三條：第一，改革省以下審計機關人事管理體制。試點地區地市級審計機關正職由省級黨委（黨委組織部）管理，其機構編制由省級機構編制管理部門統一管理，地方審計人員由省級統一招錄。第二，改革經費和資產管理制度。試點地區地方審計機關的經費預算、資產由省級或者委托地市、縣有關部門管理，各項經費標準不得低于現有水平。第三，建立健全審計業務管理制度。試點地區省級審計機關統籌組織本地區審計機關力量，對審計項目計劃實行統一管理。省以下審計機關人財物統一管理以強化省級政府對審計機關的管理，弱化了省以下同級地方政府對審計機關人財物的控制，為省以下審計機關獨立開展審計活動提供了制度保障。這一改革有利于整合審計資源，提升審計效率，更好地發揮地方審計機關的審計功能[13]，也必然會影響官員的權力尋租行為，對區域營商環境產生深遠影響。

本文嘗試構建一個簡單的博弈模型，分析政府審計獨立性提升對地方政府官員權力尋租的抑制作用以及其對地方營商環境的影響，在理論分析的基礎上，通過審計機關人財物省級統管這一準自然實驗，實證檢驗政府審計獨立性提升對區域營商環境的影響。相對于已有的文獻，本文可能的貢獻在于：一是從理論上剖析政府審計機關人財物省級統管改革影響營商環境的機制。部分學者分析了經濟責任審計對權力尋租的遏制作用和審計獨立對腐敗的遏制作用以及權力尋租和腐敗對營商環境的影響[14～18]，但尚未有文獻在一個統一的理論框架內探討政府審計獨立、權力尋租和營商環境這三者之間的關系；二是實證檢驗政府審計獨立性提升與營商環境優化之間的因果關系。已有的文獻實證檢驗了國家審計對營商環境的影響[9]，但尚未有文獻利用審計機關人財物省級統管這一準自然實驗檢驗政府審計獨立與營商環境之間的因果關系。本文進一步豐富政府審計獨立影響營商環境相關研究的同時，為我國推進審計管理體制改革提供證據支撐，為優化營商環境提供新的改革著力點。

二、理論分析

國家通過法律形式把公共資源與公共資金的配置權力授予公共權力機構及其具體執行人。如果權力缺乏有效制衡，權力擁有者就有可能在設定市場準入標準、制定稅收優惠與財政補貼以及政府采購方式等方面，利用權力為本部門或者個人謀取經濟利益，這種權力尋租行為會破壞一個地區的營商環境。政府審計作為權力制衡的重要工具，通過跟蹤監督公共權力和公共資金的運行，防止利用權力尋租獲益[19]。政府審計職能的充分發揮需要審計機關享有獨立性，只有不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，政府審計才能反映公共資金使用、公共權力運行和公共部門履職盡責情況。

一個地區的營商環境不佳，往往是因為其公共權力和公共資金使用不規范，造成權力機構及其具體執行人通過權力尋租。普遍的權力尋租行為會引起審計部門的關注，并相應地提高審計強度。地方政府及官員在決定其營商環境創建行為時，也會考慮審計部門的審計強度對其營商環境創建行為的反應，因此地方政府會根據審計部門的最優審計強度選擇而做出其最優的營商環境創建決策。地方政府的營商環境創建選擇與審計部門的審計強度選擇之間的策略互動可以被視為斯塔克伯格（Stackelberg）博弈。實行省以下審計部門垂直管理以后，地方審計部門的獨立性顯著提升，從而有助于強化審計監督對營商環境的影響。

（一）審計部門的最優審計強度決策

審計監督的成效不僅取決于審計強度，還取決于地區營商環境，因為較差的營商環境往往意味著權力機構及其具體執行人權力尋租程度嚴重，那么維持既定的審計強度就越有可能實現審計工作目標?；谶@一事實，模型假設審計強度越大，審計監督的成效越顯著，但是審計強度對于審計監督成效的邊際貢獻遞減。另外，審計監督的實施也會產生成本，而且模型假設這一成本往往會隨著審計強度的提高而以更大的幅度遞增。因此，將審計部門最優審計強度的決策表示如下：

理論上，審計機關人財物省級統管的政策對象是省以下的市縣審計機關，考察審計機關人財物省級統管與營商環境優化之間的關系，用市縣層面的營商環境指標更合適。雖然目前測度城市營商環境的指標體系較多，但數據大多始于2017年或2018年，因而難以用城市營商環境指標評估政策效果。尋找城市營商環境度量指標的另一個思路是使用微觀調查數據，在現有的微觀調查數據中，世界銀行發布了2005和2012兩年的企業調查數據，中國私營企業調查數據（CPES）有反映企業營商環境主觀感受的指標，但完整的數據目前只公開到2014年，因而也無法使用上述微觀調查數據評估政策效果。我國省級營商環境評價指標體系的構建時間相對較早，目前主要有市場化指數和企業經營環境指數，由于市場化指數只更新到2016年，而企業經營環境指數更新到2019年，因此，本文采用企業經營環境指數度量31個省市的營商環境。使用省級營商環境指標評估政策效果的合理性體現為，雖然審計機關人財物省級統管的對象是市縣審計機關，但試點改革是以省市為單位開展的，因此試點政策對省內所有城市具有同質性影響，而所有城市營商環境的改善也必然會帶來省市總體營商環境的改善。

企業經營環境指數包括總指數和8個分項指數。分項指數分別為：（1）政策公開、公平、公正；（2）行政干預與政府廉潔效率；（3）企業經營的法治環境；（4）企業稅費負擔；（5）金融服務和融資成本；（6）人力資源供應；（7）基礎設施條件；（8）市場環境和中介服務?？傊笖涤煞猪椫笖低ㄟ^算術平均的方式合成，基本涵蓋了政策、體制、企業負擔、要素供應、軟硬件設施等影響企業經營的基本因素[20]。

（二）數據樣本

營商環境數據來源于王小魯等（2020）的《中國分省企業經營環境指數2020年報告》[20]，該報告給出了全國31個省市企業經營環境總指數評分，但缺少2014年的數據，參考王彥東等的研究（2021）[9]，結合本文的研究方法，采用2006－2012年的企業經營環境指數的移動平均值替代2014年的數據。人均GDP、產業結構、城鎮化水平、失業率、對外開放程度、教育程度和財政自主度等控制變量的數據均來自《中國統計年鑒》，審計相關變量和腐敗程度的數據來自《中國審計年鑒》和各省市的年度檢察工作報告。其中，人均GDP以2000年為基期按照GDP平減指數進行了平減處理。為了避免內生性，非審計的控制變量均使用滯后一期的數據，因審計年鑒數據只更新到2017年，審計相關變量使用滯后兩期的數據。同時為了避免異常值的影響，對所有連續變量在1%的水平上進行了縮尾處理。

四、實證結果分析

（一）描述性統計

從主要變量的描述性統計結果來看（見表2），我國各省市營商環境的均值為3.18，最大值和最小值分別為3.87和2.75，表明不同省市之間的營商環境存在較大差異。post 的均值為0.29，表明2015年之后年份的樣本占29%，treat 的均值為0.23，表明23%的省市受到了審計管理體制改革的沖擊影響。post 和treat 的統計特征表明，分布于不同群組的樣本比較均衡，適合采用雙重差分法進行分析。

（二）審計機關人財物省級統管對營商環境的影響

表3給出了審計機關人財物省級統管對區域營商環境影響的回歸結果。第（1）列為不加任何控制變量的回歸結果，第（2）和（3）列分別是加入省市經濟和財政特征以及審計功能控制變量后的回歸結果。不加入控制變量和加入控制變量treat×post 的系數估計值為0.0485、0.0446和0.0455，分別在5%和10%水平顯著。從經濟意義上來看，省市營商環境的均值為3.18，在控制省市經濟、財政和審計功能特征條件下，審計機關人財物省級統管大約將營商環境得分提升了1.4%。從統計意義上來看，相對于非試點省市而言，試點省市在審計機關人財物省級統管改革前后營商環境優化更加明顯，表明政府審計獨立性提升改善了區域營商環境。

在基本回歸的基礎上，為了進一步考察審計機關人財物管理省級統管改革對營商環境的后續影響，借鑒張琦和孫旭鵬（2021）的做法[21]，引入treat×year2019這一變量來分析上述改革的動態效應，其中year2019在2019 年賦值為1，否則賦值為0。第（4）～（6）列的結果顯示，treat×year2019 的系數為0.0747、0.0677 和0.0613，分別在1%和5%水平顯著，2019年審計機關人財物省級統管大約將營商環境得分提升了1.9%。這一結果表明，隨著時間的推移，審計機關人財物省級統管優化區域營商環境的效應更加明顯。

（三）審計機關人財物省級統管改革強度對區域營商環境的影響

雖然中央制定了審計機關人財物省級統管改革的總體試點方案，但不同試點省市在具體改革舉措上有一定的差異，肖春輝（2020）[21]根據中國審計學會調研結果發現，重慶、云南、貴州3個試點省市將審計機關的機構編制、人員招錄和經費管理都上收到省一級統籌管理，改革較為徹底，而江蘇、浙江、廣東、山東4省僅加強了省審計廳對市縣審計機構的干部管理和業務管理，人員機構管理方式基本未變，審計機關經費也沒有實現由省級統一保障?？梢钥闯?，不同試點省市在審計機關人財物省級統管改革強度上存在差異。從理論上講，改革強度越大，省以下審計機關獨立性越強，優化營商環境的效應越明顯。為了分析這一影響，借鑒張琦和孫旭鵬的做法（2021）[22]，將試點省市中重慶、云南、貴州的政策虛擬變量Treat賦值更改為2，江蘇、浙江、廣東、山東的賦值為1，其他非試點省市的賦值仍為0。

表4給出了審計機關人財物省級統管改革強度影響區域營商環境的回歸結果。加入全部控制變量后，treat×post的系數為0.0260，在10%的水平上顯著，表明審計機關人財物省級統管改革強度越高，其優化營商環境的效應越明顯。引入treat×year2019后，其系數為0.034，在10%水平上顯著，表明審計機關人財物省級統管改革強度的動態效應較為明顯。

（四）穩健性檢驗

1. 傾向匹配得分

雖然試點省市同時包括了東中西部省份，出現系統性差異的可能性比較小，但為了穩健起見，本文以經濟和財政特征控制變量為基礎匹配變量，采用傾向得分匹配法（PSM）進行雙重差分估計。通過刪除不符合共同區域假設的樣本，篩選出相似的對照組，共有153個樣本。PSM樣本回歸的結果顯示，treat×post的系數為0.0712①，在1%的水平上顯著，與全樣本回歸結果一致。

2. 平行趨勢檢驗

符合平行趨勢假定是采用雙重差分法的基本前提，從圖1來看，在審計機關人財物省級統管改革正式實施之前，試點省市和非試點省市營商環境的變動趨勢基本一致，審計機關人財物省級統管改革實施之后，試點省市相對于非試點省市有較為明顯的改善。

由于企業經營環境指數2年發布一次（2016年以后間隔了3年），政策實施的2015年沒有發布企業經營環境指數，因此本文以2016年為基準年進行平行趨勢檢驗，即以2016年為基期，并將模型（7）中post變量替換為year，具體模型如下：

3. 平衡樣本

本文的主回歸結果中數據為非平衡樣本數據，試點改革前的年份數據多于試點改革后的年份數據，為了進一步驗證實證結果的穩健性，本文采用平衡樣本數據進行檢驗，即去掉2012年以前的數據，保證試點改革前和改革后同樣有2年的數據，回歸的結果顯示，treat×post的系數為0.0814，在5%的水平上顯著①。

4. 安慰劑檢驗

本文選取企業經營環境指數測度評估區域營商環境，該指標可能會受時間和其他政策因素的影響，為了消除不可觀測因素的影響，本文選取2014年作為試點改革開始的時間，回歸結果顯示，treat×post2014的回歸系數在統計意義上不顯著①，進一步驗證了本文研究結論的穩健性。

五、進一步分析

為了進一步考察審計機關人財物省級統管改革從哪些方面改善了區域營商環境，本文采用基本回歸模型，以企業經營環境8個分項指數為被解釋變量，分析上述改革對企業具體經營環境的影響。表5的回歸結果顯示，審計機關人財物省級統管改革顯著改善了政策環境，減少了行政干預，改善了基礎設施條件，但對法治環境、稅費負擔、金融服務和融資成本、人力資源供應、市場環境和中介服務并沒有顯著的影響，回歸的結果與預期較為吻合。審計機關人財物省級統管改革增強了地方審計機關的獨立性，有助于提升審計揭示、預防和抵御的效果。審計效果的提升有利于強化審計的威懾和糾偏機制，使得地方政府快速調整自身行為。具體表現在有助于提高地方政府執行政策和行政執法的公正性，抑制地方政府在行政審批、執法檢查、行業準入、投資等方面的權力尋租行為。同時，由于地方政府是地方基礎設施投資的主體，更好發揮審計功能有助于提高基礎設施投資資金的使用效率，促使地方政府提供更高質量的基礎設施。審計機關人財物省級統管改革之所以對法治環境、稅費負擔、金融服務和融資成本、人力資源供應、市場環境和中介服務回歸結果不顯著，可能的解釋是改善影響企業經營環境的上述因素依賴于長期的制度建設和其他配套改革的推進，審計機關人財物省級統籌改革對上述因素可能有影響，但短期效果并不明顯。

六、異質性分析和機制檢驗

（一）異質性分析

基本回歸的結果顯示審計機關人財物省級統管改革能夠顯著改善區域營商環境，但這種改善效應在不同的經濟發展水平和制度環境下會表現出異質性影響。為了考察上述異質性影響，本文基于樣本省市的地理區位和審計能力兩個維度進行分樣本回歸。

區域經濟發展水平的差異可能影響國家審計功能的發揮。一般而言，經濟發展水平高的地區，公眾參政意識較強，來自公眾的輿論壓力會迫使國家審計機關加強對重大違紀違規問題的揭露與曝光，經濟發展落后的地方，公眾的參政意識相對弱化，參與管理國家和社會公共事務的訴求不高，從而影響審計功能的發揮[23]，實證研究也表明國家審計執行效果與地區經濟發展水平存在正相關關系[24]?？梢妼徲嫏C關人財物省級統管改革在經濟發達地區的營商環境優化效應更為明顯。本文將樣本省市劃分為東部和中西部，表6（1）～（2）列分組回歸的結果顯示，在公眾參政意識較強的東部地區，審計機關人財物省級統管改革對營商環境的提升效應較為顯著，而在公眾參政意識相對較弱的中西部地區，這一改革的效應并不顯著。

審計機關的專業能力差異同樣可能影響國家審計功能的發揮。審計機關的專業能力越強，提升審計機關的獨立性能夠帶來更高的審計質量和效果[25]。為了驗證審計機關專業能力的異質性影響，采用審計機關查出的問題資金總額除以地方一般公共預算支出來度量。前文描述性統計顯示，地方審計機關審計能力（ac）均值為0.48，最小值為0.07，最大值為2.33，這表明我國不同省市審計機關的審計能力具有較大的差異。通過判斷地方審計能力是否大于均值對樣本省市進行分組，大于均值為審計能力強這一組，小于均值則為審計能力弱這一組。表6（3）～（4）列分組回歸的結果表明，審計能力較強的地區，審計機關人財物省級統管提升營商環境的效應較顯著，而審計能力較弱的地區，這一改革效應不顯著。

（二）機制檢驗

治理腐敗是國家審計的重要功能，對國家審計抑制腐敗的作用，理論和實證研究的結果較為一致，已有研究都認為國家審計通過實施審計監督，能夠遏制官員權力尋租行為，有效地抑制腐敗[26～27]。關于腐敗對營商環境的影響，雖然有部分文獻認為腐敗是企業應對政府失靈的理性反應，是經濟增長的“潤滑劑”[28]，但缺乏可靠的實證證據，相反，大部分理論和實證研究表明，腐敗會造成“劣幣驅逐良幣”，扭曲市場資源配置，抑制企業發展和經濟增長[29～32]，因此，加強反腐力度可以為企業良性運行提供健康的外部環境，有利于持續優化營商環境[33]?；谇拔牡睦碚摲治隹蚣?，審計機關人財物省級統管改革會提升地方審計機關的獨立性，而審計機關獨立性提升可以抑制權力尋租帶來的腐敗，腐敗的減少會改善區域營商環境。

為了驗證上述機制，本文借鑒石大千等（2018）的方法分兩步進行檢驗[34]。第一步將倍差項與腐敗指數進行回歸，如果系數顯著，則表明審計機關人財物統管改革對腐敗有抑制作用；第二步將倍差項和腐敗指數同時放入模型營商環境進行回歸，如果倍差項和腐敗指數的系數均顯著，表明腐敗對營商環境具有部分中介效應，如果倍差項系數不顯著而腐敗指數顯著，表明腐敗對營商環境具有完全中介效應。

為了檢驗上述中介效應，重新構建了一個以腐敗程度（corrup）為被解釋變量，以審計機關人財物省級統管作為政策沖擊的雙重差分模型，控制變量的設定與基準回歸模型一致。對于腐敗程度，常用的度量方式包括腐敗感知指數、企業“招待費”、每萬人腐敗案件數量、每萬公職人員腐敗立案數等[35～37]。審計機關主要是通過審計發現違規違法問題的線索，并將相應線索移交司法和紀檢監察機關來協助相關部門查處貪污腐敗。因此，被解釋變量采用立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權職務犯罪人數占公共管理和社會組織從業人數（每萬人）來衡量，由于《中國檢察年鑒》只有截至2017年的貪污賄賂、瀆職侵權職務犯罪人數數據，本文通過手工收集各省市人民檢察院工作報告將數據補齊到2019年?；貧w的結果顯示，倍差項的系數為-2.4930，在5%的水平顯著①，表明審計機關人財物省級統管改革對腐敗產生了顯著的抑制效應。進一步，把腐敗指數加入基準回歸模型進行回歸，倍差項的系數為0.0175，其結果不顯著，而腐敗指數的系數為-0.0034，在10%的水平顯著①，表明審計機關人財物省級統管完全是通過抑制腐敗改善了區域營商環境。

七、結論與政策建議

本文以審計機關人財物省級統管改革為研究背景，探討地方審計機關獨立性提升對區域營商環境的影響。理論研究表明，提升地方審計機關獨立性有助于抑制地方政府和官員權力尋租行為，從而有利于優化營商環境?；陔p重差分模型的實證研究結果表明，實行審計機關人財物省級統管改革前后，試點省市相對于非試點省市營商環境顯著提升，審計機關人財物省級統管改革強度越高，區域營商環境優化效應越明顯。一系列穩健性檢驗進一步驗證了結果的可靠性。通過進一步的研究發現，審計機關人財物省級統管改革主要改善了區域的政策環境，減少了行政干預，改善了基礎設施條件；異質性分析表明，經濟越發達和審計能力越強的地區改革的效果越明顯；機制分析表明，審計機關人財物省級統管改革能夠有效抑制權力尋租帶來的腐敗，從而改善區域營商環境。

結合研究結論，本文的政策建議如下：一是進一步深化審計機關人財物省級統管改革，真正實現省級政府對省以下審計機關人財物統籌管理，增強地方審計機關的獨立性，充分發揮地方審計機關的監督作用，助力優化區域營商環境；二是持續提升地方審計機關的審計能力，大力加強審計人才隊伍建設，持續推進審計項目審計組織方式“兩統籌”改革，不斷提升審計效能，強化審計機關上下聯動和橫向協作，充分發揮審計機關的整體合力，三是加大政策跟蹤審計的力度，切實做好營商環境專項審計。以“放管服”改革、減稅降費、援企穩崗和清理拖欠民營企業中小企業賬款等優化營商環境政策為重點，重點關注政府官員違規和不作為行為，著力打通政策措施落實中的“卡點”“難點”和“堵點”，不斷優化營商環境。

（責任編輯：盧君）