高質量發展背景下遼寧營商環境優化研究

李嘉驥 孫莉莉

〔內容提要〕優化營商環境是新時期推進高質量發展最主要的抓手。本文在分析目前營商環境建設面臨的新形勢基礎上，從營商環境優化實踐、營商環境評價、吸引外商直接投資、市場主體數量四個維度分析遼寧營商環境建設情況，進而探討遼寧營商環境建設存在的不足，并提出優化遼寧營商環境的可行性建議。

〔關鍵詞〕高質量發展；營商環境；市場主體

注：本文受遼寧省社會科學規劃基金項目（項目編號：L21BGL051）資助。

2019年，國務院公布和實施了《優化營商環境條例》，2020年，國務院辦公廳印發《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》?！笆奈濉逼陂g，優化營商環境是政府職能改革的重要抓手之一?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，持續優化市場化、法治化、國際化營商環境。一系列法規條例的頒布從頂層設計上為營商環境優化提供了有力的保障和支撐，指明了方向。黨的二十大報告中明確提出，“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境”“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。

遼寧近些年的發展差強人意，自2003年中共中央、國務院印發《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》以來，20年間，遼寧GDP在全國的位次由第8名下降到2022年的第17名。作為拉動經濟增長三駕馬車之一的投資，在遼寧的表現相比于南方省份明顯落后，“投資不過山海關”的思想壁壘仍然存在，若想打破這一壁壘，營商環境在吸引投資中的重要作用在學界已經達成了共識。近些年，遼寧不斷加大優化營商環境步伐，取得的成績是有目共睹的，但與此同時，相較于營商環境較好的省份，遼寧仍然有較大的差距。立足新發展階段，融入新發展格局，遼寧經濟實現高質量發展離不開營商環境的優化。

遼寧政府在推進“放管服”改革和優化營商環境等方面做出的努力和取得的成效，能夠讓國內企業乃至全球企業更好地“用腳投票”，能夠更好地吸引外資，釋放創業創新活力，為更好實現經濟“雙循環”打下基礎，也能夠為更好地構建現代經濟體系和促進經濟的高質量發展提供支撐。

一、營商環境建設面臨的新形勢

（一）逆風逆水的外部環境和風險挑戰

當今世界宏觀環境正在發生深刻變化。從國際看，保護主義上升、世界經濟低迷、全球市場萎縮的外部環境在短時間內難以改變，全球產業鏈、供應鏈因非經濟因素而面臨沖擊，國際經濟、科技、文化、安全、政治等格局都在發生深刻調整，世界進入動蕩變革期。正如習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上的重要講話中指出，“今后一個時期，我們將面對更多逆風逆水的外部環境，必須做好應對一系列新的風險挑戰的準備”。

（二）中國經濟進入新發展階段

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，我國將進入新發展階段。新發展階段是高質量發展階段，習近平總書記指出：“要根據新發展階段的特點，圍繞推動高質量發展、構建新發展格局，加快轉變政府職能，加快打造市場化、法治化、國際化營商環境，打破行業壟斷和地方保護，打通經濟循環堵點，推動形成全國統一、公平競爭、規范有序的市場體系?！?/p>

（三）數字經濟加速發展

《中國數字經濟發展白皮書》顯示，我國數字經濟規模2021年達到45.5萬億元，數字經濟在逆勢中加速騰飛，有效支撐了我國疫情防控和經濟社會發展?！笆濉睍r期數字中國建設取得重要成就，信息基礎設施建設規模在全球位居前列，我國建成全球規模最大的光纖網絡和4G網絡，截至2020年底，網民規模增長到 9.89億，互聯網普及率提升到70.4%，已建成5G基站71.8萬個，5G終端連接數據超過2億，互聯網協議活躍用戶數達4.62億。信息技術創新能力持續提升，在全球創新指數排名中，我國從2015年的第29位躍升到第14位，并成為全球最大的專利申請來源國。我國數字經濟發展態勢向好，正逐步成為助推經濟發展的新引擎。2022年1月12日，數字經濟首部國家級專項規劃《“十四五”數字經濟發展規劃》出臺，對我國數字經濟做出了體系化設計以及整體化布局。2022年1月16日，國家發展和改革委員會發文《大力推動我國數字經濟健康發展》，提出適度超前部署新型基礎設施建設，夯實數字經濟發展基礎。

數字經濟不同于傳統經濟，與傳統的實體經濟相比，數字經濟對營商環境更為敏感，對營商環境的要求更高。當前，我國數字經濟高速發展、全球矚目，優化數字營商環境工作亟待加強。（見圖1）

二、遼寧營商環境建設情況

（一）從營商環境優化實踐維度

黨的十九大以來，遼寧在解決群眾辦事環節付諸了重大實踐，切實增強了群眾的獲得感，經政府嚴格審核驗收，遼寧省營商環境建設局確定將809個單位借助銀行網點等形式，設置在村、鎮里，成為第一批“遼寧省政務服務驛站”，實現“群眾少跑腿，數據多跑路”的便捷營商環境。同時，省委明確了未來全省建設2000個政務服務驛站的任務，將達成“以沈陽為中心，東與撫順相連，西與鞍山、錦州接壤，南與遼陽、本溪為鄰，北與阜新和鐵嶺地區毗連”的全方位的營商環境。遼寧省委積極落實中央出臺的有關促進中小企業健康發展的一系列文件，在全省范圍內大力推進民營企業的發展，在全國率先實現跨部門政策信息開放平臺，遼寧省營商便利度近3年排名在全國逐漸上升，政府在切實維護企業正常生產經營秩序的同時大幅度的優化手續，最大可能使民營企業辦稅等程序趨向簡潔化，去除一些不必要的流程。

（二）從營商環境評價維度

萬博新經濟研究院對2018年中國31個省級行政區營商環境進行了綜合評估（見表1）?？梢钥闯?，遼寧營商環境指數位次較好。在東北地區省份中排在首位。在粵港澳大灣區研究院、21世紀經濟研究院發布的2020年全國城市營商環境200強中，遼寧省有5個城市入選。其中，大連位列第27名，沈陽位列第40名，本溪位列第120名，營口位列第138名，撫順位列第149名，總體營商環境評價較好。但從人才吸引力、投資吸引力、創新活躍度和市場監管等四個大類的投資軟環境來看，遼寧表現不理想。2020年全國城市軟環境200強中，大連排在遼寧首位，僅位列第47名，沈陽位列第50名，營口位列第54名，盤錦位列第103名，撫順位列第165名，本溪位列第166名，阜新位列第168名。

2020年9月以來，國家發展和改革委員會以市場主體和社會公眾滿意度為導向，對全國80個城市2019年1月1日至2020年7月31日期間的營商環境開展了中國營商環境評價，從評價結果來看，沈陽進入“營商環境便利度高，市場主體獲得感強”的前25個城市行列中。同時，沈陽、大連還是全國14個營商環境改善幅度最大的城市，提升超過10個百分位。

（三）從吸引外商直接投資維度

2013年以來，遼寧外商直接投資合同金額和實際外商直接投資額總體上均呈現下降趨勢，尤其2017年以來，雖然外商直接投資合同項目數量在增加，但外商直接投資合同金額和實際外商直接投資額雙雙下降，且下降幅度較大。其中，外商直接投資合同金額由2017年的265.4億美元下降到2019年的128.8億美元，實際外商直接投資額由2017年的53.4億美元下降到2019年的33.2億美元，下降幅度均接近50%。2020年，遼寧外商直接投資合同金額和實際外商直接投資額更是出現了斷崖式下降，其中外商直接投資合同金額65.4億美元，僅為2019年的50.7%。雖然有疫情等客觀因素的影響，但是同期我國廣東省外商直接投資合同金額僅從5523.84億美元下降到5032.99億美元，下降幅度不足10%。而實際利用外商直接投資額反而由2019年的1522.00億美元提升到2020年的1620.29億美元。吸引外商直接投資能力在很大程度上反映了一個國家或地區的營商環境質量，從這個角度來看，遼寧營商環境建設尚存在較大提升空間。2021年遼寧營商環境有了較大幅度的改善，隨之外商直接投資的相關指標也呈現出向好的表現。

從遼寧各地區實際利用外商直接投資額來看，遼寧省內各地區利用外商直接投資額差距較大，呈現出明顯的不均衡的態勢?？梢园l現，營商環境評價結果較好的地區，在利用外商直接投資額方面表現也比較突出。（見表2、表3）

（四）從市場主體數量維度

一個城市經濟是否活躍，市場主體數量反映得非常明顯。2020年全國主要城市市場主體數量遼寧省有兩個城市上榜，沈陽位列23位，大連位列27位。民營企業的發展也是營商環境重要的評價體系之一。由遼寧省市場監督管理局和遼寧省統計局發布的數據可見，遼寧省民營企業已有883852戶，占總企業數量的88.13%，在這些民營企業中，第三產業占比達到了77.25%之高。與此同時，遼寧省有6家公司榮登2020中國服務業民營企業200強排行榜。截至2022年6月末，全省市場主體總量達到458.4萬戶，是2012年的2.1倍。全省科技型中小企業總量達到18158家，同比增長34.6%。在外部經濟增速放緩的情況下，遼寧市場主體和民營企業數量仍處于穩步上升的狀態。伴隨著優化營商環境系列工作的開展，遼寧省營商環境日益優越，經濟逐步活躍。

三、遼寧營商環境建設存在的不足

（一）制度建設領先，但落地實施相對滯后

遼寧省從2016年開始陸續進行了多次優化營商環境專項整治行動，主要內容包括針對遼寧政務環境、執法環境、市場環境等方面存在的問題進行專項整治。2017年，繼續在全省范圍內圍繞政府招商不講誠信、政務審批效率低、涉企亂收費、濫用職權、特定行業服務設定霸王條款等多個方面的突出問題進行專項整治，收到較好的效果。當前，遼寧省已經建立起較為完善的優化營商環境制度構架和領導機制，一些條例的提出和部門的設立走在了全國前列。例如，2017年2月1日開始正式施行的《遼寧省優化營商環境條例》，是東北地區首部規范營商環境建設的省級地方法規，也是全國首部優化營商環境的地方性法規。新修訂的《遼寧省優化營商環境條例》自2019年10月1日起施行。但遼寧目前在市場主體的市場準入、投資建設、融資信貸、生產運營、退出市場等過程中仍然存在準入門檻高、辦理流程多、審批耗時長等問題。制度的優勢并沒有完全發揮出來，在具體執行過程中，長期形成的官僚主義問題仍然存在。有些部門執行政策不靈活，導致辦事手續和流程愈加繁瑣。

（二）各地區營商環境建設差距較大

遼寧各地市相繼出臺了一系列地方優化營商環境的措施，例如，沈撫新區通過現場走訪，了解企業需求，為推動示范區信用體系工作標準化、規范化建設，發改局召開專題會審議通過了《沈撫示范區企業信用評價平臺建設方案》，為推進社會誠信建設，構建誠信沈撫奠定良好基礎；錦州市營商局以貫徹落實國務院《優化營商環境條例》《遼寧省優化營商環境條例》為主線，堅持建設和監督并舉，持續推進“一網通辦”改革，不斷推進營商環境優化提升；阜新市堅持打造“數字政府”，部門間政務數據的“打通”與政務數據的互認互用成為推進政務服務“一網通辦”“一網統管”工作的基礎；等等。但也有部分市縣在推進營商環境優化中措施雷同、滯后，未能切實解決本地區的實際問題。

（三）在吸引投資方面存在較大困難

首先，觀念問題較嚴重，“官本位、權本位”思想仍然存在。其次，“招商饑餓癥”問題較明顯。在招商過程中從數量角度出發，導致引進的企業、項目與遼寧產業發展方向存在偏差。同時，以往招商項目的個別遺留問題難以解決，一些遺留問題涉及時間較長，或隨著國家大的政策調整，處理起來難度較大，導致政策兌現時沒有依據難以及時兌現，問題久拖難決，企業有怨言。少數項目因供地等原因導致錯過扶持政策期限，使得兌現扶持政策沒有依據而不能兌現，讓企業覺得有違公平。

（四）法治氛圍不濃厚

良好的法治環境是營商環境建設的重要內容之一，在法治的框架下，各類市場主體能享受平等保護、公平競爭、穩定預期，市場活力和社會創造力得到充分激發。近年來，遼寧省相繼出臺《遼寧省知識產權保護條例》《遼寧省社會信用條例》《遼寧省行政審批中介服務管理條例》等一批具有遼寧特色的地方性法規。但遼寧省在推行優化營商環境的一系列措施中，對“法治環境”這一重要環節的建設仍然存在不足。無論是工作人員還是前來辦事的老百姓或企業法人，都存在著法律意識淡薄的問題，雙方仍然會想用一些非正當途徑來解決自身所需，缺乏法律意識。

四、優化遼寧省營商環境的可行性建議

在“雙循環”新發展格局下，客觀要求遼寧構建更具有吸引力的營商環境，通過吸引高質量投資帶動經濟高質量發展，在借鑒國內營商環境較好省份建設經驗的基礎上，充分與遼寧營商環境建設中出現的現實問題相結合，打破“投資不過山海關”的魔咒。

（一）實現政府的有效監管

《2021年國務院政府工作報告》中首次提出了“把有效監管作為簡政放權的必要保障”。在營商環境優化過程中，首先要實現政府的有效監管，特別需要指出的是，遼寧在營商環境的軟環境建設方面是走在全國前列的，但如何監管以及如何做到有效監管仍然是政府要著力解決的問題。目前流行的理論是“缺位”說，當出現問題時人們首先想到的是監管缺失，彌補監管漏洞，但是在監管體系日漸完善的今天，有效監管是政府努力的方向，應完善營商環境監督職能職責和相關機制，借用數字化監管系統的當代科技模式，多方位地檢測、感知和預警，“織”好政府這一張強有力的“防護網”。

（二）打造誠信政府和數字政府

優化營商環境首先要打造誠信政府。2021年，遼寧省人民代表大會常務委員會先后審議通過了《遼寧省社會信用條例》和《遼寧省懲戒嚴重失信行為規定》。兩部法規的頒布實施對完善遼寧信用體系、營造誠實守信的社會環境具有重要意義。2022年1月，遼寧再次印發了《遼寧省政務嚴重失信行為聯合懲戒實施辦法（試行）》。下一步，應將工作重點放在如何實施落地上，切實依據上述條例、規定、辦法嚴格執行。政府應摒棄“無為即無過”思想，恪盡職守，切實從廣大人民利益出發，從發展壯大遼寧經濟的角度出發，形成遼寧政府的誠信品牌。同時，用足國家政策，以更大的力度簡政放權，減稅降費，使投資者真正在遼寧寬松于其他省份的營商環境中得到實惠。同時，應加快完善數字政府建設，以數字技術推動跨部門革命性流程再造，真正做到改革措施與企業感受同頻共振，真正解決企業需求難題。

（三）實現遼寧全域營商環境均衡發展

首先，在遼寧全省范圍內進一步提高認識，各市縣區應切實意識到優化營商環境的重要性，加大工作力度，建立領導協調推進機制，認真學習領會條例要求、實質，按照要求去做。其次，客觀上對一些營商環境發展相對滯后的地方，要從人力、物力、財力等方面給予支持，幫助其盡快補齊短板。同時，開展對全省范圍內營商環境優秀案例的評選并給予激勵，在激發其他地區力爭改善營商環境的同時，打造遼寧省內的營商環境服務品牌，加強對星級服務品牌的創建，從而形成“以優秀帶動全部”的營商環境建設體系。

（四）切實提高遼寧營商環境法治化水平

優良的法治化營商環境是區域經濟綜合競爭力的重要體現，從我國其他省份營商環境建設的經驗來看，鄭州市多次開展法官進社區、進投資場所，進行多形式，多角度的宣講，集中提高了中小投資者參與訴訟的便利度，降低訴訟成本，同時，在全國率先設立保護投資者合法權益的審判庭、合議庭；北京市出臺優化營商環境條例，以法治推動和保障市場主體公平參與招標投標，采取健全信用修復制度等多項創新性改革措施。遼寧可借鑒這些有益經驗，適時開展普法宣傳教育，從而讓人民群眾厚植法律意識，走正當途徑辦事。2022年1月，遼寧省委政法委和省委全面依法治省委員會辦公室聯合印發了《遼寧省法治化營商環境評價指標體系（試行）》，通過建立科學客觀、合理有效的遼寧法治化營商環境評價指標體系，有效規范、引導、評價和助力遼寧法治化營商環境持續優化?！吨笜梭w系》緊緊圍繞市場主體和人民群眾關注的法治、成本、便利化問題，將市場主體對營商環境的滿意度和獲得感作為法治化營商環境評價的重要內容，聚焦法治化營商環境建設領域市場主體關切的重點和難點，突出公認性和代表性，共設置了10項一級指標，33項二級指標和59項三級指標。以此為契機，遼寧通過開展常態化、系統化評估，實現“以評促建”“以評促改”“以評代考”，有利于客觀反映遼寧法治化營商環境建設實際，進一步提升營商環境法治化水平，助推全省營商環境建設邁上新臺階，從而推進和保障遼寧經濟高質量發展。

（作者單位：沈陽師范大學國際商學院）