一體化國家戰略體系和能力的架構、構成與構建（下）

嚴劍峰

上海財經大學國防經濟研究中心

（接上期）

三、一體化國家戰略體系和能力的構成

1. 一體化的國家戰略體系

對于一個國家來說，要實現的目標是多元的，但是最基本的目標無外乎“民富國強”或“富國強軍”，即發展和安全兩大主題。這里所說的發展，指社會的高質量全面發展，涉及政治、經濟、科技、文化、生態、教育與人才等眾多領域；安全，指國家的總體安全，也涉及政治、經濟、科技、文化、國防與軍事、生態與生物、糧食與能源、網絡與信息、太空與海洋、外交與海外利益等眾多領域。因此，為了實現總體戰略目標，必須制定不同領域的戰略，這些戰略相互交疊、相互支撐、相互協同，形成一個完整的戰略體系，共同推動國家總體戰略目標的實現。

從時間維度來看，戰略可以分為長期、中期、近期戰略。中國共產黨的長期目標就是“團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。為了實現“全面建成社會主義現代化強國，總的戰略安排是分兩步走：從二〇二〇年到二〇三五年基本實現社會主義現代化；從二〇三五年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國?！边@就是把戰略目標分為長期目標、中期目標和近期目標?？梢?，從時序上看，戰略必須保持任務的階段性、目標的一致性、工作的持續性，形成戰略序列，保持戰略定力，久久為功。一旦某一領域的戰略制定完成，為了推動戰略的實現，還必須把這一戰略自上而下、由遠及近、由粗及細地遞進分解，轉化為有關部門可以實現的規劃、計劃、項目，并給予預算支持，以保證戰略落到實處。

從戰略空間來看戰略體系和戰略布局問題，就包括陸?？仗祀娋W認知等場域，而陸上和海上空間又分東西南北中等，因此，還必須“完善國家安全力量布局，構建全域聯動、立體高效的國家安全防護體系?！?/p>

戰略的制定與實施就是要實現“橫向到邊、縱向到底、時序相接”的全領域、全時段、全過程覆蓋，實現各種戰略的協同與對接，最終形成一體化的國家戰略體系；戰略協同是戰略體系的基本要求，沒有協同的戰略體系就是“一盤散沙”，正是通過戰略間的協同作用，實現戰略實施效果的倍增效應或乘法效應。國家戰略體系的一體化，就是國家層面將各種相互關聯的國家戰略整合形成有機整體的過程。

2. 一體化的國家戰略能力

戰略是環境、目標和行動的統一體。因此，戰略能力就是一個組織采取一定的行動，綜合運用內外部環境中的資源和力量，以達成戰略目標、獲取戰略主動的能力。從戰略能力的生成過程來看，戰略能力首先包括資源與力量的建設與培育能力、動員能力和組織運用能力；任何組織都存在于一定的環境之中，為了實現組織的穩定、生存和發展，就必然會存在組織內部或組織之間的競爭或對抗，這也是中央多次提及并強調“偉大斗爭”“斗爭精神”“斗爭本領”的緣故?！皯鹇浴笔墙鉀Q“做什么”和“怎么做”的問題，而“能力”則解決“能不能做好”“怎么才能做好”的問題。從戰略管理的全過程來看，要經歷戰略籌劃、戰略實施、戰略評估、戰略調整等幾個階段，各個階段所需的能力可以分別稱之為戰略籌劃能力、戰略實施能力、戰略評估能力、戰略調整能力，與戰略實施相關的還必須具備戰略支撐能力。當然，不同的戰略有不同的目標，不同的目標就要有不同的資源和力量支撐，以及相應的實現戰略目標的戰略能力。從不同的國家戰略目標來看，一個國家的戰略能力又包括保持社會安定團結的能力、經濟社會持續穩定發展的能力、維護國家安全和利益的能力等，其中穩定與安全是基礎，而發展又為穩定和安全提供物質基礎，所以在平時的發展中，也要照顧到國家安全的需求，一體化謀劃、建設與運用。

在這所有的能力中，一個國家的科技創新能力是最為重要的基礎能力，因為無論是發展還是安全，涉及國家發展與安全的所有核心領域，幾乎都必須依靠科技創新作為基礎性的保障。一個缺乏科技創新能力的國家，將在長期的國際競爭中敗下陣來?？萍紕撔履芰τ忠蕾囉谌瞬藕徒逃?，所以，在黨的二十大報告中，習近平總書記指出“教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，開辟發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢?！贝送?，組織動員能力則是一個國家的核心戰略能力。任何組織的發展都不可能是一帆風順的，會經常碰到各種各樣的困難，甚至是危及組織存亡的風險與挑戰，此時的組織就必須要有一個堅強的領導核心，以動員組織的內外部資源和力量來化解和消除前進過程中的各種風險與挑戰，實現組織的戰略目標。對于國家而言，無論是平時的建設，還是應對各種風險挑戰、應急應戰，組織動員能力都是調動各種資源和力量實現國家戰略目標的根本性手段，是戰略實施的根本性保證。為此，我們必須堅持黨的全面領導和黨中央集中統一領導，確保黨總攬全局、協調各方的堅強領導核心地位，完善高效權威的國家發展與安全的領導體制，構建一體化國家戰略體系的組織保障體系，強化國家發展與安全工作的協調機制，厘順黨政、軍政、軍地、軍民之間的關系，做到“兩個堅持”“兩個維護”，通過黨的堅強領導和組織動員把國家強盛的偉力轉變為應對各種風險挑戰的能力。我國偉大的抗疫斗爭就充分顯示了這種集中統一領導和強大組織動員能力的重要性。

3. 一體化國家戰略體系與能力的組織保障

戰略不會自動產生，也不會自動實現。戰略一定是組織的戰略，依靠組織制定、實施并不斷加以評估矯正和調整。沒有組織體系的依托，戰略就只能是沒有軀殼的“靈魂”和沒有根基的“空中樓閣”。為了制定、監督、實施國家戰略體系，必須有一定的組織體系作為保障。與國家戰略制定、實施有關的組織體系可以分為戰略制定層、戰略執行層和戰略支撐層。

戰略制定層。我國已于2014 年1 月決定設立國家安全委員會，作為中共中央關于國家安全工作的決策和議事協調機構，統籌協調涉及國家安全的重大事項和重要工作。但是隨著國家安全利益的不斷拓展，我國安全面臨的現實和潛在威脅不斷增多，國家安全涉及的領域越來越寬，內容越來越多、越來越專業，國家安全形勢也越來越復雜，由單一的國家安全委員會將很難應對這種復雜的局面。隨著國家安全的內涵和外延的深刻變化，維護國家安全的力量構成和協調機構也應隨之變化，因此，建議國家根據戰略所涉及的領域，把原來的國家安全委員會改名為“國家發展與安全委員會”，統籌協調重要領域的發展與安全問題，并在國家發展與安全委員會下面設立負責各個不同領域發展與安全的分委員會，其成員來自中共中央委員會委員、國務院有關部委、中央軍委下屬機構；各個發展與安全分委員會作為中央關于某個領域發展與安全工作與事項的決策和議事協調機構，統籌協調本領域發展與安全重大事項和重要工作，并對國家發展與安全委員會負責。在國家安全委員會成立之前的反恐領導小組、中央外事領導小組其實也就相當于現在各自領域發展與安全分委員會的雛形。而國家發展與安全委員會負責國家整體的、跨域的重大國家發展與安全事務，起草總體國家發展與安全戰略。以各個領域的發展與安全分戰略支持國家總體發展與安全戰略，以各個分領域的發展與安全分委員會支撐整個國家發展與安全委員會的目標與行動。

戰略執行層?！耙环植渴?，九分落實”。再好的戰略也必須通過實施才能變為現實。國家戰略的執行層主要成員就是國務院下屬各部委和中央軍委下屬各軍種總部及其他機構。他們既是戰略制定層各個分委員會的成員單位，也是某個方面或領域戰略執行的主要單位，通過他們的規劃、計劃、項目和預算，使得國家戰略轉化為可執行、可實施的具體行動方案和年度預算，保證國家戰略一步步變成現實。

戰略支撐層。戰略的實現需要借助一定的力量體系，這種力量體系包括為實現戰略目標所依賴的各種力量和資源基礎。這些資源和力量既包括國家所有的各種戰略咨詢與研究機構、國家實驗室、大學及其附屬研究機構、各級行政事業單位、軍隊與公安等機構，也包括其他的社會經濟基礎、資源環境基礎、公共基礎設施、國際友好力量等，如市場上的高新技術企業、研究機構、咨詢機構、社會安保力量等。這些實體為國家戰略的實施提供力量和資源的支撐。前面的一類實體機構，可以直接利用行政指令的方式調用，是國家戰略力量最重要的支柱；后一類資源與實體則可以通過法律、市場、征召等方式加以動員。戰略支撐力量既是平時發展的動力和基礎，也是應對各種風險挑戰、應急應戰、保證國家安全的依托。

4. 實現一體化國家戰略的資源與手段

國家戰略目標的實現，必須依托于一定的資源和力量，這些資源和力量就構成了一國“硬實力”的基礎。資源表現為人、財、物、知識、信息等，力量則具體表現為人財物的組合，是組織化的資源，是具體的個人或組織，其規模大小不同，組織化程度也有所不同。國家實驗室、高校、國有企業、軍隊、公安、國家行政系統、戰略物資儲備系統都是高度組織化的戰略力量。國家運用自己所擁有的資源與力量達成戰略目標的能力就構成了一個國家的“軟實力”，包含了組織動員能力、國家意志、民族凝聚力和民眾的愛國主義精神等。對于一個國家而言，最重要的資源包括自然資源、人才資源、科技資源、信息與情報資源、國防資源與戰略物資儲備等；最重要的力量包括黨政軍的組織力量、國家安全防衛力量、戰略性科技創新力量等。這些資源和力量既是下一輪戰略目標制定的邏輯起點，也是上一輪戰略實施、培育建設的結果。

國家無論是實現發展目標，還是實現安全目標，都要借助一定的手段。發展是財富創造和積累的過程，而安全是對發展成果、人民生命財產和國家利益的保護和守衛。發展要充分調動全體人民的積極性，成果也由創造者本人及全體國民所享有，所以必須借助市場的力量來調動千百萬勞動者的積極性；安全則具有明顯的公共品特性，主要由政府通過國家再分配手段進行提供，主要表現為國家預算分配形式，因此必須實現戰略—規劃—計劃—項目—預算之間的貫通。計劃和市場是培育和動員國家戰略資源和能力的基本手段，也是國家組織動員能力的基本手段。無論是市場的手段還是計劃的手段，都需要一定的法律法規、政策制度作為保障。

四、一體化國家戰略與能力體系的構建

構建一體化國家戰略和能力體系就是要實現國家總體發展與安全戰略和各個分領域發展與安全戰略的貫通，實現戰略—規劃—計劃—項目的貫通，實現決策層—執行層—支撐層的貫通，實現戰略—力量—資源的貫通。為此，必須重視國家發展與安全戰略體系的制定與銜接，重視戰略—規劃—計劃—項目的銜接，重視黨和國家戰略管理組織體系的建設與完善，重視國家戰略資源與力量的建設和積累，特別是要重視科技創新能力和國家組織動員能力建設。(完)