黨的領導優勢轉化為政府治理效能的“組織-技術”互動機制
——基于數字政府建設的思考

王 緒 王 敏

一、問題的提出

提升政府治理效能是政府治理體系和治理能力現代化的應有之義，也是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的領導作為中國特色社會主義制度最大的優勢，其作用的發揮是政府治理效能實現的制勝密碼。沿著這一邏輯基點，學界對這一轉化的發生邏輯和運行機理進行了深入分析，既有從中國共產黨“自主性政黨”的獨特屬性〔1〕、“政黨中心”的復合治理模式〔2〕等方面研究黨的領導作為“最大優勢”的發生邏輯，又有從黨政復合體制的組織結構視角〔3〕、“引領—整合—互動”的治理功能視角〔4〕、“政治勢能”〔5〕以及“整體性治理”〔6〕的運行機制視角等角度探討黨的領導優勢轉化為治理效能的實現機理。盡管這些分析加深了人們對黨的領導優勢轉化為治理效能的認知和了解，但他們大多著眼于宏觀層面的靜態分析，而政府治理效能作為政府治理的績效輸出，既體現了治理結果與治理能力的結合，也彰顯了制度結構與行為過程的統一，因此難以對其內在的結構性因素和能動性過程進行全面而深入的解釋。

隨著數字化時代的到來，數字化、智能化是新時代政府治理的主線，是驅動政府治理變革的關鍵。數字政府建設是以數字化創新政府治理理念和方式，推動政府職能轉變，建構協同高效的政府數字化履職體系，提升跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務能力，進而實現智能化、協同化、高效性的政府運行狀態。換言之，作為一種治理結果，數字政府建設必然帶來政府治理體系和治理能力的提升，進而實現治理效能的釋放；作為一種治理過程，通過數字技術的運用驅動政府職能轉變、制度創新和行為優化，進而化解傳統政府治理行為的碎片化、裂解性和低效性是數字政府的基本建設模式。其中，數字技術如何驅動政府行為模式的優化，或者政府如何采用數字技術以更好地履行職能是本文考察的重點問題。然而，無論是理論層面還實踐層面，數字技術與政府體系間都存在內在張力，無法通過政府的自致性變革化解矛盾，需要借助外力的強制作用實現二者的結構和功能的均衡。

數字政府建設作為黨中央、國務院全面貫徹網絡強國戰略的重大部署，堅持黨的全面領導是其居于首位的基本原則?！秶鴦赵宏P于加強數字政府建設的指導意見》著重強調，“把黨的政治優勢、組織優勢轉化為數字政府建設的強大動力和堅強保障，確保數字政府建設重大決策部署貫徹落實”〔7〕。由此，黨的領導優勢的發揮是數字政府建設的根本保障，數字政府建設以政府治理效能的提升為導向，即是說數字政府建設為探討黨的領導優勢轉化為政府治理效能的實現機制和內在機理提供了思考的空間。

二、“組織—技術”互動：黨的領導優勢轉化為政府治理效能的一個理論框架

政黨最本質的屬性是一種政治組織，因此組織研究應該是政黨研究的首要視角〔8〕。從組織學的視角出發最經典的分析路徑是“組織不僅僅是技術需要的產物，而且是制度環境的產物”〔9〕，外部的制度環境通過對組織的內部治理、結構及其戰略的影響和塑造實現組織效率和合法性的統一?；诖怂伎?，信息化時代黨的領導下政府治理效能的實現既在數字化的技術環境中施展，又在黨政體制的制度結構中得以實施。

(一)組織技術關系理論

信息技術在政府治理中的應用及其治理效能越來越成為理論界所關注的重點話題，最核心的觀點集中體現在技術與組織的關系上，經過了“技術決定論”“技術結構化理論”“互構論”的理論演變過程〔10〕。技術決定論將技術看做一種剛性結構，其引入組織后會導致制度變遷并重塑組織結構，進而實現整體治理績效的可預見性結果。技術結構化理論從技術的社會性和對象屬性出發，將技術、行動者和組織結構融為一個框架，強調技術作為組織結構變遷和行動領域結構化過程的“觸發器”〔11〕，以及從技術的物質性和社會性兩重性出發，強調技術與組織的關系是行動者與技術的互動和制度特征的影響與反向強化的結構化過程〔12〕。然而，結構內視角自我封閉的解釋模型，既忽視了技術的應用環境，僅僅從行動者的認知層面解釋結構的變遷，也忽視了解釋框架中的關鍵因素，因而不能獲得技術與組織關系的內在機制。

實際上，技術在發揮作用的制度環境中具有內生性的特征，在被設計和應用中不斷發生改變?；诖?，簡·芳汀(Jane E.Fountain)提出了“技術執行”(technologyenactment)〔13〕的分析框架，認為技術的物質構件僅代表一種潛在的能力，只有智力結構把它整合到組織結構以及運行過程中才會對個人和組織產生實際作用。在這一過程中技術和組織安排存在互為因果的邏輯關系，技術進入組織是制度和組織安排嵌入的結果，同時技術會改造組織和制度，以使技術邏輯與組織邏輯在互動中相契合。進而言之，在現行的組織安排和制度安排的中介作用下技術得以被執行，反過來被執行的技術在日常運作、官僚政治、規范準則、文化信仰和社會網絡中具有內在邏輯和偏好，因而對技術執行的效果產生差異化的影響和未測定性的結果。與此相得益彰，邱澤奇等從技術的實踐性出發，認為其具有技術自身的邏輯結構和運行技術所需的組織結構，雙重結構都具有一定的結構剛性和彈性，在雙重結構的張力和調適中技術和組織相互建構〔14〕，其中發揮關鍵作用的是雙重結構背后的行動者。

(二)黨政體制理論

信息技術應用于政府治理的中國情景體現為黨政體制的結構形態和制度形式，其中最為關鍵的行動者是政黨政府。中國特色的黨政體制的核心要義是黨對政治體制的全面領導?！?5〕在結構關系上，黨組織與國家機關平行設置，通過前者對后者的結構性嵌入呈現黨融于政并與國家權力高度融合的復合型的政治形態。具體體現為，中國共產黨是國家的創制性政黨，本身具有天然的國家身份，在國家生活中扮演著制度設計者和實踐領導者角色，通過把自身的價值理念、組織體系、制度權威和工作方法等“嵌入”國家結構，形塑國家形態、職能、目標和行為，從而形成黨的集中統一領導下黨政組織互構、職能協同、資源整合和行為協調的整體嵌合的組織形態。在功能運行上，黨政復合體制按照“政治—行政”二分的功能耦合與職能分工的運行模式發揮作用，黨委政府圍繞具體的治理任務展開充分互動，通過引領、聯結、動員、整合等具體機制實現政治任務行政化和行政任務法制化的轉變，推動治理理念銜接、治理工具相通、治理職能平衡和治理任務實現，從而在“既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯”〔16〕中呈現“統合型治理”〔17〕的實踐邏輯?？傊?，黨政體制具有權力結構集中性、組織形態緊密性、運行過程統合性等多重特性，在黨政交融的現實狀態中黨具有政治上高度的權威性，通過自身勢能彌補政府科層的局限性，以整體性治理、適應性治理、統籌式動員、強效性激勵等措施抵消政府在治理形態碎片化、治理過程程式化、治理成本高昂化和治理結果低效性等方面的固有缺陷。同時，政府的行政工作作為黨的決策的延伸和黨的意志的執行在治理活動中不斷實現黨的治理目標并鞏固黨的執政地位。

進而言之，黨政體制的核心是黨的領導，黨的領導優勢轉化為政府治理效能主要依托黨政體制得以實現。其優勢具體表現為：第一，政治價值的先進性，能夠始終保證治理實踐中堅持公民需求和結果導向，通過系統規劃和一以貫之的貫徹落實將黨的意志轉化為治理政策和行為規范，并以施政效果贏得最廣大人民的政治認同，實現價值理念在黨性、人民性和現代性上的統一；第二，領導體系的整體性，能夠始終保證治理實踐中的協調聯動和力量整合，“縱向到底、橫向到邊”的組織網絡將黨組織嵌入非黨組織，黨管干部原則賦予了干部和黨員身份合一的屬性，實現了治理主體間的整合和責任型行政隊伍的構建，并根據具體實踐調整黨的組織結構和組織形式，實現治理結構系統性、嚴整性和內聚性的統一；第三，領導制度的適應性，能夠始終保證治理實踐中紀律性與創造性的辯證關系，民主集中制作為黨組織與國家機構共同的組織原則，使黨內組織體系和國家制度體系具有同構性和協調性，通過構建黨內外“權威—自主”互動的連鎖模式完成制度創制和職權配置，實現治理功能廣泛性、一致性、多樣性的統一；第四，領導行為的協同性，能夠始終保證治理實踐中目標和手段的相互增強，通過黨的領導實現決策、執行到監督的鏈式協同和組織結構間從認知、信息到信任及行為的協調，并通過黨的領導工具的創新提高治理彈性和制度執行能力，實現治理過程的協調性、同向性、共贏性的統一。換言之，在黨政體制中通過發揮黨的領導在政治、組織、制度、工作等方面的優勢對行政體制進行價值塑造、結構重組、功能再造和行為激活，進而領導政府改革并實現治理效能。

(三)理論框架

技術、組織結構和組織績效三者密切相關，在技術手段與組織結構的互動影響中，技術的選擇和結構的調整影響組織績效。一方面，不能忽視二者互動中的制度滯后性(institutional lag)現象的存在，即組織在執行技術時會出現因結構的惰性而抵制變化，因為變化將會改變對權力的控制〔18〕，因而組織更加趨于通過加強現行結構來執行新的技術。治理實踐顯示，技術嵌入組織只是通過為組織內的關鍵行動者提供新的資源以及機會進而觸動組織的變革，其本身并不能直接引發變化，更不能打破現有組織結構〔19〕。因此，在新技術與舊組織的這種張力中有可能陷于“空轉”，難以實現組織的效能期望。另一方面，信息技術具有“外源定制”的特性〔20〕，即技術的開發過程遵循制度邏輯，在組織結構環境中進行工具性結構的設計，技術的使用過程依照技術邏輯，在技術的工具性結構中使組織的制度特征發生適應性調整。也就是說，技術與組織的互構是在結構背后行動者的能動作用中發生的，而行動者的主觀性往往造成技術的定制脫離于治理情景，進而造成了互動關系中的脫節現象?；诖?，闡釋技術與組織關系的邏輯機理關鍵在于理解技術應用的組織結構中各類主體間的互動〔21〕，其核心過程是通過外力的強制性作用將技術和組織納入一個共時的互動系統，進而實現組織與技術在治理行為中的耦合。在中國治理語境下，黨政體制既是整體層面政府治理的復合性結構形態，又是行為層面作為治理主體的政府的權威性組織情景。本文將黨政體制看做技術與組織互動的組織結構載體，并把治理情景問題內化為組織內部的關系問題。其中中國共產黨是數字技術和政府組織互動中最核心的行動者，即黨的領導及其優勢彰顯扮演驅動力角色，將治理過程中的認知、文化、規范和結構內嵌于被執行的技術，同時根據理解、設計和執行的技術調整組織結構的設置，進而實現技術與組織在執行中的平衡狀態。

進而言之，中國共產黨作為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，是領導型政黨、使命型政黨、組織型政黨和自主型政黨的統一體，具有主動追求、獲取、更新以及規定其自身現代性，進而更好領導國家各方面發展的特性。在數字政府建設中與信息技術應用相匹配的組織制度、結構、理念和人員難以通過誘致性變遷自發形成，同時政府作為技術使用方基于理性選擇的期望和要求導致“技術異化”進而背離數字政府建設的初衷。由此引申出技術的組織剛性和組織的技術剛性兩個重要的概念，前者是指技術嵌入組織時，技術對組織結構和形式的再造能力，以滿足技術發揮作用的組織需要；后者是指組織在吸納技術時具有的自主性〔22〕，是決定技術能否被采用、以何種方式被采用以及采用何種方式技術的控制能力。兩種剛性結構要想在互動中實現從碰撞到平衡狀態的轉化，需要借助一定的推動機制，充分發揮黨的領導優勢很好地起到了此種作用。在這一過程中通過發揮黨的領導在價值、組織、制度、工作上的優勢對政府組織進行再建構以適應技術執行的需要，同時對數字技術進行再定義以契合數字政府的核心目標，其中內含的理論命題為黨的領導優勢是技術和組織有效互動的中介因素(見圖1)。

圖1 理論框架簡圖

三、技術賦能組織：黨的領導優勢驅動數字政府結構再建構的內在邏輯

數字治理理論的集大成者登利維(Patrick Dunleavy)從“技術—組織—權威”的基本邏輯出發，提出數字政府建設的基本思路包括重新整合(reintegration)、直面需求的整體主義(needs-based holism)和全數字化的政策流程(Digitization Processes)三個方面〔23〕。這一改革思路基本為后繼理論界和實務界所遵循，其具體的實施線路延伸為觀念重塑、組織整合、流程再造、制度創新等方面的全方位變革。而數字政府建設所依托的結構基礎是現代科層制基礎上的政府治理體系，其在實踐中衍生出信息不對稱、條塊分割、各自為政的特定缺陷和角色沖突、制度慣性、制度剛性的負向功能〔24〕，破解這些困擾需要發揮黨的領導優勢。即是說，在黨政體制語境下數字政府建設的實質是黨運用在價值理念、組織體系、領導方法、制度結構等方面的優勢對政府治理運用技術的具體情景和主體關系進行塑造。

(一)觀念重塑：以問題導向為遵循引領政府數字化方向

數字政府建設最直接的目標是運用數字技術實現治理體系和治理能力現代化，滿足人民對高效而普惠的公共服務的要求。韋伯意義上的“科層制政府”以效率為取向卻產生了效率低下的意外結果。數字技術具有巨大的“效率”優勢，科層政府對于效率的追求將其帶入需求的場景，以實現效率最大化的理性。然而，基于政府組織內部需求的視角致使治理效率與政治價值間的失衡，落入“為了數字化而數字化”的陷阱，變數字賦能為“數字炫技”或“數字折騰”，實則并沒有解決實際問題。因而，數字政府建設必須以人民群眾的實際需求和真實問題為起點，將效率和公平內嵌于數字治理的實踐中。在這一過程中黨的領導堅持問題導向的傳統優勢將群眾需求嵌入到政府運用數字技術的治理實踐中，實現工具、行動與目標的貼合。一方面，堅持問題導向體現在始終將黨的群眾觀點和群眾路線根植于心、外化于行。在實踐中通過領導實地調研、開展“把話筒交給群眾”活動、召開服務對象座談會和體驗會、推廣群眾“訂單式”評價等暢通線上線下群眾需求表達的多種渠道，精細把握群眾多元化、復雜化的服務需求，并利用大數據核心技術深入分析，及時準確地掌握群眾關心的社會信息，全面把握群眾的心聲，避免民意的篩選和遮蔽現象。另一方面，堅持問題導向還要樹立科學高效的運用數字技術解決實際問題的數據思維，發揮行動者的主觀能動性。數字技術是輔助人作出判斷、進行決策與執行的工具，核心行動者主體性的發揮是決定技術效用發揮程度的關鍵因素。在實踐中，黨發揮學習型組織的優勢，利用“思想+技能”的教育培訓機制等提升黨政干部使用數字技術的技能、意識、責任擔當與創新能力，為打造開放、共享與信任的數字政府治理體系奠定基礎。

(二)組織整合：以平臺結構為載體實現政府整體性治理

數字政府建設的癥結在于消除傳統科層制條塊分割的部門主義與網絡系統整體化、扁平化間的張力，通過“政府即平臺”的建構推動政府組織整合、行為協同和資源共享，進而實現組織結構和技術結構間的適配。而中國治理實踐中的科層體制體現為黨政雙重科層的復合結構〔25〕，發揮黨的組織體系嚴密性、滲透性和組織機制的適應性、動態性的優勢能夠彌補行政科層制固有的“負向功能”，實現黨政科層體制功能上政治性與行政性的統一與結構上統合性與靈活性相結合的特征。同時，技術平臺在運行過程中形成了一套縱橫交錯的組織結構，通過連接、賦能以及再造構建整體性治理結構，而這一結構不斷調適科層結構，并試圖與黨政雙重科層復合結構相耦合。質言之，數字政府建設是科層體制與技術平臺的“體用結合”，數字技術是政黨科層彌補政府科層“負功能”的重要工具。

一體化的政黨組織結構統合政府，并實現從分立式結構向平臺化結構的轉變，集中體現為整合這一核心過程。通過黨的組織嵌入實現多維度的整合，打破組織層級和組織功能間的壁壘，進而實現技術結構和組織結構的“體用不二”。在具體實踐中，通過黨和國家的機構改革按“一件事”原則成立新的部門或進行機構合并重組實現跨部門治理問題的內部化(1)諸如浙江、廣東、貴州、重慶、山東、吉林、安徽、廣西、海南、遼寧、福建、河南等省級政府相繼成立數據資源管理局；北京、上海、天津、江蘇、湖南、黑龍江、江西、四川、內蒙古等省份成立大數據中心以以及新一輪黨和國家機構改革在國務院組建國家數據局。此外，還有地方政府借黨和國家機構改革的東風充分利用“自選動作”的空間，如在國務院將人防職能并入住建部的基礎上將消防職能也并入住建部門，實現工程建筑項目審批中的聯合審圖由三個部門審變成一個部門審等。；通過黨委(組)制、歸口管理制、領導小組制、黨政聯席會議制、黨政合署制等形成網絡狀的組織結構和向心型的組織關系；通過黨管干部和權力資源的下沉，實現黨員和干部身份的重疊以及資源的動員和匯聚，從而在“縱向—橫向”“機構—行動”的整合框架中形成有力領導和結構耦合。層級融合、部門打通的實體政府符合貫通“國家—省—市—縣—鄉—村”、橫通各職能部門的一體化線上政府的內在要求，二者同步推進構筑線上政府與線下政府整合且無縫對接的治理結構，發揮“1+1>2”的組織效能。

(三)流程再造：以資源配置為抓手打造政府全過程治理

結構轉變的目的是為了實現行為協調。數字政府建設的主要操作途徑體現為通過數據共享驅動流程再造和跨部門業務的協同運行。數字化業務流程再造驅動跨部門協同是對傳統專業分工為基礎的職能部門管理模式的打破和超越〔26〕，通過數據資源共享平臺的搭建和業務系統的整合設計實現政府內部從受理、處置、結果到反饋的閉環協同和政府外部跨部門、跨領域、跨層級的行為聯動。進而言之，數字化流程再造的實質是以資源配置為中心通過對權力關系的調整實現政府運行模式的重塑，即數字技術及其平臺的搭建為部門協同提供了載體的支撐，要實現政府的全流程治理還需治理機制創新等方面的配套措施。

通過黨的活動在場實現多元主體的行為協調是破解部門阻隔與治理內卷難題，進而實現技術治理與組織治理“雙體一軌”的有效路徑。一方面，黨委統籌的項目制通過資源配給、項目規劃、過程監管和績效考核等功能克服傳統項目制運行過程中的政府部門區隔、資源配置扭曲以及繁文縟節泛濫的傾向〔27〕，在強有力的激勵環境中實現責權一致并開辟多元治理主體的合作場域和靈活空間。例如，浙江省政府通過與阿里巴巴集團合作，共同開發全省數字共享體系，通過政府購買服務的方式將企業資本、社會服務和智力支持吸納到數字政府建設過程中，實現與政府治理資源的結合，進而形成了黨的領導下“政府主導+社會參與”的發展模式。另一方面，行政包干制通過黨委領導下的中心工作轉化和任務下派發包，在黨政部門的結構整合、資源集聚與功能重組下運用目標責任、領導包干、臨時機構包干等機制實現政治任務的超常規治理〔28〕，進而在“政治—行政”有機統一和黨政結構統分結合中發揮“集中力量辦大事”的治理優勢。例如，廣東省委將數字政府改革建設列為全省全面深化改革的18項重點任務之首，明確改革各環節、各領域牽頭單位和配合單位的職責，并通過政策和資源引導為基層的改革“賦能”?？傊?，兩種機制的運用從縱向和橫向兩個維度推動條塊的協調，在黨的統籌總攬下自上而下、由內及外地將政府政府治理主體納入一個以信息共享、分工有序、用權有度、激勵相容、行動協同為主要特征的治理網絡，實現組織間的統籌規劃、資源共享、政策共識和整體執行，其實質體現為權力實踐過程的技術化〔29〕。也就是說，黨的領導通過對政府原有行為模式的精細化發展，推動暫時性行為向常規化轉化，進而符合數字賦能互動性、協同性和主動性的內在要求，在行為有機協調中達到治理效果的帕累托最優。

(四)制度創新：以彈性制度為依托建立政府法理型權威

數字政府建設不僅是技術賦能的過程，更是制度創新和制度調適的過程。更加確切地說，政府的數字化轉型作為價值理念、組織結構、工作流程、運作機制的系統化變革必須有相匹配的制度規范和制度行為作為保障，以消除技術的不確定性帶來的風險。作為改革倡導者和組織者的權力中心，黨組織的制度創新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導因素〔30〕，在新時代背景下集中體現在黨的領導方式和領導能力上，要以堅持黨的集中統一領導為統領，以強化政府主導作用為關鍵，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐。這是保證數字政府建設效能的根本政治保障〔31〕。

制度的彈性和領導行為的適應性是化解數字政府建設過程中管控和自主兩種對立模式產生的制度危機的特有屬性。制度彈性是指“在既有的權力結構內，制度適應歷時性的場域環境變化并且包容共時性的制度多元需求，由此維持行政組織穩定和貫徹政策目標的能力”〔32〕。換言之，黨的領導通過頂層設計、制度建構為政府的數字化轉型留下自主創新和標準化建設的空間，實現制度環境和技術環境的適應和調整。一方面，堅持加強黨的領導和尊重人民首創精神相結合，在頂層設計和政策試驗的交互作用中推動改革部署的整體關聯和分層對接。在具體實踐中，中央鼓勵各地方政府先行先試，2017年確定在北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、陜西和寧夏8個省(市、自治區)，開展國家電子政務綜合試點工作，各省份積極探索符合本地實際的發展模式和可供借鑒的創新性經驗，成為中央制定政策的重要參照，推動典范在全國的復用，進而在中央和地方互動的政策實驗和學習模式中，不斷提升回應環境變化等不確定性因素的“適應能力”〔33〕。另一方面，通過制度框架創新和數據標準統一確立技術執行過程中的行為規范和邏輯共識。具體到實踐中，既通過數字政府建設的制度規則保障改革的整體協同、智能高效、平穩有序，如廣東省通過制定《廣東省政務數據資源共享管理辦法(試行)》《廣東省省級政務信息化服務項目管理辦法(試行)》等為數據共享和行為協同提供了法律支撐；又要通過數字政府運行各個階段、各個步驟的統一化、標準化設置，實現信息、資源、組織之間的互通和系統的兼容，進而被使用者所理解和被公眾所信任和認同。

四、組織規制技術：黨的領導優勢推動數字政府技術再定義的內在意蘊

技術與組織間存在雙向互動的因果聯系。技術之于組織的作用存在“國家治理方式的技術化和國家技術化”〔34〕兩個相互聯系的方面，組織之于技術的作用表現為在“組織政治、交錯的利益關系以制度安排的制約”〔35〕中做出技術選擇。同時，二者互動的結果存在明顯的“二律背反”的特征，即技術賦能組織增進社會福祉與技術約束組織潛藏系統性政治和社會風險共存于這一過程。并且，數字治理的有效性取決于技術賦能與組織規制共同營造的治理生態的動態平衡。數字政府建設過程中科層制政府存在加劇技術異化的很大可能，需通過黨的領導的理性、結構、權威和規范重塑技術邊界。

(一)超越技治主義：堅持人民本位實現“技術民主”

數字政府是理性主義的產物，具有敏捷高效、開放透明、智能精準、公平普惠等特點，但是數字技術本身并沒有特定的價值預設，也不能決定作用發揮的程度，關鍵在技術使用主體價值理念的聯結和滲透。然而科層制政府是追求工具理性的產物，這必然導致在政府使用技術的過程中偏執于對工具理性的追逐以及對價值理性的忽視，結果是深陷技術反治理〔36〕的誤區，即在技術恐慌中過度開發和利用技術，并在證明其有效性和正當性中不斷復制和強化技術手段致使工具理性和價值理性的失衡更甚。而且，兩種理性失衡的本質是治理實踐中愈加注重技術之“形”忽視主體之“實”，以致在治理效率和社會公平的摩擦中出現“技術擠出”“技術索權”“效率悖論”等意外結果。在此間的張力中轉向對數字治理的行為價值關懷時必須發揮主體行動者的引領作用，在政府難以發揮自主作用的情況下，黨的領導的政治價值優勢發揮了主導作用。

黨將“以人民為中心”的發展理念貫徹到數字政府轉型的過程中，實現數字技術大存儲、高速率、多樣化特性與政務服務價值性、黏性、準確性、時效性要求的結合，實現政府治理向“技術民主化”的發展。所謂技術民主，即通過加強技術的設計和應用，將群眾參與和群眾導向的各種價值和利益考慮在內，以技術實現“全過程人民民主”的行動方式集合。一方面，通過豐富數字治理的實現形式，精準滿足群眾個性化、定制化的公共服務，通過馬上辦、就近辦、網上辦、幫代辦等多種方式實現群眾全生命周期服務事項的快速定位、主動服務、智能匹配和無差別實現，使技術的呈現方式能被群眾所理解并轉化為滿意的服務體驗，避免技術治理的工具主義和形式主義以及“技術特權”導致的“數字利維坦”，實現平等性和有效性的統一。另一方面，通過提升群眾的數字素養和能力推動其數字化服務獲取和使用水平的提高，2021年中央網信委發布《提升全民數字素養與技能行動綱要》強調，通過優化數字資源供給、提升數字使用技能，系統彌合“數字鴻溝”和消除“數字貧困”。

(二)超越化約治理：依托組織網絡形成“技術系統”

在政府數字化轉型中數字技術作為治理工具的運行邏輯按照化約主義原則展開，即通過數字、符號、代碼等將復雜、系統而潛在的治理問題簡單化、微觀化和清晰化。具言之，治理問題上將大問題分解為小問題、小問題分解為不同環節，實現環環相扣，提高數字治理的可行性；治理單元上按照“政府—窗口—辦事員—群眾”的微觀化進路將群眾需求的實現內化于治理網絡的靈活互動；治理結構上以科層化組織為載體，通過政治觸角延伸、國家硬符號退出和軟符號下沉〔37〕實現結構統一性和治理有效性的結合。但是，化約主義的運行邏輯中“以技術發展行政，以行政吸納政治”的治理模式〔38〕勢必增加協同和共享的壓力，臨時機構設置的疊床架屋和電子數據堆的高墻壁壘勢必產生“官僚主義數字化”的風險，數據權力的集中和信息收集的失真勢必造成基層治理“有秩序無正義”的結果?；诖?，為實現數字技術在“結構—行動者”關系中與政府治理適配，必須從技術治理回到治理困境導因的高度思考，其可行出路是“運用政黨跨領域、跨體系組織優勢推動系統改革”〔39〕。

黨的嚴密的組織體系和強大的動員能力將政治系統的整體性和技術系統的聯動性整合到應對復雜性、綜合性、壓力性的治理難題中，實現系統性治理結構中使命型行動者的職責明晰。也就是說，技術系統總體上呈現為一種復合形式，在數字政府建設中表現為在信息系統、政治系統和社會系統的相互作用中達到理想的運行狀態。一方面，搭建一體多元化的政府服務體系和數據資源平臺。在黨的統籌下依托政務服務網、手機APP、微信公眾號、微信小程序、政務微博等服務平臺和“統采共用”的“人口庫”“法人庫”“地理信息庫”“電子票據庫”等“大數據共享池”，實現跨層級、跨部門、跨地區的資源共享、在線協同和“一網通辦”。另一方面，推動網格化治理虛擬化的機制創新實現基層治理能力的提升。在“黨建+微網格”的治理實踐中通過黨建引領將黨的組織網絡、行政系統網絡和信息系統網絡三層疊加，打造“一核引領、一網覆蓋、一體多元”的治理結構，將干部具有的黨員和領導的雙重屬性擴展為“政策宣傳員、信息收集員、和諧促進員、發展引領員”等多重角色，建立“微服務”工作平臺基礎上的“發現問題—信息匯集—權責匹配—派單辦理—吹哨解決—報到處置—結果反饋—考核評價”的問題流轉處置閉環機制，實現治理實踐中黨建引領權責劃分、責任壓實、資源動員和整體聯動，形成黨的領導力、行政服務力、基層自治力的“三力合一”?？傊?，黨的組織優勢的發揮將信息技術和機制創新融合為技術系統的新形態，通過黨的動員和引領，逐漸形成“政治引領、行政支撐、技術連接”的治理關系和治理工具。

(三)超越脫域治理：基于主體協同落實“技術在場”

技術嵌入治理過程的核心使命和內在含義是認清治理對象的現實狀況，并將其帶到理想化的狀態，這種理想狀態取決于治理場景與技術特性的適配。然而，在創造出的虛擬治理空間的實然狀態中，技術往往自動按照自身邏輯運作，并改變治理實踐中的規則界限和主導權，進而導致技術應用與組織需求“脫鉤”狀態下的反向性技術適配，忽視了治理場景的復雜性、多元性、公共性以及互動性，造成技術懸浮于治理之上的“不在場的脫域主義治理”〔40〕。脫域治理表現為技術對治理的支配和主導，其實質是權力的滲透與控制造成的理性異化，結果通過技術之眼只能看到自己的倒影〔41〕。進而言之，單一治理技術和一致性規范設法化解與多元治理場景和全面性事實的張力，通過信息系統條線化、政策執行條塊化、評估指標繁瑣化、嚴查驗收空降化等試圖增強治理的理性，反而陷入了過度治理和治理低效的泥淖。

黨的領導的制度優勢將多元主體嵌合在組織和信息相重合的網絡化治理模式中，促進治理主體間的信息溝通與交流，通過再造傳統治理關系中“輸入—協商—決策—輸出—反饋”的循環鏈條，形成了集分有序、團結共識、協作互動、監督有力的“大協同”治理場景。一方面，黨的領導下的數字治理具有分流治理的特征，通過治理資源和信息管理的靶向性和制度性調配，實現具體部門在層次決策和行動上的模塊化處理路徑，即在層級統一、橫向整合中將科層組織中的政治勢能和資源配置轉化為治理過程中技術行為韌性和精準化、清晰化的“行為范式”。另一方面，黨的領導下數字治理具有協同治理的特征，政府內外多元治理主體和子系統構成整體開放的綜合系統，通過信息網絡的技術鏈接進行有序、持續的互動，形成共遵規范、相互協調、力量增值、合作共贏的非線性協同行為，即數字技術作為治理系統整體的高級序參量，在領導權威保障、權責明確、政策認同和治理合力中最大限度地維護公共利益和實現治理效能?？傊?，黨的領導優勢將政府層級、政府部門、政府內外多元治理主體納入到關系均衡、功能同質、目標同向、資源共享的治理環境中，進而將技術浸潤到治理場景中，實現技術行為與治理資源、治理任務相匹配的“技術在場”，在技術鏈接中實現靶向結對、精準合作與有機團結、靈活治理的統一。

(四)超越事本主義：牢固制度根基產生“技術自轉”

數字技術作用于治理實踐的過程依托于一定的制度安排得以施展，并超脫于只作為工具和手段的形態，形成制度形式下目標遵從、結果可控的長效運作圖式。然而，在政府科層的剛性環境下，數字技術的作用機制和作用方式被限定，在創新活動中技術創新與制度創新脫鉤，用技術創新的表象來掩蓋治理現實中的內在矛盾，用“事本”邏輯來表面替代利益邏輯〔42〕，表現為客觀技術被“捆綁”在過度反映主導者主觀意圖的過程中。事本主義邏輯的實質是就事論事，主張技術在既有的行政體制內按照既有規范發揮作用，其結果呈現短期躍進效應，但懸浮于治理體制之上的技術往往會異化為程序，并在制度慣性和技術慣性的雙重約束下失去原有的活力，喪失感知、連接、傳輸等方面的能力，使治理效能難以長期固化。即，數字治理陷入“簡單創新”的困境，技術附著于現有體制表面或對體制進行簡單復制，形成行政制度僵化和技術制度缺失的“內卷化”局面，在運行過程中由于技術剛性的存在會放大技術結構和制度結構間的張力，造成制度空轉的結果。通過發揮黨的領導的制度優勢能夠推動各項制度相互結合、有機互動，實現技術規范和數據標準與行政體制框架的協調，進而推動數字技術的運行方式、運行路徑適應政府治理功能和目標實現的要求。進而言之，在這一過程中數字技術具有了“技術自轉”的特質，即不僅演化出標準化的數字技術規范，而且數字規范在治理實踐中表現為自在自為的特征。也就是說，通過數字技術的標準化、規范化和系統化，既賦予數字技術能夠應對以及反作用于原有制度約束的品格，倒逼現行法律法規中與數字政府建設不適應的條款的廢改立，如為適應數據資源共享2021年出臺的《個人信息保護法》等，又有利于數字技術易于被行政體制所識別，實現數字技術應用在政府治理領域的創新和拓展，進而提升數字技術確保治理效能長效發展的能力。

五、結論與討論

以黨的全面領導為核心力量是新時代政府治理的總綱領，黨的領導優勢的發揮是政府治理效能實現的制勝密碼。在數字化時代，政府治理效能提升的關鍵是最大化地發揮技術賦能的效用。數字政府建設通過促進數字技術與政府治理的深度融合，在數字技術變革與政府體制創新的有效銜接中實現政府治理體系和治理能力的現代化。根據組織與技術的互構理論，技術對組織的影響在組織固有的結構和組織行動者的認知與行為下得以進行，因此理解中國數字政府的建設必須在黨政體制這一總體結構下進行思考。中國特色的黨政體制是黨的領導優勢在黨政關系上的集中體現，黨將自身價值、組織、制度等嵌入政府內部實現對政府的形塑和領導，并且為了適應完成治理任務的需要對治理工具的特征進行適應性調整?；诖?，我們在數字政府建設意味著政府治理效能提升的基本假設下，采用“組織—技術”互動的研究視角探討了黨的領導優勢轉化為政府治理效能的實現機制。

圖2 黨的領導優勢轉化為政府治理效能的“組織-技術”互動機制

通過數字政府建設提升政府治理效能是在數字技術和政府組織有效互動下實現的，由于數字技術和政府組織本身都具有剛性一面，二者之間的互構很難自發產生，因此黨的領導優勢在這一過程中發揮著引領效應。一方面，通過發揮黨的領導優勢將數字技術嵌入政府組織，并對政府進行以問題為導向的觀念重塑、以整體性治理為核心的組織重構、以全過程治理為依據的流程再造、以法理性權威為根本的制度創新，構建與數字技術運行相契合的政府組織結構，進而推進政府角色在服務性、整體性、效率性和法治性上的統一。另一方面，黨的領導優勢通過堅持“以人民為中心”實現“技術民主”、依托組織網絡形成“技術系統”、基于主體協同落實“技術在場”、牢固制度根基產生“技術自轉”，從而規制技術在組織運行過程中的技治主義、化約主義、脫域主義、事本主義等限度(詳見圖2)。亦言之，在數字政府建設過程中黨的領導價值的先進性、組織結構的整體性、領導行為的協同性、領導制度的適應性實現對政府組織的建構和賦能與對數字技術的定義和規制的有機統一，形成工具理性與價值理性的完美結合、政府結構與技術網絡的交叉重疊、線下服務與線上服務的無縫對接、政府制度與技術標準的有效對接，進而實現數字治理良性運行狀態和治理效能的顯著提升。但是，必須引起注意的是，在數字技術與政府組織互動過程中發揮黨的領導優勢引領作用的同時，如何避免對權威領導的過度依賴而導致機制的不穩定性，以及如何實現政府治理現代化與政黨治理現代化的共生共長是應該引起進一步關注的重要命題。