美國經濟脅迫的特征、國際合法性及中國應對

李仁真 包蓉

摘要 經濟脅迫本質上是一國利用經濟力量來影響他國內政外交事項的行為。近年來，美國以霸權主義為導向，以全球經濟主導地位為基礎，以維護“人權”“安全”等為借口，以國內法律制度為依托，對經濟工具的使用凸顯脅迫特征。美國經濟脅迫與不干涉內政原則相沖突，且可能違反美國在國際條約中所承擔的義務，而無論是其所宣稱的對經濟主權的行使，對“人權”“安全”等的維護，對反措施的援引，還是國際條約的安全例外條款，均不足以作為其行為正當化的事由。美國經濟脅迫已對他國的合法主權選擇乃至全球多邊體系造成嚴重影響。對此，中國需澄清何為經濟脅迫，明確表達立場；充分發揮大國作用，堅持以多邊形式解決問題；完善國內立法，適時采取反制措施。

關鍵詞 經濟脅迫 單邊措施 不干涉原則 安全例外 反制

經濟脅迫是大國政治的新語言。隨著全球化步入轉型期，全球經濟體系的主導思想從貿易自由化走向地緣政治化，全球商業規則的效力趨弱，世界進入一個多重風險交織激蕩的時期。為維護自身霸權地位，美國越來越多地訴諸經濟脅迫，頻繁地利用經濟工具，打壓、干涉他國的主權事務，破壞國際經濟秩序、損害國際法律權威。如今，美國已將中國視為最主要競爭對手，將經貿措施高度武器化、政治化，作為其爭奪世界主導權的手段，并頻頻指責中國存在“經濟脅迫”，試圖以“反經濟脅迫”之名為自身的經濟脅迫之實辯護。圍繞相關問題的話語權對抗和法律斗爭已經開始，有必要對此展開研究，以便針對性地予以回應。

一、經濟脅迫的界定

“經濟脅迫”（economic?coercion）雖在聯合國決議等文件中常被提及，在國際實踐中也較為常見，但國際社會迄今并未對其形成一個標準的定義。

從已有國際文件中看，?1948年《美洲國家組織憲章》較早具體提及經濟脅迫這一問題，其中寫明，“任何國家不得使用或鼓勵使用經濟或政治性質的脅迫性措施，以迫使另一國的主權意志，并從該國獲得任何形式的好處”。該條內容是根據古巴代表團在1948年第九次美洲會議上的倡議而加入的，目的是禁止“經濟、金融或商業性質的單邊脅迫性措施”。之后國際法委員會于1949年起草《關于國家權利和義務的宣言草案》的過程中，也有關于是否將前述相關規定納入其中的討論。當時反對者的聲音主要集中于“國際法的共同發展階段沒有理由納入一項具有普遍性的國家權利和義務宣言。拉丁美洲國家之所以能夠采納這一原則，只是因為它符合其法律良知的當前發展階段”E?Y?Benneh.?Economic?Coercion，?the?NonIntervention?Principle?and?the?Nicaragua?Case［J］.?African?Journal?of?International?and?Comparative?Law，?1994，6（2）：239，?246.?。聯合國大會因而推遲了對該項內容的審議。

隨著國際社會對主權觀念的強調和不干涉原則的發展，經濟脅迫問題引起關注，一些國際文件在不同角度對“脅迫”這一關鍵要素的意涵做出進一步說明。比如，聯合國大會1965年通過的《關于各國內政不容干涉及其獨立與主權之保護宣言》United?Nations?General?Assembly.?Declaration?on?the?Inadmissibility?of?Intervention?in?the?Domestic?Affairs?of?States?and?the?Protection?of?Their?Independence?and?Sovereignty?［Z/OL］.（19651221）［20221201］.?https：//legal.un.org/avl/pdf/ha/ga_2131xx/ga_2131xx_e.pdf.?和1970年的《關于各國依聯合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》United?Nations?General?Assembly.?Declaration?on?Principles?of?International?Law?Concerning?Friendly?Relations?and?Cooperation?among?States［Z/OL］.?（19701024）［20221201］.?https：//digitallibrary.un.org/record/202170？ln=en.?在后果上對脅迫做出解釋，指出任何國家都不得使用或鼓勵使用具有經濟或政治性質的脅迫性措施，以迫使另一國在其行使主權權利時處于一種從屬地位。聯合國人權特別報告員對脅迫的目的做出闡釋，將“一個國家或國際組織未經或超越安全理事會授權而對另一國施加壓力的行為”做出了單邊措施（unilateral?measures）和單邊脅迫性措施（unilateral?coercive?measures）的區分，并將后者定義為“一個國家、國家集團或區域組織未經或超越聯合國安全理事會授權而實施的任何類型的措施或活動，目的是改變另一國的政策或行為”。United?Nations?General?Assembly.?Unilateral?Coercive?Measures：?Notion，?Types?and?Qualification?［Z/OL］.（20210708）［20221201］.?https：//documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G21/175/86/PDF/G2117586.pdf？OpenElement.?國際法委員會在對《國家對國際不法行為的責任條款草案》第?18?條的評注中，從程度上對脅迫做出解釋，將脅迫定義為“迫使改變目標國的意志，使目標國只能服從脅迫國的意愿”的行為。United?Nations?International?Law?Commission.?Yearbook?of?the?International?Law?Commission［Z］.?New?York?and?Geneva：?United?Nations，?2001（2）：69.?聯合國大會第?36/103?號決議就一國對經濟手段的使用問題指出，一國在處理經濟、社會、技術和貿易領域的國際關系時，應避免采取可能對另一國內政或外交事項構成干涉的措施，這包括一國有義務不使用其外部經濟援助方案或采取任何多邊或單邊的經濟報復或封鎖作為脅迫另一國的工具，否則將構成對《聯合國憲章》的違反。United?Nations?General?Assembly.?Declaration?on?the?Inadmissibility?of?Intervention?and?Interference?in?the?Internal?Affairs?of?States［Z/OL］.（19811209）［20221201］.?https：//digitallibrary.un.org/record/27066？ln=en.

在法律語境下，“脅迫性”（coercive）意味著強制力，意在向相對方施壓并產生某種期待效果，這種強制力是實在法的基本屬性，也是法律與道德等其他規范體系的區別。Antonios?Tzanakopoulos.?The?Right?to?Be?Free?from?Economic?Coercion［J］.?Cambridge?Journal?of?International?and?Comparative?Law，?2015，?4（3）：616.?在高度集中的國內法律秩序中，“脅迫性”意味著作為暴力機器的國家本身有權依法對相對方施加絕對力量，以恢復國家秩序；而在高度分散的國際法律秩序中，“脅迫性”則僅意味著一國（或國家聯盟、國際組織）對另一國施加壓力的一種能力。LinosAlexander?Sicilianos.?The?Classification?of?Obligations?and?the?Multilateral?Dimension?of?the?Relations?of?International?Responsibility［J］.?European?Journal?of?International?Law，?2002，13（5）：1127，?1138.?如若一國的先前行為違反了國際規范，此時為實現國際社會整體利益而由國際機構授權或單一國家自助的對前述國際不法行為的脅迫性/強力性反應則具有規范層面的合法性。然而在大多數情況下，“脅迫”的合法性存疑，其常與單邊行動相伴出現，且事實上屬于一個國家（或國家聯盟）向另一個國家（或國家聯盟）施加壓力，以期改變后者行為的政治外交行為。Panos?Koutrakos.?Trade，?Foreign?Policy?and?Defence?in?EU?Constitutional?Law：?The?Legal?Regulation?of?Sanctions，?Exports?of?DualUse?Goods?and?Armaments［M］.?Oxford：?Bloomsbury?Publishing，?2001：49.?這里需要對“強制”（compellence）與“脅迫”（coercive）之間的關系加以明晰。強制是一個國家（或國家聯盟）脅迫另一個國家（或國家聯盟）采取行動的能力，最早由美國學者謝林在其于1966年出版的《軍備及其影響》一書中提出，其將強制連同威懾（deterrence）視為脅迫的兩種表現形式，不過前者側重于直接主動采取行動以影響目標國的決策，而后者則側重于通過懲罰威脅來阻止目標國采取某些行動，即強調一種靜態威懾力，挑釁性也相對更弱。Britannica.?Compellence［EB/OL］.（20140530）［20230328］.?https：//www.britannica.com/topic/compellence.?但總而言之，無論是強制還是威懾，它們均屬于一種手段行為，并在實踐中統一于更廣泛意義上的脅迫目標。此外，在“經濟脅迫”這一說法被廣泛援用之前，其常被譯為“經濟強制”，泛指一國出于任何目的對另一國施加經濟壓力的行為。在中文語義下，“強制”一詞更加中性，可非難性也更低。但任何經濟壓力在具體適用上都有程度高低之別抑或正當與否之分，當經濟強制表現出某些進攻性、強力性的特點時，以“經濟脅迫”指代相關行為則更加適當。誠如有學者指出，不論對其冠以的名稱如何，一國對另一國施加經濟壓力的行為必須與現有的國際法規則相一致，而一旦此種行為達到“嚴厲且持續”的程度，則其只有在與國際社會的整體利益相一致時，才能被視為合法。參見：Omer?Yousif?Elagab.?The?Legality?of?Nonforcible?Countermeasures?in?International?Law［D］.?Oxford：?University?of?Oxford，?1986：196.

結合以上，本文探討的是作為單邊行為的、目的在于從目標國取得政策讓步的“脅迫”，因此，將“經濟脅迫”界定為一個國家（或國家聯盟）威脅或實際強加給另一個國家（或國家聯盟）的經濟成本，目的是改變目標國的某些政策、做法甚至政府結構，以最終實現前者的任何外交戰略目標。它具有如下幾個特征：

第一，從目的上看，作為脅迫外交戰略（coercive?diplomacy）的一種表現，Jack?S?Levy.?Deterrence?and?Coercive?Diplomacy：?The?Contributions?of?Alexander?George［J］.?Political?Psychology，?2008，?29（4）：539.?經濟脅迫脫胎于外交戰略工具，它的直接目的是干涉他國的內政外交事項，影響他國的主權選擇自由（freedom?of?choice），迫使他國采取或不采取某一特定行為，包括政策選擇、法律行為或政治立場。

第二，從動機上看，經濟脅迫是一種單邊行為，其實施主要依據一國國內法，并受到一國外交戰略政策的驅動，并不以先前存在國際不法行為抑或是不正當行為為前提，也不要求事先得到多邊機構的授權，具有主動性和進攻性。

第三，從主體上看，實施經濟脅迫的主體一般具有強大的主權實力并在國際經濟關系中占據主導地位，脅迫方認為自身之于被脅迫方具有相對優勢，如此其脅迫行為能夠對目標國產生足夠大的經濟壓力，在事實上產生脅迫性影響。

第四，從手段上看，經濟脅迫的手段行為包括但不限于制裁、出口管制等限制性經濟措施，這些措施統一于經濟脅迫之政治目標，同時在具體實施上能夠達到脅迫性的程度，產生令目標國難以忍受的效果。

此外，還需指出的是經濟脅迫與經濟制裁的關系。在國際法上，經濟制裁可分為單邊制裁和多邊制裁，后者的合法性和正當性在國際社會上并無太大爭議，此處區分的主要是單一國家在沒有取得多邊機構授權的情況下采取的經濟制裁，即單邊經濟制裁與經濟脅迫的關系。按照行為性質，理論上可以將單邊經濟制裁分為自助性經濟對抗措施、法律性經濟干涉措施、外交性經濟強制措施。簡基松.關于單邊經濟制裁的“司法性”與“合法性”探討［J］.法學，?2007（1）：82.?自助性經濟對抗措施是指受害國對不法行為國采取的經濟報復；法律性經濟干涉措施是指第三國（非直接受害國）對不法行為國采取的強力措施；外交性經濟強制措施是一國出于某些外交政治目的而對另一國實施的單邊經濟制裁，其定義最廣，可以包含前兩類行為。據此，如果僅將經濟制裁客觀上視作一國對另一國做出消極經濟行為的現象，對其做最廣義解釋，那么經濟脅迫可以被歸類為單邊經濟制裁的一種，屬于外交性經濟強制措施。另一方面，如果對單邊經濟制裁作狹義解釋，認為單邊經濟制裁僅指單一國家對某些國際不法行為做出的反應，那么經濟制裁則是構成經濟脅迫的一種手段行為，在經濟脅迫作為一攬子行為的集合時，經濟制裁連同其他出口管制、投資限制等措施，將統一于經濟脅迫的政治目的，即單純地服務于外交戰略，并不以先前國家存在某些實質性國際不法行為抑或是不正當行為為前提。

二、美國經濟脅迫的主要特征

美國是“脅迫外交”的發明人和集大成者。中華人民共和國外交部.?2022年4月25日外交部發言人汪文斌主持例行記者會［EB/OL］.（20220425）［20221201］.?https：//www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202204/t20220425_10673513.shtml.?早在1919年，威爾遜總統就曾就第一次世界大戰期間英國海軍對北海和英吉利海峽的有效封鎖表示，“這場戰爭不僅是世界各國軍隊的勝利，這也是通過經濟手段贏得的”。威爾遜總統敦促美國人支持國際聯盟，認為其制裁權將取代戰爭，“被抵制的國家就是即將投降的國家。運用這種經濟、和平、沉默、致命的補救辦法，就不需要武力”。但威爾遜總統尋求聯盟制裁無果，美國未曾加入國際聯盟。Daniel?W?Drezner.?The?United?States?of?Sanctions：?The?Use?and?Abuse?of?Economic?Coercion［J］.?Foreign?Affairs，?2021，?100（5）：144.?第二次世界大戰后美國國力迅速提升，其經濟實力可以支撐其通過單邊手段來實現自身的戰略目標。冷戰期間，美國對蘇聯的經濟活動常帶有明確的政治目的，以后者在政策上的讓步作為與其發展貿易的先決條件。美國現行的經濟制裁、出口管制、投資限制等相關立法都在這一時期被逐漸建立起來，美國在此階段還提供了大量的對外經濟援助，以便將停止援助作為日后向目標國施壓的手段。冷戰結束后迎來“制裁十年”，美國通過一系列法案，意圖改變古巴、伊朗等國的國內政策，就古巴而言，1960年美國削減古巴糖配額的決定就是旨在通過經濟壓力迫使古巴政府改變對美國的敵視政策。彼時，古巴已明確譴責美國的行動“由于其單邊和脅迫性質，構成了對古巴的政治干預和經濟侵略”。參見：E?Y?Benneh.?Economic?Coercion，?the?NonIntervention?Principle?and?the?Nicaragua?Case［J］.?African?Journal?of?International?and?Comparative?Law，?1994，?6（2）：239.并隨之引發爭議更大的域外制裁問題。隨著地緣政治局勢的升級，與威爾遜總統遙相呼應，特朗普總統在其2016年美國總統大選前的重要外交政策演講中說道，“戰爭和侵略將不是我的第一選擇。經濟杠桿和制裁可能非常、非常有說服力，我們需要有選擇地、完全果斷地使用它們”Donald?Trumps?Foreign?Policy?Speech［EB/OL］.（20160427）［20221201］.https：//www.nytimes.com/2016/04/28/us/politics/transcripttrumpforeignpolicy.html.?。這一時期，除繼續此前的封鎖外，美國泛化解讀國家安全，將經貿措施連同過去的自由化、弱政治化的措施逐漸明確地與主權相聯系，阻止商品自由貿易、資本自由流動，同時，強調科技競爭在國際競爭的地位，并出臺或更新一系列法案來為自身行動提供國內法依據，還拉攏盟友，意圖實現其對競爭對手的多方圍堵戰略。

經濟措施已經成為美國處理國際關系的首選工具，縱觀其對經濟脅迫的使用，發現具有如下幾個特征：

（一）以霸權主義作為行動導向

美國在脅迫措施的采取上具有主動性，這常表現為一種積極的進攻策略。與防御相對應，進攻意指在一個相對平和的狀態下首先出擊。在經濟脅迫的語境下，這表現為一國并不以另一國先前存在任何國際不法行為抑或是國際不正當行為作為對其施加經濟壓力的必要條件，或是體現為一種明顯的“防御過度”。就美國而言，這種現象的產生要回歸于其一貫的霸權主義思想，這在實踐中主要包含兩方面的內容：一是要維持自身在全球秩序中的主導地位，二是要令他國的國內政策與自身利益相一致。冷戰時期，美國將蘇聯視為最大競爭對手，通過一系列貿易限制、技術封鎖等手段對其施加管制，遏制其發展，同時為防止盟國對禁運政策的抵制，還通過《共同防衛援助統制法》規定向蘇聯出口戰略重要性商品的國家將無法獲得美國的任何援助，迫使其他國家與自己的行動一致；又如建立巴黎統籌委員會，意圖聯合其他國家共同針對蘇聯。同時，大量的對外經濟援助也為美國隨時主動出擊提前奠定基礎，比如，美國就曾撤回對埃及建設阿斯旺大壩的經濟援助，以表達對中埃建交行為的不滿。Derek?W?Bowett.?Economic?Coercion?and?Reprisals?by?States［J］.Virginia?Journal?of?International?Law，?1972，?13（1）：3.

美國霸權主義的本質是希望按照自己的意愿主動塑造國際秩序，首要方式就是對競爭對手予以打擊。美國于其在2022年10月發布的《美國國家安全戰略》中，將中國預設為“唯一既有重塑國際秩序意圖，也有越來越多經濟、外交、軍事和技術力量來推進這一目標的競爭對手”，并就如何應對“中國威脅”提出了一系列應對措施。The?White?House.?National?Security?Strategy?of?the?United?States?of?America［Z/OL］.?（20221012）?［20221201］.?https：//www.whitehouse.gov/wpcontent/uploads/2022/10/BidenHarrisAdministrationsNationalSecurityStrategy10.2022.pdf.?實踐中，美國將科技競爭視為國際競爭的關鍵，通過新的外國投資審查規則，限制中國資本流入美國新興科技領域；更新出口管制規則，限制美國公司向中國出售先進芯片等相關產品；通過《芯片與科學法案》，以巨額的產業補貼作為干涉其他國家與中國進行經貿和科技往來的籌碼；中華人民共和國外交部.美國《芯片和科學法案》是經濟脅迫又一例證［EB/OL］.?（20220811）?［20221201］.?https：//www.mfa.gov.cn/web/sp_683685/wjbfyrlxjzh_683691/202208/t20220811_10741292.shtml.?同時，試圖以拉攏盟友成立聯盟等形式，游說其他國家共同對中國施壓，典型如美歐貿易與技術委員會、“Chip?4”半導體聯盟等。此外，美國也在持續對俄行動，如為實現能源霸權，對涉及“北溪2號”管道建設的公司進行嚴厲制裁，阻止將天然氣從西伯利亞輸送到德國，而這恰與1982年里根總統時期，美國通過《控制蘇聯石油和天然氣修正案》干涉從西伯利亞通往西歐的天然氣管道的建設如出一轍。

（二）以在全球經濟金融體系中的主導地位作為行動基礎

如上所述，二戰后美國經濟實力驟然增長，經濟脅迫的實施頻率也隨之增加。如今，世界資金流動規模日益龐大，國際經濟相互關聯程度也不斷深入，根據“武器化相互依賴”（weaponized?interdependence）這一理論Henry?Farrell，?Abraham?L?Newman.?Weaponized?Interdependence：?How?Global?Economic?Networks?Shape?State?Coercion［J］.International?Security，?2019，44（1）：48.?，美國的經濟規模、美國金融機構在全球金融體系中的影響力以及美元作為世界儲備貨幣和跨境貿易的記賬單位在國際經濟關系中所處的首要地位，種種因素使得其他國家與美國經濟之間具有不對稱的依賴，這種不對稱依賴即構成美國在全球經濟中的結構性權力來源，成為美國操縱世界經濟的杠桿，為其實施經濟脅迫提供物質條件。對于處在世界經濟網絡中心的美國來說，其可以通過利用外國主體想要進入這些關鍵技術或貿易價值鏈中樞從事貿易、投資和金融活動的需求，以使相關主體承擔直接經濟成本，利用后者所處的兩難境地在事實上起到在外國政府處取得政策讓步的效果。

正如美國智庫“新美國安全中心”所指出的那樣，經濟脅迫已成為美國外交政策的核心工具，美國在實踐中可以通過采取制裁、貿易管制、投資限制等消極經濟措施或其組合的形式向目標國施壓，來謀求自身政策和安全目標。Peter?E?Harrell，?Elizabeth?Rosenberg.?Economic?Dominance，?Financial?Technology，?and?the?Future?of?U.S.?Economic?Coercion［R］.?Washington，D.?C.：?Center?for?a?New?American?Security，?2019：5.?特別是，美國如今越來越多地利用其在全球經濟金融體系中的主導地位對其制裁施加域外效力，給第三國施以沉重經濟壓力以迫使第三國的政策與美國相一致。正如此前的美國財政部部長雅各布·盧（Jacob?Lew）所言，“外國銀行和公司通常會遵守美國的制裁，不是因為它們自己的政府需要制裁，而是因為它們希望保留進入美國市場、美元和金融體系的機會”Jacob?J?Lew，?Richard?Nephew.?The?Use?and?Misuse?of?Economic?Statecraft：?How?Washington?Is?Abusing?Its?Financial?Might［J］.Foreign?Affairs，?2018，97（6）：140141.?。這里需要強調，雖然美國頒布的《伊朗—利比亞制裁法》和《全面伊朗制裁、問責和撤資法》等法案主要是針對核問題和恐怖主義活動這些表面看似符合國際社會整體利益的問題，但這種域外制裁給第三國帶來嚴重的經濟壓力，實質上引發了迫使第三國在對待這些問題的態度及相關國內政策上必須與美國的價值取向相一致的效果，因而這種域外制裁也被認為構成了一種經濟脅迫。這也是歐盟委員會的觀點。參見：European?Commission.?Impact?Assessment?Report?Accompanying?the?Document?Proposal?for?a?Regulation?of?the?European?Parliament?and?of?the?Council?on?the?Protection?of?the?Union?and?Its?Member?States?from?Economic?Coercion?by?Third?Countries［Z/OL］.?（20211208）?［20221130］.?https：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/？uri=CELEX%3A52021SC0371&qid=1653847629437.

（三）以維護“人權”“安全”等作為行動借口

縱觀美國在實施脅迫措施時的官方聲明，經常會出現“侵犯人權、民主”“發展核武器”“對國家安全具有重大威脅”等字樣。概言之，美國將維護國際社會共同目標或維護本國國家安全作為行動的常態化事由，以尋求自身行為的國際法正當性，其整體行為思路是：由于其行為或是為了代表國際社會實現共同認可的“崇高目標”，或是出于對自身國家安全和外交政策的正當維護，因此其單方的行為是被允許的。

就前者而言，美國常以維護“人權”“民主”“正義”等基本價值、阻止毒品和武器的生產和擴散、打擊恐怖主義等為由，且常援引反措施、自衛作為自身行為的正當化事由。比如，美國總統肯尼迪頒布的第3447號總統行政命令對古巴的制裁中，即使用“自衛”類別來作為所載措施的基礎。參見：John?F?Kennedy.?Proclamation?3447—Embargo?on?All?Trade?with?Cuba［EB/OL］.（19620203）［20221201］.?https：//www.presidency.ucsb.edu/node/237154.?美國2005年在聯合國大會上的聲明即是一個例證，美國認為，其措施不是“對他國進行脅迫，而是在該國政府脅迫該國人民時向其人民伸出的援助之手”United?Nations?General?Assembly.?Official?Records［Z/OL］.（20051212）［20221201］.?https：//documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/665/13/PDF/N0566513.pdf？OpenElement.?。在實踐中，如因認為緬甸軍方行為構成對緬甸民主和法治的攻擊，美國對緬甸施加嚴厲經濟制裁，并稱，“無論民主在哪里受到攻擊，美國都將為民主挺身而出”。The?White?House.?Statement?by?President?Joseph?R.?Biden，?Jr.?on?the?Situation?in?Burma［EB/OL］.（20210201）［20221201］.?https：//www.whitehouse.gov/briefingroom/statementsreleases/2021/02/01/statementbypresidentjosephrbidenjronthesituationinburma/.?就后者而言，美國常將國家安全作寬泛解釋，廣泛地以打擊不公平貿易、阻止惡意投資或聲稱單邊經濟措施構成一項主權權利等為自身辯護。正如美國在反對聯合國“人權與單邊脅迫措施”決議中所持的立場，美國采取的措施是“實現外交政策、安全以及其他國家和國際目標的合法手段，而這一權利是不可被剝奪的”United?Nations?General?Assembly.?Official?Records［Z/OL］.（20160115）［20221201］.?https：//digitallibrary.un.org/record/817612？ln=en.?。近年來，美國明顯泛化解釋國家安全，無論是數據流動、技術革新，還是供應鏈安全乃至商業秘密的保護問題，均能被美國視作國家安全的重要組成部分，如《2022年保護美國知識產權法案》就將商業秘密提至國家安全高度，并以此為背書將商業秘密糾紛作為觸發美國制裁的可能因素。

（四）以國內法律制度作為行動依托

在制度方面，美國常以國內法律作為其實施經濟脅迫的依據，而無須依靠多邊機構的事先授權。美國的單邊法律工具已經十分完善。1917年的《對敵貿易法》賦予總統戰時廣泛權力，為美國以經濟措施實現外交政策目標奠定基礎；1949年《出口管制法》出臺，后又經過不斷修訂，為美國實施貿易管制提供充足法律支撐；1976年通過的《美國國家緊急狀態法》和《國際緊急經濟權力法》，授予總統在國家緊急狀態期間管理對外經濟交易的廣泛權力；20世紀90年代和21世紀初的《古巴自由民主團結法》《伊朗—利比亞制裁法》等法案急劇擴張了美國制裁的域外影響；2001年“9·11事件”發生后出臺的《愛國者法》等為美國實施金融制裁提供重要基礎；Brent?J?McIntosh.?Wielding?the?Tools?of?Economic?Statecraft［J］.?Journal?of?National?Security?Law?and?Policy，?2021，?12（1）：102103.?2018年前后，伴隨國際局勢的變化和國家安全內涵向數據、技術等領域安全的延伸，以“301調查”為代表的關稅威脅被重新啟動，《外國投資風險審查現代化法案》等正式獲得通過。此外，美國還會根據當下情勢出臺對某些具體國家的針對性法案，如對古巴、伊朗等國家的專門立法；或是針對具體競爭領域出臺專項性法案，如關于半導體技術的相關立法?？傮w而言，美國的單邊法律工具總能結合國際情勢、根據當下的關注重點予以提出或更新，同時，這些工具在使用上也具有靈活性，其在實踐中會否被觸發均依賴于美國的單方裁量，且可以在過程中調整脅迫的目標、強度等。

為加強脅迫效果，美國在實踐中可能會采取聯盟等形式，游說其他國家通過多方安排對目標國施壓，并在外觀上體現為多個國家的共同行為。原則上，國際法意義上的多邊源于傳統的威斯特伐利亞條約模式，如今表現為以聯合國為中心的多邊國際法秩序，基于國際法基本原則的多邊首先必然包含對此秩序的維護和完善。張乃根.國際法上的多邊主義及其當代涵義［J］.國際法研究，?2021（3）：9.?具體到對目標國采取限制性措施時，多邊則表現為有權機構依據區域性或全球性多邊條約授權，對條約締結范圍內的主體采取的措施，目的是改變目標國的行為，維護區域間或全球間秩序?；粽?《反外國制裁法》的國際法意涵［J］.比較法研究，?2021（4）：146147.?而無論是過去的巴黎統籌委員會，還是現在的《瓦森納協定》、“Chip?4”半導體聯盟等，首先，這屬于美國單邊脅迫措施以拉攏盟友共同施壓的形式的再升級，且這種協議僅能約束協議國，而無法對協議外國家產生任何效力；其次，這種協議抑或結盟因各國利益不一致而實際效果本身存疑；最后，即使協議付諸實施，最終落在目標國上的脅迫措施也仍是協議締結國超越有權國際機構授權且在聯盟協議指導下的明顯違反非歧視、依據國內法發起的單邊行為。

三、美國經濟脅迫的國際合法性分析

經濟工具已經并將持續地作為美國應對地緣政治局勢升級的手段。國際斗爭也是一場國際法律斗爭，然而，尚無明確的國際法規則確認一國是否有將經濟手段作為外交政策工具的權利抑或是這種權利的行使邊界為何。經濟脅迫可被拆解為兩大要素：一是主觀目的，即從他國取得政策讓步、擾亂他國主權事項，這涉及對習慣國際法下的不干涉原則的侵犯；二是客觀手段，即各種可用經濟措施，這將可能違反世貿組織法律等國際經貿條約下的具體義務。據此，下文將從這兩個角度出發，對美國經濟脅迫的國際合法性問題展開分析。

（一）美國的經濟脅迫與不干涉內政原則相沖突

就經濟脅迫問題而言，其主要目的在于從另一國獲得政策讓步，因此習慣國際法下的不干涉內政原則或是規制經濟脅迫的最主要規則。Alexandra?Hofer.?The?Developed/Developing?Divide?on?Unilateral?Coercive?Measures：?Legitimate?Enforcement?or?Illegitimate?Intervention？?［J］.?Chinese?Journal?of?International?Law，?2017，?16（2）：183.

不干涉原則為《聯合國憲章》所明文確認，作為對《聯合國憲章》的權威性解釋，Richard?B?Lillich.?Economic?Coercion?and?the?International?Legal?Order［J］.?International?Affairs，?1975，?51（3）：362.?聯合國大會通過的數項有關經濟脅迫的決議也多與該原則相聯系，并一再確認了此類單邊脅迫性措施的非法性質，典型如聯合國大會于2016年通過的第71/103號決議強調的那樣，某些大國持續單方面地適用和執行單邊脅迫措施，并利用其域外影響對他國施加經濟壓力，阻止他國行使根據本國自由意志決定本國政治、經濟和社會制度的權利的行為違背了國際法、《聯合國憲章》的規范和原則。United?Nations?General?Assembly.?Economic?and?Other?Activities?Which?Affect?the?Interests?of?the?Peoples?of?the?NonSelfGoverning?Territories［Z/OL］.（20161223）［20221201］.?https：//digitallibrary.un.org/record/854088？ln=en.?此外，根據《國家對不法行為的責任條款草案》第18條之規定，“脅迫另一國實施一行為的國家應該對該行為負國際責任”。國際法委員會在對該條的評注中強調，“雖然為第18條之目的而進行的脅迫不限于非法脅迫，但實際上第18條范圍內的大多數脅迫行為都是非法的，因為它們涉及干涉（intervention），即脅迫性干預（coercive?interference）”，從脅迫的本質出發確定了脅迫的非法性質。United?Nations?International?Law?Commission.?Yearbook?of?the?International?Law?Commission［Z］.?New?York?and?Geneva：?United?Nations，?2001（2）：70.原文是：因為它們涉及違反《聯合國憲章》的武力威脅或使用武力，或者因為它們涉及干涉，即脅迫性干預。

因此，除非存在正當化事由，一國在采取經濟措施時必須受到他國管理其主權事項自由的限制。實踐中，美國常以“經濟主權”“維護國際秩序”“反措施”等作為其行為借口，但這不足以構成其行為的違法阻卻事由。具體而言：

就美國所稱對“經濟主權”的行使問題，誠然，在傳統主權話語體系下，各國原則上可以自由決定如何進行交易。Hersch?Lauterpacht.?Boycott?in?International?Relations［J］.?British?Year?Book?of?International?Law，?1933（14）：130.?但即使是國家固有的基本權利，在行使時也應受到強度限制，此時，對美國經濟脅迫國際法正當性的判定將回到脅迫這一因素上，采取相關限制性措施的環境、動機以及相關措施的嚴重程度將決定其法律地位。Christopher?C?Joyner.?The?Transnational?Boycott?as?Economic?Coercion?in?International?Law：?Policy，?Place，?and?Practice［J］.?Vanderbilt?Journal?of?Transnational?Law，?1984，?17（2）：229.?如前所述，美國之所以頻繁訴諸經濟脅迫，蓋因其在全球經濟和金融領域中的獨特地位使得其他國家與美國之間存在著不對稱依賴。正如有觀點認為，當一國利用另一國對其貿易的高度依賴時，該國從事的貿易禁運行為更有可能達到脅迫之強度，進而構成干涉，美國對古巴的貿易禁運即是高度政權脅迫的明顯例證。Ruys?Tom.?Sanctions，?Retortions?and?Countermeasures：?Concepts?and?International?Legal?Framework［C］//?Larissa?van?den?Herik，ed.?Research?Handbook?on?UN?Sanctions?and?International?Law.?Cheltenham：?Edward?Elgar?Publishing，?2017：?27.?據此，即使某些措施本身表面上并不違反國際法，但如果這種行為總是伴隨著某些外交事件出現，且其力量足以對目標國主權構成嚴重威脅，那么干涉的本質將使相關行為成為非法。Maziar?Jamnejad，?Michael?Wood.?The?Principle?of?NonIntervention［J］.?Leiden?Journal?of?International?Law，?2009，?22（2）：370371.

對于美國所稱對“人權”“安全”“正義”等國際價值目標的維護這一問題，一方面，聯合國大會在其1981年第?36/103?號決議中明確強調，國家有義務避免利用和歪曲人權問題作為干涉他國內政和對他國施加壓力的手段，United?Nations?General?Assembly.?Declaration?on?the?Inadmissibility?of?Intervention?and?Interference?in?the?Internal?Affairs?of?States［Z/OL］.（19811209）［20221201］.?https：//digitallibrary.un.org/record/27066？ln=en.?第?71/193?號決議明確譴責一國以虛假借口將他國列入單方面名單，比如通過對支持恐怖主義的虛假指控；United?Nations?General?Assembly.?Human?Rights?and?Unilateral?Coercive?Measures［Z/OL］.（20170120）［20221201］.?https：//digitallibrary.un.org/record/857550？ln=en.?另一方面，正如國際法院在對尼加拉瓜訴美國案的裁決中所明確指出的那樣，“干涉是錯誤的，因為它用脅迫手段干擾了另一國的行為自由。脅迫本身即可定義何為被禁止的干涉，并確實構成了‘不干涉原則的本質”。International?Court?of?Justice.?Military?and?Paramilitary?Activities?in?and?against?Nicaragua［Z/OL］.?（19860627）［20221201］.?https：//www.icjcij.org/public/files/caserelated/70/07019860627JUD0100EN.pdf.?具言之，經濟脅迫的違法性根源在于在缺乏有效多邊授權的情況下，旨在以單邊力量迫使目標國改變其主權范圍內的國家政策，因此，無論行為國所持的借口如何，均無法掩蓋其干涉的本質。

就習慣國際法下的反措施能否作為美國經濟脅迫的正當性事由這一問題，對此的判定往往是復雜的。根據《國家對國際不法行為的責任條款草案》，反措施的基本適用邏輯是：在判斷先前行為為國際法非法的前提下，遵循《國家對國際不法行為的責任條款草案》的要求對責任國適用反措施。但首先，即使暫不論經濟脅迫的實施并不以先前行為的不合法或是不正當為必要條件，觸發經濟脅迫的先前行為是否構成對國際法或相對于脅迫國義務的違反實屬難以判定，且一國是否有自行判斷的權限仍處于爭論之中。其次，退一步來說，假設先前行為可能構成對國際法的違反，但反措施針對的是實施不法行為的責任國而非第三方，故以二級制裁為代表的脅迫行為顯然不符合這一要求。再次，即使某些行為是出于對人權、核問題等國際社會整體利益的考量，目前國際法委員會對此種單一國家為集體利益采取反措施行為的態度也仍是“暫未認可”。張輝.單邊制裁是否具有合法性：一個框架性分析［J］.中國法學，?2022（3）：301.?最后，反措施旨在糾正違法行為，應具有臨時性和相稱性，而美國的制裁行為往往持續數年，且通常超出了應有的限度。Enzo?Cannizzaro.?The?Role?of?Proportionality?in?the?Law?of?International?Countermeasures［J］.?European?Journal?of?International?Law，?2001，12（5）：889916.?概言之，美國對所要實施的經濟脅迫的強度的判斷往往取決于其完成最初的外交政策目標的程度，而非取決于先前“不法行為”的強度。據此，國家責任法下的反措施也難以支撐美國經濟脅迫的合法性。

（二）美國的經濟脅迫可能違反其條約義務

經濟脅迫的外觀表現為某些限制性經濟措施，其爭議問題在于一國是否被允許利用單純的經濟措施向其他國家施以壓力，以實現自身的外交政策目標。經濟領域的許多國際協議可以回答這一問題，各國在這些協議下限制了自身主權特權，從而也限制了利用這些經濟措施的權利。具體而言，這主要依賴對兩個問題的解答：第一，作為世界貿易組織成員（以及其他區域性、雙邊經貿協定的當事國），美國所采取的限制性經濟措施是否構成對相關條約的違反？第二，如果美國的經濟脅迫行為針對的是其所認為的先前的“不適當或不合法”行為，那么，美國是否有權對先前行為的不適當性甚至是不法性做出判定進而采取措施？在確認先前行為為不適當或不法的情況下，如何界定美國采取單邊自助行為的空間？

對于第一個問題，首先，無論是世貿組織規則還是其他雙邊、多邊經貿條約，均是將促進國家間自由和友好的商業關系作為宗旨，并通常包含對最惠國待遇、禁止數量限制、非歧視等在內的一系列要求，意在將經濟措施定義為弱政治化的措施。Christopher?C?Joyner.?The?Transnational?Boycott?as?Economic?Coercion?in?International?Law：?Policy，?Place，?and?Practice［J］.?Vanderbilt?Journal?of?Transnational?Law，?1984，17（2）：235236.?因此，以改變被脅迫國政策選擇為目標的單邊經濟行為不符合這些經貿條約的宗旨和精神。其次，單邊經濟措施將會對各國就建立多邊體制而相互做出的承諾的安全性和可預見性造成損害。美國的經濟脅迫措施大多以國內立法形式為法律支撐，這種保留授權采取單邊措施的行為明顯違反了其條約義務，孔慶江.WTO?與單邊貿易措施適法性分析［J］.國際經濟法學刊，?2018（3）：16.?破壞了基于規則的可預測的多邊經濟秩序。最后，經濟脅迫本身作為一種單邊經濟措施，其直接客體表現為與其他國家間的商品、服務貿易以及資金流動。當美國實施以金融交易限制、出口管制、外國投資限制、差異化產業補貼等為載體的脅迫行為時，可能構成對相關規則的違反。比如，出口管制行為可能涉及對《關稅與貿易總協定》關于禁止對進口和出口實行數量限制的要求的違反；限制資本自由流動和阻止金融交易可能涉及對《服務貿易總協定》關于不得限制與其具體承諾有關的當前交易的國際轉移和支付等要求的違反。

對于第二個問題，在多邊體系下，國家間的分歧或是通過談判解決，或是由中立的第三方裁決，Teoman?M?HagemeyerWitzleb.?The?International?Law?of?Economic?Warfare［M］.?Gewerbestrasse：?Springer?Cham，?2021：339341.?單方對反措施、報復等的使用作為例外，受到嚴格管制。參考世貿組織的判例，當一個世貿組織成員與另一個成員就可能違反協定義務的行為產生分歧時，其只能在適用的條約框架內解決相關爭議，World?Trade?Organization.?United?StatesImport?Measures?on?Certain?Products?from?the?European?Communities［Z/OL］.（20000717）［20221201］.?https：//docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx？filename=q：/WT/DS/165R.pdf&Open=True.?因為《關于爭端解決規則與程序的諒解》（DSU）本意是從整體上排除單邊貿易措施適用的可能，劉瑛，劉正洋.301條款在WTO體制外適用的限制［J］.?武大國際法評論，?2019（3）：143.?具有排他性。這方面的一個典型例子就是美國的“301條款”?！?01?條款”是美國貿易法中有關對外國立法或行政上違反貿易協定、損害美國貿易利益的行為采取單邊行動的立法授權條款。美國對其認為“不公正”的貿易行為啟動調查程序，如果調查認定確實存在不公正貿易行為，美國可以對該國實行報復。參見：何力.美國“301?條款”的復活與WTO［J］.?政法論叢，?2017（6）：34.?在歐共體訴美國“301條款”案中，世貿組織專家組明確指出，在?DSU?程序尚未用盡時，賦予國家當局酌處權并保留其對（是否與條約規則）不一致進行確定的權利的一國國內立法將違反?DSU第?23?條。雖然就案件結果而言，專家組最后采取妥協方式，弱化了“301?條款”與WTO規則之間的沖突。World?Trade?Organization.?United?StatesSections?301310?of?The?Trade?Act?of?1974［Z/OL］.（19991222）［20221201］.?https：//docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx？filename=Q：/WT/DS/152R.pdf&Open=True.?但細究之，專家組當初之所以弱化其非法性，是出于維護國際經濟秩序穩定的考量：當時的背景下，如完全否定“301條款”的合法性，一是可能面臨美國保護主義巨大的反彈風險，二是許多國家都有類似于“301條款”的單邊立法，牽一發而動全身。然而，在當代經濟脅迫的語境下，問題的關鍵在于“301調查”及其后續行動具有威脅迫使另一國改變其政策選擇的性質，因此當時專家組對“301條款”合法性的判斷思路及判斷結果實難支撐今日之以上述條款為載體的經濟脅迫的合法性，一國基于單方面判斷而做出的限制性經貿措施顯然超越了條約規定的爭議解決框架，構成對條約義務的違反。

當代國際經貿條約大多含有安全例外條款，這類規定賦予一國為實現某些監管或政策目標所采取的與條約義務相沖突的措施以合法性。European?Parliament.?Extraterritorial?Sanctions?on?Trade?and?Investments?and?European?Responses［R/OL］.（20201120）［20221201］.?https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/653618/EXPO_STU（2020）653618_EN.pdf.?如前所述，美國在實踐中往往會宣稱出于對國際安全的維護而實施聯合國制裁，或在宣布國家進入緊急狀態后為維護“國家安全”采取行動，就是意在通過經貿條約中的安全例外條款為自身行為進行正當性抗辯。一般而言，如果相關限制性措施是基于核相關問題，在戰爭或“緊急情況”下發起的，則條約的例外條款可將相關行為合法化、正當化，典型如《關稅與貿易總協定》第21條所載的“安全例外”。但一方面，這些經貿條約中規定的“安全例外”本質上是否屬于自我判斷的問題，在法學理論中尚存在相當大的爭議；Roger?P?Alford.?The?SelfJudging?WTO?Security?Exception［J］.?Utah?Law?Review，?2011（3）：?697759.另一方面，為宣示自身行為的合法性與正當性，各國對安全例外的強調均往往會超出合理范圍，使得這些例外條款在實踐中極易被濫用。世貿組織在2019年關于烏克蘭訴俄羅斯案的專家組報告中確定了可供參考的安全例外的一般適用原則。專家組報告認定，世貿組織成員方必須以“善意”界定自身的基本安全利益，同時，基于安全例外采取的相關措施應符合《關稅與貿易總協定》第21條所規定的客觀要求，可以且必須能夠接受世貿組織的客觀審查。對此，美國基于核問題、戰爭等對伊朗等國的制裁或可滿足適用安全例外的條件，但如前所述，一方面，美國的相關制裁措施早已超出客觀允許的必要限度，另一方面，美國出于政治目的對經濟措施的使用已呈現出常態化趨勢，正如專家組在烏克蘭訴俄羅斯案中所指出的那樣，在“國際關系中的緊急情況”旁邊包括“戰爭”一詞，因此，成員國之間的政治或經濟分歧本身不足以構成所謂“國際關系中的緊急情況”。專家組接下來又指出：“因此，國際關系中的緊急情況似乎一般是指武裝沖突、潛在武裝沖突、緊張局勢或危機加劇，或一國被吞并或包圍的普遍不穩定局勢?！眳⒁姡篧orld?Trade?Organization.?Russia-Measures?Concerning?Traffic?in?Transit［Z/OL］.（20190405）［20221201］.?https：//www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/512r_e.pdf.?同時，聯合國特別報告員也在其報告中強調，“美國一再宣布緊急狀態以證明采取單邊措施是正當的，但這種做法并不能使其行為合法化”United?Nations?General?Assembly.?Unilateral?Coercive?Measures：?Notion，?Types?and?Qualification?［Z/OL］.（20210708）［20221201］.?https：//documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G21/175/86/PDF/G2117586.pdf？OpenElement.?。因此，美國關于“戰時狀態”和“緊急關系”的主觀自我辯解難以通過對“安全例外”適用正當性的客觀審查。

綜上，在意圖通過非法手段實現非法目的時，經濟脅迫將被視為違反國際法。因此，主觀方面，應結合脅迫國和目標國之間的關系和形勢來考慮某一行為是否追求從目標國取得政策讓步，或是否服務于更廣泛的國際競爭，再判斷其是否涉及對不干涉內政原則的違反；客觀方面，經濟脅迫在實踐中往往體現為一攬子手段的集合，此時應綜合考慮其手段的強度、持續時間、輻射范圍等要素，結合國際經貿條約來判斷手段行為是否構成對條約規則的具體違反。因此，雖尚無明確的國際法規則宣布經濟脅迫在國際法上的地位，其還處于灰色地帶，但總體而言，在缺乏適格的違法阻卻事由的情況下，如相關經濟措施伴隨外交事件發生，且超出合理限度乃至涉及違反條約義務時，其將不具備國際法上的正當性。

四、中國的應對策略

通過向他國施加經濟壓力，美國的經濟脅迫將對另一國的合法主權選擇乃至全球合作的多邊體系產生不利影響。Alexandra?Hofer.?The?Developed/Developing?Divide?on?Unilateral?Coercive?Measures：?Legitimate?Enforcement?or?Illegitimate?Intervention？［J］.?Chinese?Journal?of?International?Law，?2017，?16（2）：187.?當前，美國利用其他國家與其難以割舍的貿易、金融聯系，不斷加大對他國的脅迫力度，并肆意擴大國內法的管轄范圍，以域外制裁將自己的意志強加給第三國。其對古巴、伊朗持續的全面封鎖，對委內瑞拉、朝鮮等不符合自身價值觀和意識形態的國家的持續制裁和極限施壓，已經嚴重影響了相關國家的社會經濟發展和國計民生，也對第三國的主權選擇造成嚴重干涉。此外，美國還將其國內法凌駕于國際規則之上，對他國施加脅迫，甚至對盟友也毫不手軟，典型如對一些歐洲國家發起“301調查”，以提高汽車、葡萄酒等歐洲主要產品關稅為威脅，迫使相關國家改變在5G網絡建設或數字服務稅等政策問題上的選擇乃至行業總體發展計劃。European?Commission.?Impact?Assessment?Report?Accompanying?the?Document?Proposal?for?a?Regulation?of?the?European?Parliament?and?of?the?Council?on?the?Protection?of?the?Union?and?Its?Member?States?from?Economic?Coercion?by?Third?Countries［Z/OL］.?（20211208）?［20221130］.?https：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/？uri=CELEX%3A52021SC0371&qid=1653847629437.

隨著國際形勢和戰略關切的變化，美國如今已將中國定性為最主要的戰略競爭對手，將經濟措施政治化、武器化，作為遏制中國發展、在中國取得政策讓步的手段。近年來，美國頻頻以國家安全為由，有選擇地阻止中國投資進入本國關鍵領域，限制相關商品的自由貿易；以保護“人權”為由，將涉及參與新疆貿易的公司列入實體清單，干涉中國內政；以打擊不公平貿易為借口，重新啟動“301調查”，對中國施以關稅威脅，肆意挑起“貿易戰”；將控制全球半導體供應鏈視為實現美國全球戰略目標的關鍵，以“二選一”的方式要求獲得美國補貼的企業必須同意不得參與可能使中國的半導體行業獲得發展的重大交易，使其他國家在相關行業的國際經貿往來活動中不得不“選邊站”，嚴重危害國際經貿秩序及中國和中國企業的合法權益。不僅如此，美國與它的一些盟友國家還試圖操縱輿論，渲染“中國威脅”、指責中國“經濟脅迫”，并以此為由對中國實施所謂“反制”，行經濟脅迫之實。對此，中國要立足自身，免受“經濟脅迫”之污名化攻擊，還要充分發揮大國作用，堅持以多邊形式解決問題，并完善國內立法，適時采取反制措施。

（一）厘清經濟脅迫，明確表達立場

近年來，國際社會愈加重視經濟脅迫問題。2021年12月，在第二次美歐“中國問題對話”中，美歐強調解決經濟脅迫問題的重要性，并稱將“合作維護基于規則的國際秩序”。U.S.?Department?of?State.?Joint?Press?Release?by?the?EEAS?and?Department?of?State?on?the?Second?HighLevel?Meeting?of?the?U.S.EU?Dialogue?on?China［EB/OL］.（20211202）［20221201］.?https：//www.state.gov/useujointpressreleasebytheeeasanddepartmentofstateonthesecondhighlevelmeetingoftheuseudialogueonchina/.?2022年9月，G7貿易部長會議重申G7領導人將加強合作，探索協調一致的方法，解決經濟脅迫問題。G7.?G7?Trade?Ministers?Statement［EB/OL］.（20220915）［20221201］.?https：//www.meti.go.jp/policy/trade_policy/G7G8/pdf/220914G7TradeMinistersStatementEN.pdf.

針對所謂“經濟脅迫”問題，美國正提出《反中國經濟脅迫法案》，并在其法案中認定中國存在“經濟脅迫”，表示將建立一個機構間工作隊予以應對。該法案同時還規定，美國將在適當和可行的情況下與其他盟國和私營部門定期分享有關中國“經濟脅迫”的信息。歐盟在其《反經濟脅迫條例》草案中也表示將對“任何第三國通過試圖阻止或使得歐盟或其成員國停止、修改或采取某一特定行為，干擾歐盟或其成員國的合法主權選擇的影響貿易或投資的措施”采取行動，同時也規定了與美國類似的合作機制。然而，這些行為都是打著“反經濟脅迫”旗號對中國實施的經濟脅迫，是意圖說服其他國家共同對中國施加壓力的輿論工具。對某些商品的“大眾抵制”是民眾自發行為，而非能夠構成經濟脅迫的國家意志行為；對澳大利亞大麥加收關稅源自中國商務部2018年對其發起的反傾銷調查，而非針對澳大利亞2020年發起的獨立調查新冠病毒起源的懲罰；對立陶宛的限制措施是對聯合國承認的一個中國原則的合理維護，而非干涉立陶宛內政外交事項的經濟脅迫。中國須厘清何為“經濟脅迫”，真正的經濟脅迫服務于霸權邏輯，具有明顯的戰略進攻性，而正常的國際經濟行為抑或是針對先前不正當行為的合理反擊不能被概稱為所謂的“經濟脅迫”，中國須強化法治思維、運用法治方式，通過外交發言或白皮書等形式明確表達主張，以必要的宣示反對此種雙重標準下的無端攻擊。

同時，中國必須就美國試圖在國際法灰色地帶游走的經濟脅迫的非法性向國際社會表達明確反對立場。由于美國近年來使用經濟脅迫的頻率急劇增加，許多國家均是其受害者，各國存在共同的利益點。比如，英國前商務大臣凱布爾曾表示，英國政府禁止華為5G設備和服務的決定實際上“與國家安全無關”，而是迫于美國的壓力；中華人民共和國外交部.美國對華認知中的謬誤和事實真相［EB/OL］.（20220619）［20221211］.?https：//www.fmprc.gov.cn/wjbxw_new/202206/t20220619_10706065.shtml.?再如，歐盟提出《反經濟脅迫條例》在一定程度上也是其在中美戰略競爭的背景下，出于維護主權尊嚴和競爭力等多方面考量后所做出的選擇，立法說明中也明確對美國的經濟脅迫做出譴責。作為負責任大國，中國應對美國經濟脅迫的非法性向國際社會明確表達立場，同時，中國當本著相互尊重、友好協商的原則，就經濟脅迫相關問題加強與其他國家間的對話，妥善管控分歧，并在次級制裁等共同利益點上統一行動，以充分發揮大國作用，推動國際社會共同反對經濟脅迫。

（二）加強國際合作，利用多邊平臺處理經濟脅迫問題

美國在國際經濟和金融領域的主導地位是其頻繁訴諸經濟脅迫的重要籌碼。因此，中國應對美國經濟脅迫的關鍵是加強國際合作，建設經濟實力，消除對美國的不對稱依賴，同時堅持在多邊框架下處理問題。具體而言：

第一，積極推進國際經貿合作議程。比如，繼續推動《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）進程，在全球貿易面臨諸多不確定性和下行風險的情況下，發揮RCEP為區域間乃至世界經濟提供的穩定性和確定性作用；再如，深化內部改革，加快自身在環境保護、數據治理、企業體制等方面與國際規則的接軌，早日加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），擴大自身制度開放，提升在全球貿易治理體系中的話語權。第二，加快去中心化數字貨幣的發展，創建與美國接觸有限的平行金融渠道。美元在全球貨幣體系中的中心優勢地位雖一時難以撼動，但隨著世界力量對比格局的變化以及美國頻繁運用金融制裁對美元自身信用的反噬，美元地位正不可避免地被削弱。2022年10月，中國人民銀行深度參與的由國際清算銀行牽頭設立的多邊央行數字貨幣橋項目（mBridge）成功完成試點測試，這對各國早日實現利用央行數字貨幣進行跨境結算具有重要意義。中國應繼續探索央行數字貨幣在跨境支付中的作用和技術可行性，同時加強人民幣跨境支付系統（CIPS）的建設和推廣，擺脫當前跨境支付對國際資金清算系統（SWIFT）的依賴。第三，堅持在多邊框架下解決爭議。如前所述，美國經濟脅迫可能涉及對條約實體義務的違反，故此，中國也可訴諸條約規定的爭端解決程序。比如，就世貿組織爭端解決程序而言，雖然美國阻撓了世貿組織上訴機構的運行，但事實上，一方面，自特朗普政府上臺以來，美國政府本身就向世貿組織提出了新的訴訟，且關于經貿措施如何適用“國家安全”豁免這一問題，世貿組織也已提供判例支持；另一方面，中國與歐盟支持的“多方臨時上訴仲裁安排”（MPIA）也已經成功處理一起“歐盟土耳其藥品案”，這對利用多邊機制解決糾紛無疑是一個積極信號。

（三）完善國內立法，適時采取反制措施

當前局勢下，無論是政策打壓還是輿論攻勢，中國已成為美國經濟脅迫的主要目標。在經濟干涉正進一步發展、國內法在國際法律斗爭中的地位日益重要的當下，中國有必要完善國內立法，適時采取反制措施，對美國經濟脅迫加以制衡。

中國《反外國制裁法》開宗明義，將“以各種借口或者依據其本國法律對我國進行遏制、打壓，對我國公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國內政”的行為作為中國采取反制措施的觸發因素。就該規定的文字表述而言，其沒有限于狹義的經濟制裁，能夠對外國的不當行為實現有效涵蓋，或可作為中國反制經濟脅迫的國內法依據，但仍有改進空間。目前，中國反制立法僅限于《反外國制裁法》及商務部的《不可靠實體清單規定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，首先，就反制對象而言，《反外國制裁法》雖仍主要集中于對個人、組織的反制，但其第13條、第15條的規定為中國將外國國家作為反制對象提供了法律依據，據此，可通過后續下位法列出可能采取的貿易、投資、金融等領域的針對外國國家的反制措施，同時適當設置兜底條款，給脅迫國以威懾；其次，就條文的具體實施而言，由于經濟脅迫既涉及一國的內政外交，又涉及與習慣國際法、國際條約的關系，中國宜通過能夠準確掌握外交政策并能熟練運用經貿領域國際法規則的專門機構處理經濟脅迫問題，并在中央層面就該問題建立穩定協調機制，以便于統一部署；目前，中國《反外國制裁法》對于反制主體的規定僅表述為“國務院有關部門”。?最后，就程序性規定而言，我國的反制法體系從內容上看尚缺乏一些程序性要求，可以通過后續配套立法予以完善，比如，在采取反制措施前事先通知目標國，遵循“先協商、后反制”等要求，同時允許在必要時立即采取反制措施，這符合國際法關于反措施的要求，也能爭取通過協商解決問題。此外，還可考慮在后續立法中明確，如以“外交部令”等正式形式來宣布反制決定，并在相關決定中列明反制措施及其適用對象，以提高中國反制立法與實踐的國際法正當性。參考文獻：

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（責任編輯：林燦）