優化食品經營許可和備案管理制度營造更優營商環境

徐興利 黃家偉

食品經營許可和備案工作既是食品行業發展的關鍵基礎，也是食品企業進行經營活動的必備條件之一。近年來，伴隨食品行業的快速發展步伐，相關法律法規及標準的完善工作也在逐漸提速，旨在為食品行業發展提供有力支撐。

為進一步規范食品經營許可和備案管理工作，加強食品經營安全監督管理，落實食品經營者主體責任，推進食品安全建設，2023年6月15日，國家市場監督管理總局修訂發布《食品經營許可和備案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。

《辦法》聚焦破解食品經營許可工作中的重點、難點問題，進一步規范食品經營許可和備案工作。從優化食品經營許可條件、落實食品經營者主體責任、簡化食品經營許可流程、強化風險分級防控等方面入手，進一步增強食品經營許可制度的可操作性，為食品安全建設和食品企業發展提供保障。據悉，《辦法》自2023年12月1日起施行?！掇k法》的施行，將進一步解決食品企業相關政策困惑，促進食品經營領域新發展。

食品準入監管與時俱進

當下，食品行業經營發展日新月異，監管需求有所變化和提升，相關法律法規和標準也應與時俱進，這樣既能實現無死角監管，也能做好更全面的服務。

從食品行業經營發展現狀來看，近年來，食品領域新興業態不斷涌現，互聯網和食品行業的融合日益緊密。新技術、新設備推動食品生產經營模式朝著多樣化方向發展，這也在一定程度上對食品經營許可和備案工作提出了新的要求。

從規范制度、完善標準方面來看，食品經營許可和備案工作面臨著改革和創新。2019年5月，中共中央、國務院發布《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》提出，要深化食品經營許可改革，優化許可程序，實現全程電子化。同年10月，國務院頒布新修訂的《中華人民共和國食品安全法實施條例》，規定承包經營集中用餐單位食堂的，應當依法取得食品經營許可。2021年4月，十三屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過修正案，將《中華人民共和國食品安全法》第三十五條中“僅銷售預包裝食品”由許可管理改為備案管理。在食品行業發展過程中，相關規定、標準不斷規范，促進了食品經營許可和備案工作逐漸完善，同時也推動了相關工作的革新。

從市場監管部門的日常工作來看，在食品經營許可和備案工作實踐中，部分典型問題日漸凸顯，如部分經營項目還需進一步優化，食品連鎖經營總部、食品經營管理類企業、食品經營新業態許可條件設定和要求還不明確等。由此可見，食品經營許可和備案管理制度的完善，可以有效解決基層日常許可工作面臨的諸多難點問題。

食品經營許可再規范

日前，國家市場監管總局對《辦法》進行了解讀，使公眾能夠更加直觀地了解新修訂的《辦法》和原《食品經營許可管理辦法》之間的異同和革新之處，更清晰地認識到《辦法》對于食品行業發展起到的重要作用。

《辦法》對我國食品經營許可和備案管理工作存在的堵點、難點問題作出完善和解決的同時，面對新近出現的、同食品行業發展密切相關的重點問題，《辦法》也給出了解決之法。

聚焦堵點、難點問題

日前，有餐館制作銷售“拍黃瓜”被罰款登上熱搜，引起社會各界熱議。按照相關規定，餐館制作“拍黃瓜”這類冷食食品時，需要取得對應的食品經營許可，并且應當符合一定的條件。而部分小餐館并不具備取得該食品經營許可的條件。

《辦法》對此類堵點、難點問題也作出了相應的優化和解決?！掇k法》對拍黃瓜、泡茶等簡單食品制售行為，作出了簡化許可的規定。

《辦法》第十四條規定，食品經營者從事解凍、簡單加熱、沖調、組合、擺盤、洗切等食品安全風險較低的簡單制售的，縣級以上地方市場監督管理部門在保證食品安全的前提下，可以適當簡化設備設施、專門區域等審查內容。從事生食類食品、冷加工糕點、冷葷類食品等高風險食品制售的不適用前款規定。

此外，食品經營許可范圍的劃分一直是困擾部分食品企業的問題，“自己從事的食品經營行為是否需要取得食品經營許可？”也是食品企業的困惑之一?！掇k法》進一步明晰了辦理食品經營許可的范圍，讓食品企業在辦理經營許可時做到明明白白、有的放矢。

《辦法》第四條規定，在中華人民共和國境內從事食品銷售和餐飲服務活動，應當依法取得食品經營許可。下列情形不需要取得食品經營許可：（一）銷售食用農產品；（二）僅銷售預包裝食品；（三）醫療機構、藥品零售企業銷售特殊醫學用途配方食品中的特定全營養配方食品；（四）已經取得食品生產許可的食品生產者，在其生產加工場所或者通過網絡銷售其生產的食品；（五）法律、法規規定的其他不需要取得食品經營許可的情形。除上述情形外，還開展其他食品經營項目的，應當依法取得食品經營許可。

食品經營類別及項目再細化

正如上文所提到的，在日常工作實踐中，市場監管部門可能會遇到部分食品經營項目待優化、許可條件設定和要求不明確等問題，此類問題的出現，會對食品經營許可和備案管理工作造成影響?！掇k法》進一步科學精準調整細化食品經營項目，食品經營項目的細化將使日常監管工作更具體細分，使企業經營更規范?！掇k法》第十一條將食品經營項目分為食品銷售、餐飲服務、食品經營管理三類。

食品銷售項目中包括散裝食品銷售、散裝食品和預包裝食品銷售。

餐飲服務項目中包括熱食類食品制售、冷食類食品制售、生食類食品制售、半成品制售、自制飲品制售等，其中半成品制售僅限中央廚房申請。

食品經營管理項目中包括食品銷售連鎖管理、餐飲服務連鎖管理、餐飲服務管理等。其中，食品銷售連鎖管理是指食品銷售連鎖企業總部對其管理的門店實施統一的采購配送、質量管理、經營指導，或者品牌管理等規范化管理的活動；餐飲服務連鎖管理是指餐飲服務連鎖企業總部對其管理的門店實施統一的采購配送、質量管理、經營指導，或者品牌管理等規范化管理的活動；餐飲服務管理是指為餐飲服務提供者提供人員、加工制作、經營或者食品安全管理等服務的第三方管理活動。

聚焦社會關切? 加強風險管控

社會各界對于食品經營銷售重點環節的關注度居高不下，如：校園食品安全、食品批發銷售、集中用餐場所食品安全等。以學校、托幼機構食堂為例，因其就餐人數眾多、供餐數量巨大、食品安全風險較高、防控難度較大，此類食品經營中的食品安全風險管控尤為重要?；谏鲜隹剂?，相關法律法規及標準也在此類食品安全重點環節不斷加固完善?！掇k法》第十一條增加從事食品批發銷售，學校、托幼機構食堂，應當在主體業態后以括號標注的要求。

《辦法》第十一條規定，食品經營主體業態分為食品銷售經營者、餐飲服務經營者、集中用餐單位食堂。食品經營者從事食品批發銷售、中央廚房、集體用餐配送的，利用自動設備從事食品經營的，或者學校、托幼機構食堂，應當在主體業態后以括號標注。食品經營者從事散裝食品銷售中的散裝熟食銷售、冷食類食品制售中的冷加工糕點制售和冷葷類食品制售應當在經營項目后以括號標注。具有熱、冷、生、固態、液態等多種情形，難以明確歸類的食品，可以按照食品安全風險等級最高的情形進行歸類。

調整優化食品經營主體業態標注既維護了食品市場健康秩序，利于市場監管部門監管，也有助于加強食品安全風險防控。

強化食品經營者主體責任落實

近年來，食品經營者主體責任落實工作取得了階段性成效，食品安全管理人員職業素養和行為水平均有所提高，這對食品企業發展、食品安全保障工作起到了關鍵推動作用。在《辦法》第十二條第三項許可條件的人員要求中，明確需配備食品安全總監、食品安全員等食品安全管理人員相關規定。

《辦法》第十二條還規定，從事食品經營管理的，應當具備與其經營規模相適應的食品安全管理能力，建立健全食品安全管理制度，并按照規定配備食品安全管理人員，對其經營管理的食品安全負責。

營商環境再優化

備案要求進一步明確

2021年，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》第三十五條將“僅銷售預包裝食品”由許可管理改為備案管理，大大縮減了食品經營企業辦理證照時的流程和環節，優化了營商環境。這一改變在近年來的管理實踐中得到了社會各界的認可，為食品經營企業提供便利的同時，也加快了食品行業發展的步伐。

《辦法》中對于僅銷售預包裝食品備案有關要求進行了明確，涵蓋明確備案范圍、備案主體資質要求和備案信息公示等方面，讓食品經營企業在備案時“不做無用功”“不跑冤枉路”。

《辦法》第四十一條規定，備案人應當取得營業執照等合法主體資格，并具備與銷售的食品品種、數量等相適應的經營條件?！掇k法》第四十二條規定，擬從事僅銷售預包裝食品活動的，在辦理市場主體登記注冊時，可以一并進行僅銷售預包裝食品備案，并提交僅銷售預包裝食品備案信息采集表。已經取得合法主體資格的備案人從事僅銷售預包裝食品活動的，應當在開展銷售活動之日起五個工作日內向縣級以上地方市場監督管理部門提交備案信息材料。材料齊全的，獲得備案編號。備案人對所提供的備案信息的真實性、完整性負責。利用自動設備僅銷售預包裝食品的，備案人應當提交每臺設備的具體放置地點、備案編號的展示方法、食品安全風險管控方案等材料。

食品經營許可程序進一步簡化

為方便食品企業開展經營活動，近年來，食品經營許可程序逐漸簡化，在保證食品企業合規合法經營的基礎上，為其營造較好的營商環境，促進食品行業有序發展。

《辦法》第十三條明確申請食品經營許可時，不再要求申請人提交食品安全規章制度，代之以食品安全規章制度目錄清單。對營業執照或者其他主體資格證明等文件，行政機關能實現網上核驗的，不再要求申請人提供復印件。

《辦法》第二十條明確食品經營許可申請包含預包裝食品銷售的，對其中的預包裝食品銷售項目不需要進行現場核查。

《辦法》第三十四條明確申請變更、延續許可（限經營條件未發生變化，經營項目減項或未發生變化的），可以免除現場核查，申請材料齊全、符合法定形式的，當場作出行政許可決定。

《辦法》第三十二條作為救濟性條款，提出對未在規定時間期限內延續申請許可的，在食品經營許可有效期屆滿前十五個工作日內提出延續許可申請的，原食品經營許可有效期屆滿后，食品經營者應當暫停食品經營活動，原發證的市場監督管理部門作出準予延續的決定后，方可繼續開展食品經營活動。

數據多跑路? 為企業“減負”

優化許可程序、實現全程電子化是加強食品安全工作的關鍵環節，全程電子化對于食品經營許可和備案工作的開展助益頗多，通過數據傳輸、線上辦理，減輕食品企業負擔，從而提升食品經營許可工作效能。

為全面推進食品經營許可和備案全程電子化工作，《辦法》第九條規定，縣級以上地方市場監督管理部門應當加強食品經營許可和備案信息化建設，在行政機關網站公開食品經營許可和備案管理權限、辦事指南等事項?？h級以上地方市場監督管理部門應當通過食品經營許可和備案管理信息平臺實施食品經營許可和備案全流程網上辦理。食品經營許可電子證書與紙質食品經營許可證書具有同等法律效力。

《辦法》第十七條明確符合法律規定的可靠電子簽名、電子印章與手寫簽名或者蓋章具有同等法律效力。

專業術語解讀

在食品生產許可和備案管理工作中，涉及部分專業術語，本刊對其進行了整理，以饗讀者。

集中用餐單位食堂，指設于機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、企業等，供應內部職工、學生等集中就餐的餐飲服務提供者。

中央廚房，指由食品經營企業建立，具有獨立場所和設施設備，集中完成食品成品或者半成品加工制作并配送給本單位連鎖門店，供其進一步加工制作后提供給消費者的經營主體。

集體用餐配送單位，指主要服務于集體用餐單位，根據其訂購要求，集中加工、分送食品但不提供就餐場所的餐飲服務提供者。

散裝食品，指在經營過程中無食品生產者預先制作的定量包裝或者容器、需要稱重或者計件銷售的食品，包括無包裝以及稱重或者計件后添加包裝的食品。在經營過程中，食品經營者進行的包裝，不屬于定量包裝。

熱食類食品，指食品原料經過粗加工、切配并經過蒸、煮、烹、煎、炒、烤、炸、焙烤等烹飪工藝制作的即食食品，含熱加工糕點、漢堡，以及火鍋和燒烤等烹飪方式加工而成的食品等。

冷食類食品，指最后一道工藝是在常溫或者低溫條件下進行的，包括解凍、切配、調制等過程，加工后在常溫或者低溫條件下即可食用的食品，含生食瓜果蔬菜、腌菜、冷加工糕點、冷葷類食品等。

生食類食品，一般特指生食動物性水產品（主要是海產品）。

半成品，指原料經初步或者部分加工制作后，尚需進一步加工制作的非直接入口食品，不包括儲存的已加工成成品的食品。

自制飲品，指經營者現場制作的各種飲料，含冰淇淋等。

冷加工糕點，指在各種加熱熟制工序后，在常溫或者低溫條件下再進行二次加工的糕點。