農村產權流轉交易市場發展成效、問題與建議

金文成，翟雪玲，包月紅

（農業農村部農村經濟研究中心，北京 100034）

農村產權流轉交易市場是為各類農村資源資產依法流轉交易提供服務的平臺。21世紀以來，隨著農村產權制度改革的加速推進，各地在加快農村產權流轉交易市場發展方面探索出一批值得借鑒和推廣的做法與經驗，有效促進了農村各類產權的流轉交易，釋放了農村要素資源的價值。但總體看，農村產權流轉交易市場發展仍處于起步階段，還存在有體制機制上的障礙和困難[1-2]。2022年中央一號文件提出，要“開展農村產權流轉交易市場規范化建設試點”，這意味著農村產權流轉交易市場已經從前期的“多種形式”探索發展，逐步向規范化發展轉變。因此，迫切需要梳理和總結當前農村產權流轉交易市場發展成效與問題，提出下一步規范化發展建議，這對促進其發展具有現實指導意義。

保證農村產權流轉順暢的核心是建立農村產權交易市場[3]，加快彌補農村要素市場功能殘缺[4]。有研究表明，市場體系建設是激活農村要素資源、促進城鄉要素自由流動與平等交換、破解城鄉二元結構的重要舉措[5]。主流產權理論假定，在產權明晰與穩定的前提下，市場能夠通過價格機制配置資源，自動解決交易問題[6]。因此，市場化流轉也被認為是促進土地等農村資源資產優化配置的必然選擇[7]。但市場交易所內含的交易成本一直被漠視[8]，農村集體產權存在的法律障礙[9]、產權障礙[10-11]和市場不健全等問題，阻礙了農村產權進入市場[12]，土地經營權的人格化產權特征、農民對土地經營權的稟賦效應[13-14]，也影響產權通過市場價格機制實現自然流轉和交易。如果僅靠市場和集體經濟組織自身調節無法取得有效成果時，便需要政府進行干預調節[15]。因此，學者們不約而同呼吁建立農村產權流轉交易市場，健全農村集體產權有序流轉交易機制[16]。

應該建立什么樣的產權流轉交易市場。有觀點認為，要通過第三方無償服務形式化解農戶與經營者之間的交易成本[17]，或者通過第三方付費、政府購買服務等方式將費用從交易雙方轉移到政府身上[18]。目前，政府無償提供公益性交易服務模式在一些經濟基礎較好的地區得到了較好的推廣[19-20]，而準公益化交易模式也被較為廣泛采用[21]。一些地方已經探索農村產權交易市場的完全市場化運營，例如2020年天津農交所在無政府補貼的情況下，實現企業自主造血、良性運營[22]。

綜上所述，學者們對農村產權流轉交易的理論研究已有較為堅實的基礎，為進一步規范和促進交易市場發展提供了理論支撐。但目前關于農村產權流轉交易市場的研究主要以地方市場建設經驗與典型案例研究為主，缺乏對全國總體情況的分析和下一步發展方向的總結和探討?；诖?，本文從宏觀視角分析了推進農村產權流轉交易市場發展面臨的形勢和基礎，從制度建設、市場建設、交易狀況、市場組織形式、服務能力等角度分析了我國農村產權流轉交易市場發展成效和存在問題，探討促進農村產權交易市場進一步規范化發展的路徑，以期為促進農村資源要素優化配置，激發農業農村發展活力提供助益。

1 農村產權流轉交易市場發展的形勢與基礎

黨的十九大以來，在實施鄉村振興戰略目標下，農村產權流轉交易市場發展被賦予了盤活農村集體資產資源、增加農民收入、促進城鄉融合發展等多重目標任務，其發展也迎來了新的契機，具備了更好的條件和基礎。

1.1 農村產權流轉交易市場發展面臨的形勢

1）城鎮化加快推進，迫切需要暢通農村產權流轉交易渠道。隨著大量農村人口轉移進城，農村閑置資源和資產不斷增加，農村產權流轉交易需求逐步釋放。2021年全國進城務工的農村人口近2.9億人，常住人口城鎮化率達64.7%?！笆奈濉逼陂g，預計全國常住人口城鎮化率年均將提高0.8個百分點，屆時更多農民離土離鄉、進城就業生活，農村各類產權的流轉交易需求將持續增加。2008年以來，農村家庭承包耕地流轉面積年均增速接近20%，2020年已達到3500萬hm2（圖1），占家庭承包耕地總面積的34.1%。目前，由于農村產權流轉交易市場發展時間尚短，農村各類要素資源進場交易比例還較低，私下交易現象普遍存在，交易過程中存在暗箱操作、尋租等侵害農民和農村集體權益的行為。因此，迫切需要構建制度完善、規范有序的農村產權流轉交易市場，促進農村資產資源進場交易、陽光操作，保護農民和集體利益，促進城鄉融合發展。

2）鄉村振興戰略全面實施，迫切需要發掘農村產權價值。2022年中央農村工作會議提出，未來5年“三農”工作要全面推進鄉村振興。這既需要財政加大投入力度，也需要從農村內部挖掘潛力。我國農村集體資產總量大，但利用率低。據農業農村部統計，截至2022年，全國集體土地資源4.4億hm2，農村集體資產7.7萬億元，其中大部分資產還在“沉睡”。有研究表明，中國歷來善于運用土地增值收益發展經濟，通過土地創造資本、解決發展起步階段的資本短缺[23]。因此，亟需激活農村要素資源，喚醒沉睡資產，推動城鄉要素雙向流動與平等交換，解決鄉村振興資金來源。

3）實現農村資源高效利用，迫切需要發揮市場的中介作用。與城市各類資產相比，農村資產最大的問題是缺乏流動性，價值被嚴重低估，交易缺乏動力。推動農村產權流轉交易市場建設，一方面能夠通過掛牌競價交易，充分發揮市場價格發現功能，更好發掘農村各類資源價值，激發產權主體交易動能。另一方面，也能面向全社會吸引投資人，形成競價溢價效應，促進集體資產增值。此外，種養大戶、合作社、企業等新型經營主體也可以通過交易市場更便捷地獲得各類資源的使用權，擴大經營規模，提升競爭力，助力實現農業高質量發展。

1.2 加快農村產權流轉交易市場發展的條件和基礎

1）頂層設計基本形成。自中共十八屆三中全會提出“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”以來，中共中央、國務院以及相關主管部門出臺多項關于農村產權制度改革和農村產權流轉交易的政策。尤其是2014年國務院辦公廳出臺了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》（以下簡稱“《國辦意見》”），明確了農村產權流轉交易市場的功能、性質、運行、監管等基本事項。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建設高標準市場體系行動方案》，進一步強調健全農村集體產權制度，規范農村產權流轉交易，為農村產權流轉交易市場健康發展完善了制度框架，指明了發展方向。

2）農村產權制度基礎逐步夯實。產權明晰是流轉交易的前提和基礎[1]，繼農地制度“兩權分離”之后，“三權分置”改革進一步釋放了土地要素功能，為土地集中、規?；洜I打通了制度通道[5]。截至2018年底，全國農村承包地確權登記頒證工作基本完成，1億hm2承包地確權到戶，2億農戶領到了農村土地承包經營權證書。農村集體產權制度改革全面推開，全面完成集體資產清產核資，50多萬個村領到集體經濟組織登記證書，確認集體成員9億人。隨著農村產權制度改革快速推進，不同地區也采取差異化的確權模式，保證確權進展順利[24]。

3）市場建設經驗不斷積累。近年來，各地依據當地實際情況，建成了事業單位、企業等多種形式的農村產權流轉交易市場，形成不同類型的市場體系。探索出了一大批成功模式，積累了大量可復制、能推廣的發展經驗，為進一步推動農村產權流轉交易市場升級完善與改革發展奠定了堅實基礎。

2 農村產權流轉交易市場發展成效

隨著農村產權制度改革加快推進，農村產權流轉交易市場發展的制度框架逐步完善，市場體系初步建立，產權交易日趨活躍，交易機制不斷規范，服務能力穩步提升，農村產權流轉交易市場呈快速發展態勢。

2.1 制度框架逐步完善

黨的十八大以來，農村產權流轉交易的法律法規和政策體系逐步完善，形成了較為完整的制度框架，為下一步農村資產資源的有序流轉交易奠定了基礎。在法律法規方面，相繼修訂頒布了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》等，出臺了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》。在政策方面，中央相繼發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》等文件（表1），為農村產權保護與管理提供了制度規范和政策依據；農業農村部、自然資源部等也出臺相應的配套政策，指導各地完善管理體制機制，規范推動各項改革穩步進行。

表1 農村產權流轉交易市場主要政策梳理Table 1 Main policies of the rural property right transfer market

2.2 市場體系初步建立

2014年《國辦意見》發布以來，各地積極整合各類農村產權交易機構，為農村產權流轉交易提供場所、資金和人員等，構建相應的制度體系、管理體系、交易體系、配套服務體系和監督管理體系等，促進了農村產權流轉交易市場體系的加快形成。截至2018年，全國已建立了10余個省級及省會城市農村產權交易市場，1239個縣（市、區）、18731個鄉鎮建立了農村土地經營權流轉服務中心[7]。農村土地流轉交易、集體經營性建設用地入市、集體資產盤活利用等巨大市場空間也吸引了眾多企業的參與，進一步完善了農村產權交易市場服務功能，拓展了產權市場邊界。

2.3 產權交易日趨活躍

農村產權流轉交易市場的發展，促進了農村資源要素高效、合理、順暢流轉，交易量和交易額不斷提高。其中四川、江蘇、天津等地農村產權流轉交易市場發展較為活躍。截至2021年8月，成都農交所累計成交各類農村產權2.4萬宗，流轉土地面積21.7萬hm2，成交金額1376億元；截至2022年底，江蘇全省范圍內通過產權交易平臺累計交易項目近100萬筆，交易金額近2000億元；2022年天津市農村產權流轉交易市場累計完成進場交易5652筆，成交金額72億元，成交土地3.1萬hm2。

2.4 交易機制不斷規范

在政府規范化監管要求下，農村產權流轉交易市場交易機制逐步標準化。據調研，全國主要農村產權流轉交易市場都已經建立了嚴格的交易制度，規范交易行為。如北京農村產權交易所已制定實施各類產權交易管理辦法10項、交易規則14項、品種指南5項、交易流程1項，為實現交易產品的統一管理、信息的公開透明、交易流程的規范有序提供了依據和保障。江蘇省制定了交易登記受理等34個環節流程，提供從產權交易審批表到檔案管理等50多種統一的標準文書，牽頭制定了農村產權流轉交易2項國家標準和5項江蘇省地方標準。

2.5 服務能力穩步提升

農村產權制度改革的不斷推進和流轉交易市場的快速發展，有效刺激了交易市場產權服務功能的擴展。各地大力推進電子交易平臺建設，形成了線上交易平臺與線下實體交易所相輔相成的發展格局。江蘇省建設了“統一聯網、信息互聯、資源共享、省市縣鎮四級聯動”的農村產權交易市場體系；北京農交所先后開發建設了“農村產權交易系統”“全國農村要素流轉信息化服務平臺”“首都農村要素地理信息系統”，并于2015年升級為信息化服務云平臺，實現線上線下一站式服務、一體化監管。針對金融服務這一長期約束農村產權流轉交易市場發展的短板，各地積極探索突破路徑，強化金融服務功能。江蘇省打造農村產權“互聯網+交易鑒證+他項權證+抵押登記”抵押融資鏈條，為農村土地經營權抵押貸款提供全流程服務。截至2021年底，江蘇省基于平臺共開展農村土地經營權抵押融資超過1萬筆、抵押土地經營權19.3萬hm2，貸款超81億元。

3 農村產權流轉交易市場形式

2014年之前，多數土地經營權流轉交易市場是依托農業系統經營管理部門成立的事業單位或國有企業，也有一些是民營企業利用互聯網等手段建立的流轉交易平臺。據原農業部統計，截至2015年底全國約43%的縣級行政區劃單位已經建立了土地流轉服務中心。2014年發布的《國辦意見》鼓勵各地探索符合農村產權流轉交易實際需要的多種市場形式，農村產權流轉交易市場可以是獨立的交易場所，也可以利用政務服務大廳等場所。各地在落實政策過程中，因地制宜，對原有的市場體系進行了重新整合，形成了目前事業單位、企業等多種形式市場共同發展的格局。

3.1 事業單位成立交易市場

據調研，全國近六成農村產權交易市場依托事業單位成立。如江蘇省多數地區的農村產權流轉交易市場是事業單位性質；湖北省洪湖市農村綜合產權交易中心為正科級事業單位，由政府批準成立，核準編制量并撥款運行。也有地區由事業單位牽頭成立企業性質的交易市場，如河北省由省供銷社注冊成立河北省農村產權交易有限公司，并經地方政府批準，由供銷社在當地注冊成立農村產權交易有限公司，建立覆蓋省、市、縣、鄉、村五級的農村產權交易市場體系。事業單位牽頭成立的交易市場在監督管理、市場體系建設、組織建設、人員與資金保障等方面有天然的優勢，與農村產權流轉交易的公共服務屬性相契合[1]。

3.2 企業牽頭成立交易所

企業牽頭成立的交易市場具體又可分為國有企業、混合所有制企業、民營企業等多種。由于以農村土地為核心的農村產權大部分具有集體所有性質，而交易市場兼有一定的產權管理功能，因此在市場性質選擇方面，各地選擇國有企業的占比總體較高。如山東省農村產權交易中心由山東農業發展集團控股，吸納濰坊市國資參股；武漢市農村綜合產權交易所，屬非營利性國有獨資公司，先后由武漢市農業農村局和國資委管理，目前并入武漢市農業集團管理；株洲農村產權綜合服務有限公司系株洲市金融控股集團有限公司全資子公司，下設5個縣級分支機構。相比之下，混合所有制和民營企業性質的市場占比總體較小，在企業性質的交易市場中約占1/5。如湖北省黃岡市農村綜合產權交易中心，政府占股51%，民間占股49%；湖北省襄陽、咸寧市農村綜合產權交易中心為民營性質，人員由企業統一招聘，報主管部門審批備案，政府多以購買服務的形式對交易中心進行補貼。

3.3 依托現有政府公共服務機構開展交易服務

該形式主要指在公共資源交易中心或行政服務中心設立農村產權流轉交易服務窗口，開展農村產權流轉交易業務。如浙江省依托公共資源交易中心、行政服務中心、產權交易所、土地（林地）流轉服務中心等機構，推進農村產權流轉交易市場建設，多數縣區將農村產權交易中心設在縣政務服務中心[25]。部分中西部經濟發展水平較低的地區采用這種形式的較多。這種形式優點在于能夠綜合利用現有資源，節省建設資金，不足則體現在農村產權交易服務能力較弱，人員、資金和組織配備不足。

綜合來看，各地的農村產權交易市場在發展過程中，采用了不同的組建形式，在早期的依托鄉鎮農經管理機構建立土地流轉服務中心或有形市場基礎上[26]，已經逐步形成下聯縣村、上聯?。ㄊ校┑霓r村產權流轉交易網絡和服務平臺。實際運行過程中，市場的性質和形式仍在不斷進行調整、優化，市場發展正逐步走向成熟。

4 農村產權流轉交易市場發展中存在的問題

經過十幾年的發展，農村產權交易市場在規范土地流轉、增加農村集體與農民收入、維護農村經濟社會和諧穩定等方面發揮了積極作用。但受發展時間短、產權制度改革不徹底等多重因素影響，目前交易市場仍處于成長階段，在實際運行和發展中仍存在較多問題。

4.1 監管部門多頭管理，統一規范發展難度高

農村產權涉及管理部門多，實現統一管理難。如承包土地、宅基地、農村集體資產職責在農業農村部門，林權、農村集體經營性建設用地、礦產資源等在自然資源部門，水利設施在水利部門，農房在建設部門，農業類知識產權在市場監管部門，農村工程項目招投標在發改部門。這就造成了各地農村產權流轉交易市場建設和管理分別由農業農村、自然資源（林業）、國資、財政、公共資源交易中心等多個部門負責，多頭管理、權責交叉等問題突出。如重慶農村土地交易所主管部門為重慶市國土資源和房屋管理局；武漢市農村綜合產權交易所，屬非營利性國有獨資公司，先后由武漢市農業農村局、武漢市國資委管理。由于各地區農村產權交易所具體主管部門不同，且很多是兩個或多個部門共同牽頭管理，導致各地交易中心的交易范疇、市場覆蓋、操作流程、平臺系統等存在明顯差異。這對后期建立統一的省級乃至全國的平臺，實現信息與數據共享造成了較大障礙。

4.2 農村產權制度改革進展不一，產權流轉交易受限

實現流轉交易的基礎和前提是必須明晰產權[27]。產權改革滯后、不徹底和農村產權本身的復雜性制約了農村產權交易市場發展。當前，以農村承包土地經營權、宅基地及農民住房確權、農村集體資產股權為核心的農村產權制度改革仍在進行中。其中，全國農村承包地確權頒證率超過96%，還剩下一些難啃的“硬骨頭”；宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證仍在試點探索；農村集體產權制度改革涉及的資產運營管理、監督和收益分配機制等問題仍未徹底解決。據調查，目前交易活躍的品種主要是農村承包土地經營權和農村工程建設項目，兩者占流轉交易整體的90%左右，大量“沉睡”資產仍未實現進場交易，市場發展空間和潛力依然廣闊。

4.3 交易市場定位模糊，有效監管難度較大

《國辦意見》明確規定，農村產權流轉交易市場是政府主導、服務三農的非營利性機構，可以是事業法人，也可以是企業法人。從各地實踐看，市場性質不僅有事業單位，也有國有企業、民營企業、混合所有制企業等。但從實踐看，無論選擇哪種形態，實現交易市場的功能定位都面臨一定困難。事業單位形式，存在著政府與市場邊界不清，容易造成效率損失和交易不活躍[28]；國有企業形式，將面臨如何解決企業收入，調動企業積極性的問題；民營企業或混合所有制企業形式，則面臨如何實現有效監管，確保農民和集體利益等問題。

4.4 市場體系建設不完善，區域之間分布不均衡

《國辦意見》提出，是否設立市場、設立什么樣的市場、覆蓋多大范圍等，都要從各地實際出發，統籌規劃、合理布局。從實際發展情況看，有的地方選擇建立省級農村產權流轉交易平臺，覆蓋到各市縣；有的地方選擇建立市級市場，覆蓋到各縣及鄉；有的地方選擇縣級層面單獨建立；也有不少地方尚未建立農村產權流轉交易市場。相對而言，發達地區農村產權流轉交易市場建設步伐較快，中西部地區農村產權流轉交易市場建設較慢。

4.5 配套服務體系不健全，市場功能發揮不充分

從交易市場功能定位看，通常需要提供政策咨詢、信息發布、組織交易、資金結算、交易鑒證、糾紛仲裁、資產評估、抵押融資等多項服務。實際看，很多交易市場功能單一，大部分僅提供基本交易服務，交易的糾紛仲裁、資產評估、抵押融資等相關配套功能尚未有效發揮[29]。目前，土地經營權價值評估難仍是導致貸款難、貸款貴的重要原因[7]，土地經營權可抵押的金融功能對新型農業經營主體的促進作用還沒有體現出來[30]。以浙江為例，近年來開展了土地承包經營權抵押貸款、農村集體資產股權抵押貸款、農村房屋抵押貸款、林權抵押貸款等項目，但基本上是場外開展的抵押貸款，交易市場尚未發揮融資功能。大部分地區農村產權交易的糾紛仲裁機制和農村產權價格評估機制也都尚未建立，影響了農村產權交易市場的活力和吸引力。

5 促進農村產權流轉交易市場發展的建議

根據國家“十四五”規劃關于深化農村集體產權制度改革，健全農村產權流轉交易市場體系的相關要求，結合我國農村產權流轉交易市場發展存在的問題，建議從以下幾方面謀劃做好農村產權流轉交易市場體系工作。

5.1 加強農村產權流轉交易市場的頂層設計

盡快研究出臺規范農村產權流轉交易市場建設的細化方案，進一步明確農村產權流轉交易市場的發展方向。繼續推動各地尤其是滯后地區加快農村產權流轉交易市場的建設，鼓勵各地強化資源統籌利用，探索建立多種形式的農村產權流轉交易體系[31]。從優化資源配置、規范行業發展、維護農民利益的要求出發，加快農村產權流轉交易的信息化建設步伐。按照統一標準和技術規范，建立國家、省、市、縣等互聯互通的農村產權信息應用平臺，逐步形成從國家到地方上下貫通的農村產權流轉交易體系。

5.2 加快農村各類產權確權賦權活權進度

鞏固承包地確權成果，加快推進各項權能的管理與運用。推進土地流轉規范管理制度落實落地，健全土地經營權流轉服務體系。落實好農村土地承包經營合同管理辦法，建立健全農村土地承包合同日常服務管理機制。推進農村宅基地與集體產權制度改革，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地“三權分置”有效實現形式。對集體經營性資產，要大力推進股份合作制改革，進一步明晰集體資產所有權歸屬，探索建立兼顧農村集體經濟組織和農民利益的土地增值收益調節機制。

5.3 強化農村產權交易市場運營的監督管理

按照《建設高標準市場體系行動方案》要求，加快研究制定農村產權流轉交易管理細則和辦法，規范交易行為。建立功能完善的交易市場管理機構，強化監督檢查，指導各地依法建立健全資格審查、項目審核和風險防范制度，引導農村產權市場有序運轉。探索組建農村產權交易市場聯盟，增進相關組織與機構之間的溝通交流合作，推動全國農村產權交易市場信息共享和行業自律。

5.4 鼓勵各地積極探索總結典型經驗

鑒于農村產權流轉交易市場仍然處于發展階段，允許各地積極開展不同發展模式的探索，保持政策包容性。同時鼓勵各?。▍^、市）開展農村產權流轉交易市場規范化建設，研究創建一批示范市場，帶動整體提升建設運行水平。加大優秀市場的選拔推介力度，擇優總結一批全國典型案例。

5.5 探索農村產權金融服務模式和路徑

鼓勵金融機構與交易市場合作，創新涉農信貸產品，擴大貸款抵押擔保物范圍。加大以農村產權作為單一抵押物的貸款投放力度，調整信貸產品供應周期，更好地服務鄉村產業發展。鼓勵保險機構為農村產權流轉提供履約保證保險等多種形式的保險服務。打造“政+企+銀+交+擔”等多層次全方位的新型融貸保模式，形成利益共享、風險共擔的聯動激勵約束機制，為農村產權真正實現可交易、可抵押、可融資開辟道路。