《甘肅省農村生活垃圾管理條例》的立法透視和優化進路

蔡小剛

蘭州理工大學法學院

“農，天下之本，務莫大焉?！?021 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021-2025）》，該方案旨在加快推進農村人居環境整治，提升農村人居環境水平，其中農村生活垃圾的治理為其重點任務之一[1]。當前，農村生活垃圾問題是農村環境問題的典型，其收集、分類、堆放、處置均存在一定的問題，具有發展上的滯后性，形成了經濟、環境二者的嚴重失衡，此時如何有效的治理農村生活垃圾已經成為了廣大群眾的普遍需求，這不僅關乎廣大群眾的幸福生活，也事關美麗中國鄉村建設。因此，從法律規制的角度出發，為有效治理農村生活垃圾問題，我們國家有關機構亟需對相關的法律法規進行創制或完善。

一、《甘肅省農村生活垃圾管理條例》的立法透視

近年來，隨著甘肅省“鄉村振興”戰略的不斷推進，甘肅省的農村環境衛生得到了較大的改善，但在推進的過程中，農村生活垃圾處理并沒有實現真正的合理科學化、體系化和法治化[2]，在垃圾的收集、分類、堆放、處置方面仍不可避免的存在著一定的問題。具體表現在：

第一，權責不清?？h級以上人民政府及其相關的職能部門對于農村生活垃圾的處理任務沒有剛性需求，也沒有具體內容的規定，工作的程序、保障措施、獎勵懲戒均沒有細則性的規定，鄉鎮人民政府也沒有相關的專屬機構去管理和監察，此外，農村生活垃圾的處理也是一個綜合管理的工程[3]，交通運輸、衛生健康等各部門環境義務相互交叉，致使部分農村地區的垃圾處于無序堆放乃至無人管理的狀態。

第二，農民環保意識淡薄?！罢?，農民看”是其突出表現，農民參與農村生活垃圾治理缺乏主動性，積極性也不高，在一定程度上也體現出了政府重視度的欠缺。

第三，實體和程序的漏洞。農村生活垃圾的處理涉及多個部門，需要各個部門的相互配合，其中不乏會因利益上的沖突而凸顯垃圾處理某個環節的真空狀態，也可能會因環境職能上的不確定性而使相關部門不作為，此為實體內容的漏洞；在程序上，農村生活垃圾的處理是一個綜合處理的系統化工程，這就迫使甘肅省在面臨農村生活垃圾嚴峻情況下亟需制訂一部符合甘肅省農情的農村生活垃圾的行政法規。

究其根本，其根源在于農村生活垃圾治理的法律法規的欠缺性和可執行性[4]。對于農村生活垃圾的管理我國只在相關的法律文件中作出了原則性的規定，如《環境保護法》第33 條、第49條、第51 條相應規定了縣級、鄉級人民政府應提高農村環境保護服務水平，推動農村環境綜合整治，縣級以上政府負責農村生活廢棄物的處置工作，各級人民政府統籌城鄉固體廢棄物相應設施的建設等；其他相關文件也對固體廢物的治理預防、實施的措施等作出了規定，但制訂的側重點在于城市生活垃圾，相關文件也并沒有剛性規范和規定具體實施的相關細則，并不能完全適應甘肅省農村生活垃圾治理的現實需要。

由此，為甘肅省“美麗鄉村”建設的需要，此條例便應運而生。

二、《甘肅省農村生活垃圾管理條例》存在的困境

《甘肅省農村生活垃圾管理條例》是秉持新發展理念以及借鑒多省治理農村生活垃圾的良好經驗所制定的，填補了甘肅省在處理農村生活垃圾治理方面的立法空白，將農村生活垃圾管理工作納入了法制化的軌道，但同時也顯現出了具體的一些問題。

（一）監管機制的缺陷

甘肅省農村生活垃圾監管機制主要實行地方各級政府負責，省人民政府生態環境主管部門對其防治工作統一監管，省住建部門、市縣人民政府環境衛生主管部門負責各鏈條的監督管理以及各相關部門在各自職責范圍內實施管理工作的行政管理體系[5]。這就使農村生活垃圾監管機制出現了諸多問題。

1.部門定性不明及職責不清

《甘肅省農村生活垃圾管理條例》第3、4 條著重強調政府對于農村生活垃圾處理工作中的主導地位；然第5、6 條則強調在具體的監督管理工作中生態環境主管部門的管理地位，但從實際情況來看，生態環境管理部門作為政府的一個職能部門，在實踐中經常會出現政府的過多干預，該職能在一定程度上也會被政府干涉抑或弱化，并不能真正實現統一監督管理職能。因此，從部門定性上看，這將可能出現生態環境主管部門與地方政府職責上的沖突。

此外，農村生活垃圾的處理也是需要多部門協調處理的工程，該條例也并未對財政、農業農村等有關主管部門作出具體的部署和安排，僅規定在各自職責范圍內負責相關工作的履行，這將使部門之間的職責邊界模糊不清，各個部門之間出現職責交叉的現象，從而導致行政權力的濫用抑或不作為、亂作為。

2.基層環境監管機構的缺位

目前我國的生態環境保護監督管理的相關工作主要是由縣級以上的生態環境主管部門負責，并未在鄉鎮一級設置專門的生態環境監管機構，在此條例中，也只規定了鄉鎮政府負責做好本轄區內農村生活垃圾的日常監督管理工作，由此造成農村環境執法、監管力度的降低，形成有心執法卻無力執法的現狀。

（二）農村生活垃圾分類制度規定過于原則化

《甘肅省農村生活垃圾管理條例》對農村生活垃圾的分類僅作出了原則性規定，其內容缺乏可操作性，對于源頭分類制度也并未作出相關規定。第14 條規定了農村生活垃圾分類的原則，第15 條規定了應分垃圾的種類，第16 條規定了垃圾管理責任人應按要求分類的義務，以上基本都是強調農村垃圾管理責任人和保潔員應為的“義務”，卻忽視了農村生活垃圾污染問題的嚴重性及源頭分類的必要性，未深切認識到垃圾“產生者”這一團體在初始垃圾分類收集中的重要作用，并未改進或取代傳統上的混合收集、集中分選的運行模式，仍需工作人員進行重復勞動，增加了垃圾分選預處理難度和運行成本。

此外，農村生活垃圾源頭分類收集是我國城市垃圾處理所采用的方法，但就農村而言，垃圾分類制度作為一個立法空白，它也應作為農村生活垃圾處理體系中的一個重要環節。

（三）公眾參與制度的缺失

公眾參與是環境保護民主政治的具體體現，是鼓勵、保障公眾積極參與環境管理與決策，對政府環境行為進行評價和監督，對市場機制缺陷進行彌補與完善，為實現社會公共利益而進行的有關環境保護的行動，這也是自然環境“公共性”和“外部性”的體現。在當前，農村生活垃圾的治理主要依靠的是“政府”和“市場”兩個主體的作用，卻忽視了社會治理在治理農村生活垃圾中的重要性，無論是在“政策”中的體現抑或是相關“法律”中的規定，我國的社會公眾參與總是帶有明顯的“自上而下”“政府推動”的特點，這對于我國公眾的治理獨立性和制度約束力造成了限制。

三、《甘肅省農村生活垃圾管理條例》的優化進路

習總書記說過：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最惠普的民生福祉?！痹摋l例的出臺，標志著甘肅省農村生活垃圾處理邁入了系統化、統籌化的步伐，對于甘肅省農民群眾來說無異于是最惠普的福祉。然而，依該條例在處理農村生活垃圾的過程中也顯露了諸多問題，這就要求我們應結合實際和上位法的相關規定以及一定的經驗去探索和不斷完善《甘肅省農村生活垃圾管理條例》。

（一）完善監管機制

1.明晰部門定性及部門職責的確立

首先，設立自上而下的統一監管制度。即將地方性生態環境主管部門相對獨立于當地政府，受當地政府的監督，實行上下級的垂直領導體系，再由省生態環境主管部門進行統一管轄，省生態環境主管部門對同級人民政府和生態環境部負責。其次，在生態環境主管部門和同級相關部門之間應明確生態環境主管部門的監督管理的首要執法地位，其他部門應在保護環境職責范圍內對生態環境主管部門負責，并受其監督。

對于各部門職責的明晰主要考慮了兩種途徑：

其一，可以從法律法規角度直接規定相關部門在環境所屬領域的具體職責。

其二，可以由法律對各部門職責進行原則性規定，然后再由生態環境管理部門建立部門權責清單制度，對各相關環境部門進行環境權責的分配。具體來講，應同時將權力和責任清單單列出來，建立統一的協調統籌機制，建立專門的部門審核機制，把公眾參與引入其中。

2.設立鄉鎮生態環境保護監管部門

我國“重城市輕農村”的傳統發展模式導致農村生態環境出現了很大的問題，其環保部門的設置也與其地域不相匹配，監管機構也只設置到了縣級，如城市設立有相關的環保部門，而農村則無專門的環保機構進行管理，造成了地域與環保機構“一對一”的缺乏，不利于及時且直接地處理鄉村環境事務，造成環境問題處理的滯后。因此，我們可以秉持地方機構改革的理念，由甘肅省“自主”設置鄉鎮環境主管部門，提升農村執法效率和執法質量。

（二）增加家庭源頭分類預處理及家庭分類收集獎勵制度

垃圾分類是減少垃圾產生量的重要手段之一，也是實現垃圾資源化的前提，可以說，垃圾分類是實現“減量化、資源化”的基礎工程，也是生活垃圾問題予以處理的重要一環，涉及我們每一個公民的切身利益，更是市場起基礎性作用的具體要求。因此，在該條例中我們不止應注重政府和企業的作用，還應更多的重視民眾在預處理階段的重要作用，具體來講：

在清掃、分類與投放章節中，增加家庭源頭分類制度，將其予以法制化，并規定在每個行政村根據實際情況至少設置一個或幾個生活垃圾收集點，規定村民應將自家產生的垃圾進行簡易分類并投放到指定的收集站點，此分散勞動環節可取代混合收集后的集中分選工作，省去垃圾分選等預處理環節，簡化后續的垃圾處理工作，逐步促進垃圾處理方式由“被動管理”向“主動治理”的轉變。

然而，“家庭分類、源頭減量”制度雖然可以減輕處理壓力，卻也需要民眾高度的環衛意識，僅僅依靠民眾自覺也難以實現，缺乏現實性和可操作性。因此，在該章也可增加“家庭分類收集獎勵”制度，用“以獎代補”的形式來促進民眾的積極性，這也是對民眾文明素養的一種潛移默化的影響。

（三）聚合及單列“公眾參與”章節

農村生活垃圾處理涉及社會公眾的切身利益，每個主體都應做踐行者和推動者，是主體價值的凸顯。進而，其治理主體不能只包括管理者與被管理者，還應將環境司法監督機構和社會公眾也納入其中。在該條例中，可將零散的公眾參與條款聚合并單設一章，再充實其具體內容。

公眾環境的參與權不僅包括事中參與，還包括事前和事后參與，是涉及環境立法、執法、守法、政府決策、主動參與等可能影響環境活動的程序性權利。應具體規定可參與的形式、途徑、主體、內容等，如對官方計劃、政策、規劃等建立征詢制度、聽證制度、公眾評價制度等，對該些制度的“履行程序”和“后續回應”也應作出具體可行的規定。因此，農村生活垃圾管理條例可以首先明確公眾表達權和監督權的正當合法性，再規定具體實現途徑，最后再對公眾意見的反饋結果作出明確的規定，使之法制化。

四、結論

“無規矩不成方圓”，這句話用在法律上也正體現了法律約束的重要性，擁有成熟法律的必要性。但遺憾的是我國在農村生活垃圾治理領域方面存在不足。因此，面對農村生活垃圾處理領域的困境，嘗試提出監管機制的完善、分類制度的細化以及公眾參與的探索等一些可能可行的完善舉措，來對《甘肅省農村生活垃圾管理條例》的優化提供一些新的研究思路，希冀為其研究貢獻綿薄之力。