農村土地確權與流轉中的新動向及解決途徑

葉曉玲

安徽省安慶市太湖縣自然資源和規劃局

一、農村土地確權與流轉概述

在集體土地的流轉中首先是要產權明晰，也就是先需要對集體土地進行確權登記。農村集體土地的確權發證就是要明確農村集體土地所有權、房地一體宅基地使用權、集體建設用地使用權，并登記發證，只有經過確權登記的集體土地才能合法流轉。

具體在農村當中進行土地資源的確權至關重要，有效的確權能夠保障土地資源的歸屬，以及影響群眾使用方面的穩定性。若是確權工作未能有效實施，土地資源的歸屬也就模糊不清，因此也就會出現相關土地確權不明的問題，這樣不僅會對國家的發展產生不好的影響，也更是會直接影響農民群體的切身利益。所以有效進行相關土地資源的確權，落實農村集體土地所有權確權，以及農村宅基地使用和集體建設用地使用權確權管理工作，將推動農村地區獲得發展。

二、農村土地確權與流轉的現狀

（一）農村土地的“確權懸崖”趨向

宅基地流轉必須建立在宅基地產權明晰、物權保障的基礎上。而我國宅基地使用權流轉受限的主要原因是房地一體原則，即土地使用權和土地上的房屋等建筑物和附著物的所有權歸屬于同一主體，在房地產轉讓或抵押時，房屋所有權和土地使用權必須同時轉讓、抵押。村集體當中對未被利用的土地所有權處于懸空狀態，也就是根據國家相關法規要求和規定，需要對農村當中所有的集體土地進行全面的確權，具體覆蓋到所有集體用地，包含建設用地、農用地，以及未利用地，不能出現遺漏。在這樣的要求下，各地區農村也都在積極推進相關的土地確權，但由于一些歷史遺留問題，導致相關確權工作無法順利實施。

（二）農村內部的“小產權房”現象

在農村地區的發展過程當中，改變土地使用用途的情況時有發生，具體根據相關法律法規的要求和規定，農村當中土地的使用用途包含建設用地、農用地、未利用地三種，農村宅基地屬于建設用地的范疇。但由于近年來農村地區獲得了明顯的發展，一些農民群眾為了方便進行生產，或者為了進行養殖業的發展，會在未經批準的基礎上對農用地進行建房，這樣一來，原本農用地的性質被改變，嚴重影響了農用地的價值發揮，對國家發展造成了較大的影響，實際上也更是阻礙了農村地區自身的發展。

（三）鄉鎮政府的“保人”傾向

對于農村地區當中的集體建設用地資源流轉情況，常見的形式仍是出租，因此在進行大面積出租的過程當中，無論流轉大戶還是農業公司，實際需要承擔的租金巨大，加上融資方面的能力有限，并且難以獲得銀行貸款。其主要是農村地區當中可抵押的財產有限，也更是不能將住房和土地等作為抵押財產，因此也就限制了土地的流轉。在這樣的情況下，鄉鎮政府為了推進農村地區的發展，以及為了保障相關土地流轉的效益產生，往往會擔任擔保人，向銀行尋求貸款，實際上，根據相關法律規定，政府作為機關不能作為擔保人。因此，盡管在主觀方面鄉鎮政府的行為是在幫助農村地區的發展，但實際的操作具有違法之嫌。

（四）新村建設中的“一戶多宅”傾向

當前我國為合理引導土地資源的合理利用，在農村地區推行“一戶一宅”原則，指向每戶只能申請一塊宅基地，之后在該土地上建房居住。其中“一戶”指一個戶口本上登記的所有人，“一宅”指一塊地，而非分布在不同區域的兩塊地，其面積不得超過當地、省、自治區、直轄市規定的標準，因此各地標準也不相同。

在社會發展過程當中，較多的農民進入城市，以作為新市民的形象生活在城市，這部分群體會在城市購置房產，但同時農村方面作為農民身份，仍有相應的戶口與土地使用權，因此這部分群眾也就會將自身具有使用權的土地進行出租，以獲得相應的租金，所以其他的租戶實際上也就一戶多宅，這樣的情況較為多見。

三、造成農村土地確權與流轉中違規傾向的原因

（一）法律法規缺陷

對于農村地區的產權制度實施，一定程度上影響了土地的確權與有效的流轉，主要在于有關土地產權制度當中一些土地歸屬問題不夠清晰和具體，導致集體建設用地相關土地資源的使用和流轉面臨一定的工作困境，因此無法實現對土地資源的有效流轉和管理，影響農村地區的發展。

（二）集體建設用地使用不規范

在農村當中關于一些土地資源的實際流轉和使用管理，村集體實際的權利實施需要體現在服務和引導，也就是關于土地資源的使用與流轉等，村集體沒有相關的權利來控制土地資源的流轉，但由于集體用地當中較多的土地資源流轉所能夠帶來較大的利益，因此一些村集體的行政行為出現了不規范的情況，嚴重干涉和影響了土地資源的流轉與使用，也更是表現了對權利的濫用。

（三）農村社會保障制度不健全

對于農村地區的發展而言，不可忽視的問題在于農村地區的社會保障制度不夠健全，因此使得農民群體實際對于土地有著特殊的感情，并且在進城務工的過程當中，也不愿舍棄土地，在這樣的條件下，也就會影響土地的有效流轉，影響農村地區的發展。所以在社會保障制度方面給予農民群體一定的保障，這樣才能促進農村地區土地資源的流轉。

（四）土地價值標準二元化

在進行土地資源的征收過程當中，所使用的價值評價標準指向補償費用不得超過土地被征收前的價值，這樣的價值評定使得土地實際的價值產生了二元化，也就是與國家土地征收標準產生了較大的差異。不可否認的是，目前農村地區的經濟發展正在提升，因此相關土地的生產價值也獲得提升，但使用受征收前的價值來提供補償，也必然會對農民群體造成一定的損失。所以也正是這樣的實際情況，造成了土地資源流轉方面的困難。

（五）有效執法手段的缺失

對于農村地區的土地資源使用，需要在一定的范圍內進行合法的使用，無故占用土地的行為屬于違法的行為，但由于實際執法實施當中，缺乏有效的手段，導致相關土地占用等的違法行為難以有效遏制。主要就在于一些農民違規用地，隨意搭建等的行為，造成了土地資源的使用效益下降，但由于無法進行相關的執法管理，因此加劇了確權的難度。

（六）依法對農村土地加強確權登記制度

要根據相關法律法規內容和要求來依法加強農村土地的確權登記，要在相關的工作原則要求當中進行，使得工作實施當中權利有效落實。并且結合《不動產登記操作規范（試行）》等的規章要求，根據宅基地一戶一宅來進行確權登記。這當中會存在缺少土地權屬來源材料的情況，那么也就需要查清土地原來的使用情況和目前的使用現狀，在這樣的基礎上，經過農村集體經濟組織確認并且進行公示，之后依法報所在鄉鎮人民政府確認其使用權。

四、農村土地確權與流轉中問題的解決途徑

（一）明確土地確權的時間依據

對于農村地區的土地確權登記，需要在時間依據方面進行明確，也就是根據土地實際的變動時間，來進行相應的確權登記，這當中可能存在時間點方面的問題。所以需要對轄區內房地一體農村宅基地和集體建設用地的使用權確權登記頒證工作進行有效組織，并落實協調矛盾糾紛的調處工作。在這樣的基礎上，確定全面實施和登記頒證的階段與具體時間，還有檢查驗收資料，進行整理歸檔，至此以相應的時間規劃為依據，展開土地確權登記工作。

一般情況下，對于土地的權屬關系的界定，實際需要根據土地是否發生二輪承包為界限，若是有二輪承包，即意味著發生了土地承包方面的變化，在這樣的情況下，也就需要借助必要的承包合同和鄉鎮政府的備案，以證明承包關系的變化。對于未能取得規范合同，私下進行的流轉，則不能認可其效力。

（二）規范土地流轉行為

規范土地流轉行為可以保障相關土地資源的合理利用，以往出現的一些農用地的建房行為，實際影響了土地資源的使用效益，也更是影響了相關的確權和流轉，因此需要在土地資源管理當中規范實施相關的土地流轉行為，建設用地就是建設用地，農用地就是農用地，不得作為他用。

在這當中，穩定土地流轉關系，首先需要引導和規范相關流轉行為，主要在于流轉活動的實施主要就是由相關流轉需求和行為造成，但相關行為是否符合要求和規范也就至關重要。因此各地區需要根據自身實際情況進行流轉行為的規范與引導，例如制定規范的流轉合同范本，這樣可以引導相關流轉行為在規范合同要求當中進行，規避隨意流轉行為的實施。

（三）明確土地流轉目的

對于集體建設用地在進行流轉的過程當中，一些流轉大戶需要明確使用目的，同時要使用融資方式來解決流轉所需租金問題，但由于融資困難，影響了集體建設用地的流轉。因此需要有效明確具體的使用目的，這樣可以獲得可靠的融資支持，以促進流轉的進行，也促進土地的確權。

其中，流轉相關目的主要包含經營活動、現代化農業產業的建設，以及城鎮化的建設、工業化的建設等。不同的流轉使用目的會帶來不同的效益和影響，因此合理對相關流轉目的進行明確至關重要。這樣一是可以使政府方面的流轉要求和規定發揮作用，二是可以據此進行流轉備案，三是可以明確其中的利益關系，以避免出現土地資源流轉方面的利益糾紛。

（四）加強確權后的農村用地行為監管

由于農村地區一直以來的土地使用問題，導致更多的土地確權工作實施難度較大，以及也更是會影響土地的合法使用，阻礙農村地區的發展。因此需要在目前確權工作實施之后，進一步加強相關用地管理與監督，杜絕出現濫用土地的行為。

加強監管是促進農村土地使用效益的關鍵所在。由于在流轉過程當中實際存在一些特殊的需求，這些需求與農村的發展背道而馳，例如租賃給別人改變用途的，這些行為需要進行嚴格的制止。所以需要從加強監管方面入手，引導土地確權之后的使用行為，確保土地使用要求符合確權規定，這樣可以發揮土地資源的價值和使用優勢，杜絕土地資源浪費。

（五）改革戶籍管理制度

改革戶籍管理制度當中，實施相關的資源合理配置，打破城鄉地區二元化格局，使得相關福利資源可以共享，這樣也就能夠促進農村地區的土地資源有效確權，消除一些不必要的阻礙和限制。以往農村和城市屬于不同的戶籍性質，在社會福利待遇方面也有較大的差距，隨著社會的發展和農村的建設，城市與農村之間的差距越來越小，但戶籍制度仍然存在，這樣導致較多的農民不愿放棄農村戶口，主要在于放棄即意味著失去了原本的土地使用權，但這樣也勢必會影響農村地區的建設和發展。所以需要重視改革戶籍制度，從制度上消除城市與農村戶籍的差異，引導在城市當中生活，擁有農村土地資源的農民積極參與到土地流轉當中，減少土地資源的浪費。提高農村土地資源的流轉效率，促進農村地區發展的同時，也可以促進社會整體的發展與建設。這樣也可以為其他地區農村土地確權工作提供參考和借鑒，以提升土地流轉效益。

結論

農村地區的發展過程當中，土地資源是關鍵所在，直接影響農民群體的生產和生活，因此在進行相關土地資源的確權工作實施當中，需要重視對土地資源的有效管理，對農民群體進行積極的引導，也完善相關工作制度。逐步在流轉過程當中，重視進行引導和規范，也提供更多的保障和支持，以促進流轉工作的順利進行，這樣可以為農村地區的發展提供一定的推動力，也提升土地資源的使用價值。